山东省网上司法行政审批工作中的挑战及对策

　　网上行政审批作为现代信息技术与政府管理创新的有机结合，伴随着电子政务的发展而产生，深刻改变着政府机关的管理理念、管理方式、行政组织、工作内容和工作方法，是审批权力运行方式的根本性变化，体现了阳光行政、服务行政、高效行政的内在要求。构建开放、动态、透明、便民的阳光执法新机制，提高执法透明度，实现公开与公正的高度契合，网上行政审批是重要途径，也是深化行政审批制度改革、加快政府职能转变的切入点和突破口。从司法行政系统具体实践看，随着电子政务的迅速发展和现代信息技术的广泛运用，各种形式的审批平台建设方兴未艾，新的科技手段、科技成果、科技设备不断推出，这在给广大人民群众带来极大方便、降低行政成本以及促进政府自身建设的同时，也带来了诸多问题与挑战。

　　本文着重从法制的角度进行研究

　　一、推行网上行政审批的必要性

　　行政审批权始终是各级政府使用频率最高、涉及面最广泛、与广大人民群众的生产生活联系最直接的重要权力之一，建设和使用符合司法行政业务特点的网上审批系统，有利于抓住和用好电子政务发展带来的良好机遇，规范执法行为，促进执法公正，推进依法行政、建设法治政府 ；有利于节约行政成本、提高行政效率，提高人民群众满意率，打造廉洁型、服务型、高效型政府。

　　（一）为推进行政法治提供了新途径
　　《行政许可法》要求行政机关“应当”而不是“可以”通过电子方式实施行政许可，以强制法的方式赋予了政府义务，违背了强制性法律规范就必须承担一定的不利后果。同时计算机具有的公开化、流程化特点，排斥人为主观判断和恣意操作，并能够有效地把相对人和广大人民群众吸收进行政程序中来，为群众行使参与权、监督权、救济权提供了可能，为本来自由裁量、难以控制的行政权力戴上了“紧箍咒”，这对于依法正确实施行政许可具有重要意义。

　　（二）为深化行政审批制度改革指明了方向
　　网上审批以法律为依据，以信息化技术为支撑，在坚持一定的标准下，通过流程再造、功能优化，让政府像工厂车间的流水线一样生产审批产品，实现了政府职责与现代技术的有机统一，权力与责任、效率与质量的有机统一。按照管理学的要求，审批方式的变革必然“倒逼”行政组织创新与人的观念更新，促进管理组织、管理机制、管理内容、管理方式一定要适应这种变革而不可避免地发生改变，这对于推进行政管理体制改革、转变政府职能具有重要意义。

　　（三）为加强执法规范化建设提供了动力
　　执法规范化是包括执法依据、执法内容、执法行为、执法尺度、执法手段、执法设施、执法档案等诸要素规范化的有机统一，当然离不开信息技术和信息资源的有力支撑。执法规范化包括了执法信息化，并从现代信息技术发展中得到充分体现和巩固发展。建设符合实际的网上审批系统，是适应信息化快速发展的必然趋势，是加强执法规范化建设、提高执法能力和质量的必然要求，是新形势下提升司法行政队伍整体素质和战斗力的必然要求。

　　（四）为更好地服务群众提供了可能
　　网上审批系统克服时间、空间人为限制，提供高效、透明、全天候的在线交互服务虚拟大厅，避免了当事人在各个部门、各个行政层级之间的往返奔波，节约了大量的时间、精力和金钱成本，方便了管理对象。

　　（五）为加强廉政建设提供了保障
　　网上审批实现了行政审批的全方位公开 , 把权力运行全过程置于广大人民群众有效监督之下，一切在阳光下操作，杜绝了“暗箱操作”的可能性 ；实现了办事人与当事人之间的物理隔绝，办事人员必须按照事先设计的计算机程序完成操作，而不必考虑人情事故等各种关系的干扰，有效减少人情审批、违法违纪审批，有利于从源头上遏制行政审批领域腐败现象的发生。

