公民参与视角下生态辽宁建设决策机制研究

　　中共十八大报告明确指出，面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位。***总书记在中央政治局第六次集体学习时强调：“要建立责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究。”

　　这就进一步昭示了新一代中央领导集体加强生态文明建设的意志和决心。2014 年 4 月新修订的《环境保护法》草案，也特别强化了政府决策主要领导人在环境质量方面的责任。辽宁省委书记王珉则强调：“要切实加强环境保护工作，走出一条以保护好环境为前提的发展新路。”

　　“十二五”以来，辽宁省在工业污染控制、环境保护创建、城乡环境整治、海洋生态治理、流域水污染控制、饮用水源保护、大气污染控制、自然生态建设、环境执法监察与监控等方面均取得了明显成效。特别是污染减排领域更是捷报频传，已实现了由减排大省到环境改善大省的实质性转变。

　　尽管生态辽宁建设工作收效明显，但距离生态辽宁建设最终目标的达成仍任重道远。放眼全国，辽宁省的生态环境质量也只是处于中下游水平。要实现辽宁蓝天、碧水、山清、气新的良好生态环境，实现人与自然的和谐发展，彻底根除唯 GDP 崇拜的发展理念，还有很多工作要做。应该说，制约辽宁生态文明建设与发展的原因是综合性的，既有体制性问题、也有机制性问题，既有历史性问题、也有现实性问题，既有主观性问题、也有客观性问题。

　　就生态建设而言，如果单纯从公众参与的机制角度来考量，它应既包括公众参与生态宣传教育机制，又包括公众参与受享生态信息公开机制，既包括公众参与生态科学决策机制，又包括公众参与生态奖励监督机制，还包括公众参与生态综合考评机制等。对于上述若干机制而言，可以说，确立公众参与生态科学决策机制是关键。这是因为，公众参与决策是确保决策民主性、科学性的关键。从流程上看，公众参与生态科学决策机制应包括三方面内容：一是前端论证参与机制；二是中端决策参与机制；三是终端评估参与机制。

　　一、关于前端论证参与机制

　　在辽宁乃至全国，在有关生态建设领域，现有的公众参与往往仅限于对生态后果既成事实的末端参与，而对政府决策前期忽视生态利益状况的考虑则无法提前介入，即：不是防患于未然，而是只能治患于已然。因此，在有关生态建设领域的决策方面，在前端论证阶段吸收广大公众参与其中很是必要。放眼辽宁乃至全国，因决策不当或监管不力而导致生态后果的事件比比皆是、不胜枚举。就全国而言，2012 年，先后上马的四川省什邡市的百亿元钼铜项目、江苏省南通启东的王子制纸排海工程项目和浙江省宁波市镇海的 PX 项目，均因政府决策论证前未能充分吸收公众参与或公众环境诉求表达不畅，从而引发群体抗议，最终迫使政府不得不放弃上述项目建设，使政府形象受损，政府公信力受到强烈质疑。就我省而言，以抚顺为例，“2010 年至 2013 年 6 月，全市两级法院审理各类涉及生态环境保护案件共计 1037 件。其中，刑事案件 435 件，占总案件数的 41.95%；民事案件 316 件，占总案件数的 30.47%；行政案件 89件，占总案件数的 8.58%；非诉执行案件 197 件，占总案件数的 19%。涉及生态环境保护案件总体态势是逐年递增。”

　　应该说，上述抚顺生态环境保护案件的频发原因是多方面的，但不可否认的是，与公众沟通不畅，决策论证前没能有效吸收公众参与其中，也是上述案件接连发生的一个动因。相反，吸取上述教训，采取有效途径，使公众知情，公众自然明理，便能起到春风化雨的效果。也是在 2013 年，锦州市凌河区政府要在小凌河北岸临近市内唯一一处森林公园附近搞房地产开发，引发了附近居民的强烈反响，各种抗议签名、大幅抗议标语、小规模群众上访以及网上恶评，有种山雨欲来风满楼之势。对此，该区政府部门及时召开了开发项目论证听证会，除官方人员外，还吸收了开发商、媒体、专家、公众代表等参会。对于公众普遍担忧的诸如破坏生态、影响环境、侵犯林地、影响防洪、导致附近住宅贬值等问题，官方人员和专家作了一一解答，媒体也做了全程跟踪，解除了公众的疑虑，避免了事态的进一步发展与蔓延，后续开发工作得以顺利进行，政府部门的声誉也得以彰显。

