政府网上办事服务整合的主要模式比较与对策

　　行政审批事项是政府网上办事的最核心内容，以简政放权为重点的政府改革对电子政务网上服务能力提出更高要求。目前政府网上办事服务普遍还存在服务信息不实用、办理深度不够、事项分散缺乏统一等问题，距离“一站式服务”还有不小距离，现有状况越来越不适应形势发展的需要，服务整合成为下一阶段政府网上服务的必然趋势。

　　一、当前政府网上办事服务整合的主要模式

　　通过对全国33个省级政府（不含台湾）网上办事服务情况的深入调研，笔者将当前网上服务整合总结为三大模式。

　　（一）模式一：基于本级政府门户网站，整合部门网上办事服务目前，各省级政府均建立了省级政府门户网站，依托门户网站网上办事栏目提供各省级部门行政事项和便民服务的网上办理成为很多省的普遍选择，如北京、上海、河南等。这种基于本级政府门户网站整合部门服务的模式具有如下几个特点：一是通过统一的服务界面和内容展现方式将各部门、各地市区县的服务事项有序展现，方便用户查找；二是跨部门审批事项可提供全程指引。网站梳理了跨部门审批事项的整套办理流程，便于用户知悉，同时提供统一登录入口，享受一站式受理；三是整合深度有限。绝大多数事项的在线申报、结果查询功能是通过地址链接的方式将用户导引到各部门、各区县网站相应的办事系统登录页面，门户网站很难将全部办事资源整合在自己平台上。

　　（二）模式二：依托实体行政服务中心，建设本级网上政务超市自2001年以来，全国各地陆续成立了行政服务中心，实行窗口式行政审批服务。当前，一些行政服务中心依托自身实体平台，积极搭建本级政府网上政务超市，为公众和企业提供一站式办事服务。笔者调研发现，这种整合模式主要兴起于2011年之后，其中有50%的网上政务超市建立于2013、2014年，表明该模式已成为当前多数地方整合公共服务、提升用户满意度的主要做法，其特点是：一是整合范围为本级政府各部门的行政服务；二是服务界面统一且实现系统后台整合。该模式既统一了前台服务内容和展现方式，又实现后台各部门办事系统的无缝整合，支持用户单点登录享受多部门服务；三是提供统一效能监察功能。通过服务进驻事项统计、办件量统计、在线办理率级别评定、在线投诉等功能，促进服务事项的上网和在线办理率的提升；四是提供事项办理流程跟踪、结果查询功能。由于实现单点登录，支持用户建立个人中心，随时查看所办事项进度，提升用户体验。

　　（三）模式三：统一架构省市县多级联动，搭建一站式办事大厅在全球电子政务集约化发展趋势下，本着平台集约、资源集聚、服务一体的原则，2012年开始，广东、浙江、福建三省先后建立了集行政审批、便民服务、政务公开、互动交流、效能监察等功能于一体，省市县统一架构、多级联动的网上政务服务平台。这种统一架构、省市县多级联动搭建一站式办事大厅的整合模式正在成为一个新趋势。结合广东网上办事大厅、浙江政务服务网的实践，将其特点概括为：一是省、市、县采用统一集成平台，前台服务内容和展现方式统一，服务流程遵循统一标准，平台为用户提供统一登录入口，实现单点登录享受多层级多部门服务；二是实行全面的服务效能监察和绩效考核，确保服务质量提升。除提供服务进驻事项统计、办件量统计等效能监察功能外，还引入社会评价机制，建立全省统一的办事评价系统，用户可对每一个审批办件的服务质量、服务效率和服务态度进行星级评定；三是融合政务公开和互动交流功能，省、市、县三级政府的行政权力清单都将在网上公布，实现清单之外再无权力，提供多种形式互动渠道，维护公众办事过程中的权利。四是建立强有力的推进体制机制，全力推动一站式服务平台建设。

　　二、现有整合模式的比较分析

　　（一）建设优势

　　模式一便于充分复用现有门户网站的平台资源，因为门户网站本身就是本级政府信息和服务的统一入口平台，整合各政府部门网上服务是其基本功能之一。模式二优势是便于将线下行政服务中心已经整合的服务和流程快速搬至线上，减少其他模式下整合过程中的协调、沟通成本，且支持线上预约和线下办理，实现O2O（线下至线上）。模式三的优势是避免重复建设，提高基础设施利用率，同时充分整合服务资源，促进服务标准化和服务的有效监管。