　　二、网上行政审批的具体实践

　　（一）网上审批系统建设模式之分析
　　实践中，政府依托互联网、政务外网、政法专网、局域网等外网，开发建设的综合性电子政务框架，将各部门相关审批事项纳入其中。其主要优点是 ：为各部门实施行政审批提供了统一平台，节约了财政资金，建设成本相对较低 ；有利于部门之间相互协作，开展统一的审批管理、数据交换和数据共享 ；有利于行政监督，及时发现和纠正审批过程中不规范的问题。其主要缺点是不考虑各个行业、各个单位的业务实际，造成了“电子政务的总体框架与现实的政府业务相脱节，‘电子’与政务在一定程度上难以达到统一”。有的部门依托互联网、政务专网、政法专网、局域网等外网，从自身管理的角度出发开发建设以垂直行业管理体系为主导的电子政务框架。我省省直部门中，省住建厅、工商局、技术质量监督局、食品药品监督管理局和我厅建立了独立的网上审批平台。其主要优点是 ：符合业务实际，便于操作，解决了电子与政务相脱节的问题 ；有利于系统本身不断升级改造，促进系统不断完善 ；方便与本机关其他业务系统的功能整合，提高管理效率。其主要缺点是 ：网络体系之间相对封闭、互不相通，形成了部门屏障与数字鸿沟，增加了地方政府管理协调的难度。

　　（二）司法行政网上审批系统模式选择
　　司法行政机关承担着法律服务市场准入等行政审批职能，绝大多数行政审批必须经过下级初审、上级审核，下级初审构成了前置性行政审批 ；绝大多数审批事项能够独立完成，除了信息验证等事项外，并不需要其他部门的联合审批或者并联审批 ；审批均为资质资格事项，审批对象一经批准就成为司法行政机关的监督管理对象。这些特点决定了司法行政系统行政审批不需要并联审批，没有纳入由政府主导的网上审批平台的必要。实践中各个管理部门从自身实际出发，建设或者正在建设独立的业务系统，这些系统不仅由于功能相互交叉、重复投入、建设成本高昂，而且相互封闭，运行成本高，牵涉人员和精力过大。建设和不断完善网上审批系统，以此为基础不断整合各个管理信息系统，实行信息资源共享、业务协同，是走出这一困境的有效途径。

　　（三）司法行政系统网上审批的具体实践
　　1、上海模式。搭建的网上办事平台，通过政务外网，把市政府各审批部门及区县政府连成一体，开展统一的审批管理、统一的数据交换和数据共享。建立一体化的网上办事平台，基本实现网上申请、过程查询、结果反馈。政务内外网间每个工作日两次以上数据交换，完善各部门、单位网上平台的对接。对申请人信息进行识别，申请人领取批件时，对申请人提供的材料进行识别。建立电子监察和群众满意度评价两个系统，对每一个网上办事项目的工作流程、办理情况、行政审批行为进行监控，对网上办事工作情况进行评议。

　　2、河北模式。依托政法专网建成行政审批系统，与互联网物理隔离，实现了省、市、县三级司法行政机关联网。网络分为内网、外网两部分，两者之间通过数据交换系统相链接。申请窗口限定在初审司法行政机关，实行前台受理、后台录入，申请人的材料经审核无误后扫描录入，并加盖“本件与原件相符”的电子印章。统一查收审批数据和进行初步审查，根据审批事项的类别，点击传送相关职能部门提出办理意见。机关内部运转网络化、无纸化，并根据业务流程严格操作权限和操作口令，限时办结，整个审批时限控制在 7 个工作日以内，超时自动报警。

　　3、江苏模式。开发行政权力公开透明运行系统，联通全省各市司法局（该省已实现省管县）。每一项行政审批进行了细化，全部上网运行。网上公开审批事项的办事指南、法律依据、表格下裁、常见问题、办理流程和承诺时限，申请人可以通过网络下载申请表格，按要求以纸质方式报送相关申请材料，由市司法局初审并录入、扫描相关文件资料。实行网上、网下并行审查，机关内部运转通过传统的纸质方式进行，初审、审核结果由信息技术保障部门拷贝至该系统。

　　申请人或者社会公众进入江苏省司法行政网站，从中查看办事编号、权力业务事项、登记日期、办事状态、权力编号等基本信息。

　　（四）山东省司法厅网上行政许可系统的功能与特点
　　山东省司法厅网上行政许可系统于 2009 年委托山东政通公司设计建设，于 2012 年底开始投入使用。审批系统是一个与国际互联网逻辑隔离、集中式数据中心、三级审核、分散注册既开放又相对独立的系统。