　　由此可见，涉及诸多生态问题的群体事件的发生不是不可避免，责任也不能完全怪罪于广大公众的觉悟或素质，而是完全在于政府部门行使决策权力的规程。如果行事的程序出现问题，其后果往往不可预知。反之，一切按程序规章办事，真正把群众的利益放在心上，对群众动之以情、晓之于理，让群众成为维护自身利益的主人，则不但会事半功倍，提高政府部门的办事效率，而且还将赢得公众的支持与拥护，树立政府部门的威望及公信力。由此看来，治患不如防患，在决策论证阶段就吸收公众参与听证是何其必要，因为这既很可能会避免很多生态事件的发生，又可以免除许多群体事件的困扰，既保护了生态环境，又促进了社会的和谐稳定。

　　二、关于中端决策参与机制

　　中端决策属于决策的核心环节，因为在此阶段，对项目的规划、实施要拍板定夺。在此阶段吸收公众介入其中，可以使公众了解自身意见或建议的采信情况、决策的酝酿、产生及出台细节，这既是公众对自身权益的主动维护，也是公众对政府部门依法行政、实施科学决策、避免决策盲目性的有效把关，同时也体现了政府“以人为本”的施政理念。在有关生态建设方面，尤其需要践行上述规则。因为，生态问题说到底还是属于民生问题。对此，***总书记强调指出：“要以对人民群众、对子孙后代高度负责的态度和责任，真正下决心把环境污染治理好、把生态环境建设好，努力走向社会主义生态文明新时代，为人民创造良好生产生活环境。”而从管理科学角度来讲，决策的失误是最大的失误。

　　对于辽宁各级政府部门来说，无论是经济发展还是社会建设或民生改善，也无论是搞开发还是上项目或要业绩，凡是牵涉到资源生态环境问题，均应在中端决策阶段吸纳公众参与其中，树立生态决策的新理念。所谓生态决策，“是指在开发和发展决策中把生态环境因素作为决策的最基本因素之一，把资源开发对生态环境的干预程度、开发过程中生态环境的稳定性、生态系统与发展的可持续性的统一作为决策的重要因素和重要内容。”

　　由上可知，生态决策的实质就是要求人类的生产生活行为不能以透支生态环境为代价，而是必须保持人与自然、人与生态的和平共处、协调可持续发展。

　　无论是追溯历史还是关注当前，也无论是放眼全球还是着眼于全国，再微观到辽宁，有关生态建设问题因决策失误而造成严重后果的例证比比皆是。就全球而言，比较典型的生态决策失误的案例是埃及阿斯旺水坝的建设。该坝始建于 1960 年，耗时 10 年于 1970 年建成，总投资达 9 亿美元。此坝的完工对调节尼罗河水位、促进埃及农业经济发展确实发挥了积极作用。但不可否认的是，它也带来了一系列生态环境灾难：流域内相当一部分土地盐碱化，土壤肥力严重下降；尼罗河下游吸血虫病大量蔓延，入海口沙丁鱼绝迹等等。从某种意义上讲，阿斯旺水坝可以说是全世界水利工程建设最失败的典型代表之一。究其原因，最主要的还是在于政府部门决策的失当：偏重于行政决策，弱化了科学论证；人民满意原则让位于政府部门的主观臆断；关注了解决现实问题，淡化了生态决策理念；顾及了局部利益，忽视了未来的公共利益，等等。

　　可以说，其教训很是发人深省。就全国而言，比较典型的案例就是三门峡水库建设的决策失误。由于三门峡水库在设计上的严重缺陷，致使陕西渭河因大量泥沙淤积，河床上升，水位上涨，成为悬河，水患频发，沿岸民众深受其害，怨声载道。对此后果，政府部门也不得不承认当初决策的失误。但由此而引发的生态环境问题已无可挽回。就辽宁而言，正反两方面例证兼而有之。在上个世纪，辽宁由于前期决策失误而导致的生态环境问题仍然很突出，像辽西地区的土壤沙化、辽河和大、小凌河的水污染、辽东湾湿地生态环境退化、辽宁沿海海域水质恶化、水泥厂等重污染企业的粉尘烟害、沿海沿河或靠近城乡等化工企业的非科学决策给人民生产、生活等带来的严重危害，诸如此类，不胜枚举。对此，近年来，辽宁省政府、各市县区政府等做了大量努力，改进决策程序，完善公众参与及监督机制，使辽宁的生态环境有了极大改观。

　　截止到 2013 年 6 月，辽宁“十二五”环保任务指标已完成过半，节能、减排、治污等生态环保工作收效明显，天蓝、地绿、水清、气新的生态辽宁建设目标已经离我们越来越近，生态文明建设成果已经得到充分显现并开始惠及全省广大人民。