　　（二）适用情况

　　模式一适用于如下地区：一是门户网站已具备较好的服务整合基础，现有网上办事服务在覆盖广度、办理深度等方面已较为完善的地区，如北京、上海等；二是电子政务发展落后，网站建设资金有限，暂无条件或无计划新增专项网站的地区，如西藏、新疆等。模式二适用于本级政府已经建立了行政服务中心，并且中心具备较好信息化基础的地区。模式三通常适用于信息化条件较好，主要党政领导重视，有专项资金支持，并具备强有力推进体制机制的地区。从全国各省应用来看，采取模式一的省/直辖市占比为54.5%，占据大多数，采取模式二的省/直辖市占比36.4%，而采取模式三的仅占9.1%。

　　（三）存在的问题

　　模式一的问题主要是：一是整合深度有限，还不是真正意义上一站式服务；二是无法建立有效的监督机制，由于具体办理过程已经脱离门户网站的管理范围，无法对办事过程和效率进行统一监察和考核；三是办理过程缺乏及时反馈和沟通，无法实时跟踪办件进展，及时沟通遇到的问题；四是门户网站与部门网站办事服务易出现“两张皮”，事项调整、流程优化后，如未建立实时内容更新机制，就极容易出现门户网站和部门网站在相同服务事项上内容不一致，更新不及时的问题。模式二的问题是：一是网上办事“多张皮”现象，由于政府门户网站、各部门网站已经提供了相关在线办事服务，新建立的整合平台会与现有平台之间就服务内容、办理流程出现不一致、更新不及时的问题；二是监督机制不健全。目前虽有些整合平台提供了效能监察功能，但基于事项统计、办件统计的监察较粗糙，无法落脚到具体事项办理过程，基于投诉的监察又完全依托于公众的权利意识，因此，这种效能监察还缺乏对办事过程、效率的监督，办事效率和公正性难以保障。模式三面临的最大问题是事项繁琐，名称不一致，办理流程标准不统一，造成整合难度较大。对于省级统一服务平台来说，需要全面整理各省级部门、市级部门、区县、乡镇街道甚至是社区、行政村的办事事项，具体到事项类型，又包括行政许可、非行政许可、公共服务事项和其他事项，十分繁琐。

　　同时不同层级和地区在提供服务时常常会出现事项名称不一致，办理流程缺乏标准化的问题，需要在整合过程中制定配套技术标准和业务规范。

　　笔者通过比较发现，模式三是未来发展的总体趋势。从各地发展来看，广东、浙江、福建均是在原来门户网站办事大厅或各级政务行政中心网站的基础上建设的一站式网上办事大厅，目前已经采取模式二的安徽省也在积极筹划建设省市县一体化网上办事大厅。从建设优势来看，模式三的整合方式更体现平台集约化、服务标准化、监管统一化、考核科学化，对公众而言能确保权力运行更透明、更规范，服务获取和办理更便捷，有效治理“审批难”。

　　三、进一步推动服务整合升级的对策建议

　　结合中央最新政策要求，为更好促进我国网上办事服务整合，解决办事难、跑腿多的问题，建议重点做好四方面工作。一是尽快制定网上服务整合的指导意见及配套标准规范。

　　以中央推动简政放权为契机，结合国务院常务会议着力规范和改进行政审批行为的要求，由国务院办公厅牵头尽快研究制定网上服务整合指导意见，同时会同有关部门完善网上服务的配套标准规范，切实提高各地区各部门服务的网上办理率和质量。

　　二是建立分工明确、执行有力的推进体制机制。各地在整合服务时，主要党政领导应亲自抓，办公厅、网信、经信、监察、发改等部门可以专项工作组的形式搭建分工明确、配合有力的推进体制。同时，在资金支持、监督检查、绩效考核等方面理顺工作机制，有效保障整合工作的顺利开展。三是基于云计算建设集约化的网上服务统一平台，实现建设集约、服务集聚、数据集中、管理集成。统一平台可以搭建在政府现有云平台之上，也可以参考浙江省做法购买外部云服务，减轻政府自身平台运维的负担。四是建立健全网上服务效能监察和绩效评价。在现有效能监察手段基础上，进一步建立政府内部绩效考核与外部社会评价“内外兼顾”的绩效评价机制。同时，强化效能监察和绩效评价的结果应用，及时反馈服务问题，并将监察和评价结果作为各级政府部门机关效能建设和领导干部考核的重要组成部分。