　　集中式数据中心部署在省司法厅 ；三级审核实现省、市、县三级司法行政机关管理人员对相关业务信息的审核 ；分散注册是司法行政机关相关机构和工作人员分别注册和维护自己的数据。系统设计采用集中式部署、逻辑虚拟方式进行建设，在省司法厅建设全省统一的业务审批平台，逻辑虚拟出省、市、县三级司法行政机关业务受理、审批办理平台，实现网上申请、审批、咨询、查询、监督等功能。功能架构主要包括申请系统、审批系统、统计分析系统、公众查询系统。外网申请、咨询查询，内部专网进行审批处理。

　　系统角色权限划分 ：按照系统用户角色划分为申请人员、申请机构、公众用户、信息管理人员。申请人员主要是社会申请从事法律服务工作的单位和人员 ；信息管理人员可以划分为三个层次，即区县、设区的市、省，每个层次按照业务进一步划分，每个人根据管理权限查看的业务范围和数据范围不同。

　　业务审批流程总体框架 ：审批系统能够根据每项司法行政业务的特点进行业务数据的划分，每项内容审批流程和要求均不同，审批过程需要与其他审批流程进行数据交互。

　　（五）网上审批与审批大厅的关系分析
　　目前很多大中城市建立了区域性的物理服务大厅，即通常所说的审批大厅、审批服务中心或者政务大厅等，将区域内政府的主要审批事项集中到大厅办理。审批大厅减少了当事人在各部门之间的往返奔波，节省了办事成本，同时一定程度上实现了政务透明化，便于监督，无疑受到老百姓的欢迎。但在实际运作过程中，由于授权不充分等原因，致使很多审批大厅仅能办理一些简单业务，真正的审批仍需由机关各处（科）室进行，审批大厅扮演着一种“收发室”的角色，这与人民群众期盼的“一站式”相差甚远。网上审批系统建成并投入使用后，通过优化审批业务流程和再造组织结构，克服了授权不充分等审批大厅条件下的种种弊端，实现了政府与群众的全方位、零距离对接。

　　网站一站式贴近了全方位服务的要求，实现了真正“一站式”服务的目标。网站“一站式”服务并不排斥大厅“一站式”服务，现阶段两种工作方式可以做到相互依托、相互补充，实现真正“一站式”便民服务目的。

　　三、山东省网上审批工作中遇到的困难与挑战

　　（一）系统建设方面存在的问题
　　1、系统端口的选定不科学。我省直接公布系统网址和注册登录办法，将系统端口扩大到申请人，直接面向社会审批，目前情况下因过于理想化而导致很多不利后果 ：一是在目前社会上诚信缺失现象比较普遍的情况下，网上材料缺乏公信力与法律效力，有些材料真假难辩 ；二是申请人的录入扫描设备千差万别，因设备不同所扫描形成的文件电子格式不相同，有些电子文件无法阅读 ；三是申请人上传扫描的附件名称混乱，或者表格填写不齐全、不清楚，影响了工作时效。

　　2、系统功能不够完善。系统功能比较简单、粗放，稳定性、可靠性不够强，有些地方违背了网上审批的内在要求。表现在 ：一是功能模块过少，有些审批事项未纳入其中。以律师执业审批为例，系统仅设计了执业证核发、变更、注销等简单功能模块，但实际上还有律师执业证的换发、档案调转、年检注册等。二是内部审批流程过于简单，节点不符合实际情况，难以实现彻底的无纸化运转。三是网上程序启动早于网下程序，因材料报送不及时影响工作时效。四是缺乏安全认证、电子签章以及超时报警等功能。

　　3、个别存在着违规审批现象。一是系统规定了县、市、省逐级审查（审核）的程序，不符合法律规定，县一级的审查构成了违规审批 ；二是律师事务所有县属、市属和省属之分，现实中申请到省属律师事务所执业不通过设区的市级司法行政机关，而是直接到省司法厅提出申请，违背了法律规定 ；三是目前实行的网上、网下并行的办法，不仅没有体现网络便利和快捷的优势，反而加重了工作量，人为增加了群众办事的困难与障碍。从本质意义上看，我省网上审批系统仅作为政务公开的一种方式而存在，并非真正意义上的网上行政审批。

　　4、有些市行政许可事项清理调整存有偏差。由于认识理解上的不一致，有些市将行政许可事项调整为非行政许可服务事项，或者将非行政许可审批事项调整为行政许可事项。同级司法行政机关所公布的行政许可（审批）项目差别很大，上下左右不一致，影响了网上审批工作的正常开展。