　　三、关于终端评估参与机制

　　与生态环境建设攸关的工程或项目的最终影响，除了接受政府相关部门的官方评估外，还必须接受广大公众的参与评价，这样，才可以体现评估结论的客观性、公正性、公开性及透明性。就像针对大气污染防治有关专家所指出的那样：“目前的排污许可证仅仅是一张纸，而且是主要针对企业或者建设项目在新建期的一个前置的审批。目前我们非常缺乏企业和项目已经完成审批、进入运营期后的监管。”

　　为此，在生态辽宁建设中，确立公众参与终端科学评估机制很是必要。这是因为，它是整个决策程序的最后一个环节，即：跟踪与补救环节。

　　对生态影响的评估与评价，完全由官方部门给出结论往往有失偏颇，也难以服众。因为，有时出于政绩的需要或政府的声誉，决策者肯定不愿意承担决策失当的责任，这样，就容易与官方环评机构串通一气、官官相护，从而使评估的权威性大打折扣。

　　而广大公众是生态利益的最大攸关方，也是生态损害或生态受益的直接感受和体验者，因此，对于生态环评状况也最有发言权，吸收其共同参与由政府相关部门组织的终端综合环评，既在情理之中，也势所必然。

　　近年来，由于缺乏公众参与终端环评活动，或者企业向环保部门及公众隐瞒事实真相，或者地方环监部门作为不到位、不作为、乱作为，或者地方保护，或者官官相护，诸如此类遭到公众举报或上级环保、监察部门等通报的生态损害或灾难事故不在少数。在 2013 年 11 月国家环境保护部通报的全国 33 家生态环境违法企业中，我省占了 3 家，分别是辽阳钢铁有限公司、鞍山钢铁集团公司鞍钢化工总厂和营口滨海热电有限公司，占了当月被通报率的将近十分之一，不可谓不高。同年 12 月，国家环境保护部通报了当年开展环保专项行动医药制造企业督查情况，对生态环境违法问题突出的全国 18 家企业予以挂牌督办。其中，就包括我省的沈阳抗生素厂。同年 6 月，辽宁省环保厅对本省 26家环境违法企业首次实施限制贷款措施，7 月，对本省 32 家中省直生态环境污染企业发布了限期治理公告。2014 年 4 月，辽宁省环保厅又对本省 25家环境违法企业实施了限制贷款。

　　近年来，为实现生态省建设目标，辽宁先后出台了一系列政府规章和地方法规，严格规范决策和监管规程，公众参与生态决策机制逐步确立，生态建设业绩开始凸显。为了突出公众的参与权，加强对公权力的制约，保证决策的公共性和科学性，省长陈政高强调：“要将外部监督与内部防控结合起来，进一步完善权力监督制约机制”，“要积极探索依法公开行政处罚结果的方式方法，主动接受社会及人民群众的监督。”

　　2013 年 6 月，辽宁省第一个县级国土资源电子政务综合监管系统在全铁岭市得以推广运行。该系统“以依法行政、高效便民为指导思想”，“能够更加有效地防范因制度缺陷、管理疏忽、监管缺失、人为干扰等因素产生的各种风险，堵塞监管漏洞，预防腐败发生，解决了事前、事中不好监管、不能监管和事后监管难的问题，实现了长效机制常态化全程监管。”

　　同年 6 月起，沈阳市在全市范围内开展了施工现场扬尘污染专项治理整治工作，公布了监督电话，规定“如果被市民发现施工单位未按照要求采取扬尘污染防治措施产生扬尘污染，或者监理单位对发现的扬尘违法行为，未要求施工单位立即改正的，都将被处罚。”

　　为了改善大气环境质量，辽宁省环保厅在 2013 至 2014 年度冬季采暖期实施了大气质量专项检查督查工作，为便于公众参与监督，专门设立了“12369”举报热线。截止到 2013 年底，辽宁省在各市（县）160 座污水处理厂中均安装了视频监控设施，公众可以非常便捷地通过平台登录窗口对污水处理厂运行状况实施 24小时连续监控。据 2014 年 2 月发布的《2013 年辽宁省国民经济和社会发展统计公报》显示，辽宁省全年城市大气质量、主要河流和饮用水水源地水质以及生活垃圾无害化处理率等各项生态环境指标均已得到大幅度改善。

　　应该说，在生态辽宁建设方面，建立健全公众参与决策机制，完善决策方案，规范决策程序，注重决策主体思想方法的科学性，都是发展我省生态经济、保护生态环境、树立生态文明理念、实现经济社会可持续发展目标之必须。目前，辽宁人民正在辽宁省委、省政府的正确领导和带领下，为实现辽宁生态省建设规划，尽早地还全省人民以青山、碧水、蓝天的奋斗目标而努力奋斗。

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