　　（二）法制工作面临的问题与挑战
　　面临的主要问题 ：一是网上审批涉及到方方面面的利益，工作量大，任务艰巨。网上审批从根本上斩断了行政过程中的利益链条，因而必然受到抵触。法制部门职能偏弱、手段不过硬，“小马拉大车”，协调起来难度较大。二是专业性强。网上行政审批呈现出法律性与技术性、综合性与专业性相结合的特点，特别是现代网络技术发展迅速、功能复杂，怎样实现最新网络技术与司法行政系统审批职能相结合，迫切需要从理论上加以破解。三是懂法律的人才少，既懂法律、懂网络技术又能研究问题的人更少，工作起来“心有余而力不足”。面临的主要挑战 ：一是透明条件下实施行政许可，客观上为群众取证和获得有关信息提供了方便，行政复议应诉案件大量增多，办案压力越来越大 ；二是网上审批是一个随着司法行政业务发展不断动态调整的过程，包括审批事项调整、执法流程再造、执法行为规范等，法制工作被赋予了新内涵 ；三是为促进系统管理的制度化和规范化，需要制定科学、规范、高效的操作规章，落实统一的技术标准，建立健全各项管理制度，制度建设任务更加繁重 ；四是网上审批改变了司法行政权力运行模式，促进了行政组织创新，深刻影响着行政管理体制改革的进程和结果。

　　（三）内外部环境的制约
　　从内部看，具有行政审批职能的机构缺乏整体考虑的意识，思想认识不统一，过于强调自身业务的特殊性和遇到的困难，配合不紧密，有要求不落实。从外部看，我省经济欠发达地区和一些经济困难的县级司法行政机关，经费保障不足，信息化建设步伐缓慢，缺乏相应的技术设备，实现彻底的网上审批困难较多 ；我省青岛、枣庄等市，所在市政务服务大厅均建有具有审批功能的网络系统，与我厅网上行政许可系统难以兼容和链接，出现了两个或者两个以上同一性质的网络系统同时运转的情况 ；有的申请人习惯于传统审批流程和方式，对网上行政审批不认可，“叫好不叫座”，认为“只有纸上才来得安全放心”；档案管理要求纸质化，为了备案只好将网上审批文件进行打印，加盖公章，最后的结果仍然无法实现彻底的无纸化审批，等等。

　　四、思路与对策

　　（一）加强组织领导
　　适应简政放权、转变政府职能的要求，树立以人为本、执法为民的管理理念，从“管制型政府”向“服务型政府”理念转变，从传统的习惯于纸质工作方式向现代网络办公方式的转变，实现行政审批过程的公开化、透明化、标准化。纪检监察部门应当把推行网上行政审批工作作为一条硬性纪律，把网络建设和网上审批情况作为重点监督内容，纳入廉洁勤政考核重要内容 ；法制部门应当抓好制度完善和法制监督，牵头搞好网络建设和流程再造，并将网上行政审批纳入执法执业考评重要内容 ；信息技术保障部门要做好系统技术维护、改造升级、安全保障工作 ；具有行政审批职能的部门及执法人员应当树立“一盘棋”思想，自觉抛弃狭隘的部门利己主义和怕麻烦思想，紧密配合，协调作战，共同抓好各项工作落实。

　　（二）加强规划指导
　　注重从顶层设计、科学规划入手，确定时间表，落实人员、资金，开发建设具有整合、分类、分层审批、上下互联、共享交互功能、安全可靠的网上审批系统。具体思路是 ：分步实施，第一步学习江苏省经验，以实现行政审批过程和结果公开为目标，先进行书面审查，书面审查通过后再进行网上审查，实现静态意义上的网上行政审批。第二步，学习河北省经验，取消纸质方式，行政审批网上申请、网上审查、网上公开、网上查询，实现动态意义上的网上行政审批。先将端口限定在初审司法行政机关 , 再逐步推广至法律服务机构，待时机成熟后再推广至申请人 ; 受理机关前台受理、后台录入，机关内部运转网络化、无纸化。第三步，结合司法行政业务特点，分期建设、不断完善，逐步实现与其他业务系统的互联互通、资源整合、信息共享、业务协作。

　　（三）加强硬件建设
　　1、加强基础设施建设。配备专门的计算机、扫描仪、照相机等专用设备，确保纸质文件图像、照片等信息的正常录入、传输。健全计算机网络，横向网络上，建立同一层级不同部门之间的网络平台，加强部门之间特别是法制部门、纪检监察部门与审批职能部门之间的沟通交流，切实发挥法制部门、纪检监察部门的指导监督作用 ；纵向网络上，实现省、市、县三级司法行政机关之间的互联互通，为审批事项的层级流转和特殊情况下的材料补报、情况交流提供平台。

　　2、完善网上行政审批平台。一是健全网上行政审批事项。将行政审批事项分门别类、列明目录，纳入网络运行范围，设置相应的功能模块，做到所有行政审批事项一律上网、准确无遗漏。二是优化审批流程。探索行政审批事项前台受理、流转、监督和数据录入的流程设计，机关内部承办、审查、批办等各个环节做到网上实施、网上操作。三是完善系统自动处理功能。增加系统的信息筛选、超时报警、分类管理等功能，对审批事项按申请时间、申请类型、受理情形、审批状态、审批时限、办结情况和审核情况等进行数据分类，实现自动甄别、自动报警、自动拦截、自动统计分析。四是增加材料自我修改、备存以及接受预先指导功能，申请人在提交申请信息前可撤回申请、修改和补报材料，应受理机关的要求在提交申请后仍可补报材料和修改信息 ；对申报的信息进行检验，以邮件形式通知申请人预先指导。五是限定端口，建立用户编码名册，授权用户使用，未经授权不得使用。按照受理权限直接限定申请人在不同层级、不同地域之间选择的司法行政机关。取消“官本位”色彩浓重的层级管理制度，严格按照法律规定的权限审批和管理。六是有选择地公开审批信息，主要包括权力业务编号、事项编号、受理时间、办理状态、审核结果，但内部运转程序不得对外公开。

　　3、健全网上行政审批安全系统。采用 VPN 隧道加密技术，建立行政审批系统与外网相隔离、使安全有着充分保障的特殊通道 ；使用覆盖全网的网络安全管理软件和网络版防病毒软件，对网络实施统一的管理、监控，打造比较完善的计算机病毒防御体系 ；使用全网统一的 CA 认证系统，完善统一、安全、可靠、高效身份认证、授权控制、公文处理、数字证书、数据完整性保障、不可抵赖性保障等应用级安全保护措施，提高网络安全保密性。

　　（四）优化软件环境
　　1、健全组织结构。抓住政府机构改革的契机，推动在省、市两级司法行政机关设立行政审批科（处），集中实施本部门行政审批事项，实现行政审批权与日常监管权相分离，从源头上切断审批件“两头受理”和“体外循外”的链条。积极推行“两集中、两到位”工作，进一步加强行政许可服务中心和窗口建设，将物理的集中与网络集中相结合，打造集政务审批、政务信息公开、政务监督和政策与咨询为一体的政府公共服务平台。

　　2、转变政府职能。深化行政审批制度改革，在法律框架内加大行政审批事项清理调整力度，确保职能转变到位。建立行政审批目录管理制度，对行政审批事项实行动态管理。合理确定省、市、县各级司法行政机关职责分工，扩大基层管理权限，提升基层执法能力和水平。重新调整各内设职能机构审批管理权限，实行审批流程再造，有序运转，提升效率。

　　（五）完善配套制度
　　严格执法主体资格、执法依据、执法权力事项和执法流程，确保按照“规定动作”实施行政审批，提高执法规范化水平和质量。抓好执法基础建设、行为规范，做到标准统一、程序严格、设施先进、便民高效。推进行政审批标准化管理，严格规范行政审批裁量权。建立健全首问负责制、一次性告知制、限时办结制、岗位责任制等，不断提高服务质量和便民化程度。完善绩效评估机制，将网上审批纳入目标考核范围，通过严格的制度确保网上审批规范操作、管理长效化。

　　（六）加强法制机构和队伍建设
　　选好配强信息化专业技术人才，加强对行政管理人员和技术操作人员两个层面的业务培训，提高信息化条件下执法能力和水平。加强与 IT 企业、科研机构等的合作，推行 IT 服务外包服务，借助外力搞好信息技术开发运用。做好系统的日常管理和维护工作，开展技术服务，为系统的安全运行提供坚实保障。加强对网上行政审批工作的理论研究，不断分析新情况、掌握新动态、发现新问题，提高做好新形势下司法行政法制工作的能力和水平。