村镇低效用地再开发实践经验

　　一、引言

　　随着城镇化建设的快速推进，我国面临着日益严重的土地资源短缺问题，从发展趋势看，要保住18亿亩耕地红线，新增建设用地的增长必将受到严厉制约，存量建设用地的盘活将成为建设用地供给的主要来源。据统计，我国城镇建设用地和农村建设用地分别为800万公顷和2500万公顷左右，人均城镇建设用地和人均农村建设用地分别为117m2和300m2，相比于城市建设用地，村镇建设用地的利用更为粗放低效。2013年11月党的十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。因此，作为存量土地的村镇建设用地是数量巨大的潜在资源，城镇化建设的顺利推进需要村镇建设用地再开发为其提供更为充足的土地保障。

　　目前，在我国建设用地市场中，城市建设用地市场占据主导地位，并已逐步走上比较规范的道路，而农村建设用地市场仍很不发达。近年来，我国政府重点加强了城市建设用地市场的培育和管理，而对农村建设用地市场的研究仍处于起步阶段。实践方面，一些较发达地区已对村镇建设用地再开发进行了不同形式的探索，但理论研究相对滞后。因此，本文尝试对各地的实践探索进行理论的归纳与总结，在此基础上分析村镇建设用地再开发所面临的主要问题。

　　二、低效用地再开发实践经验

　　（一）天津华明示范镇建设

　　1.建设背景

　　随着国家城镇化的大力推进，天津的经济迅速发展，农村土地级差效应日趋显著。城郊许多农民已从事第二产业或第三产业，对土地的依赖性较弱，加之农村基础设施薄弱，生活水平较城市有很大差距，农民对城镇化具有强烈的需求。

　　另一方面，大量土地存在集约度低、利用效率差的现状，在有限的土地资源束缚下急需对存量建设用地进行再开发。

　　2.建设对象与目的

　　天津华明示范镇地处天津市东丽区，位于中心城区和滨海新区之间，共有12个村庄4万余人。由于其优越的地理位置和经济发展现状，天津市选其作为首批“宅基地换房”试点项目。华明示范镇建设的最终目的是要实现农民的“安居、乐业、有保障”，让广大农民真正成为受益主体，同时盘活存量土地，为天津城镇化建设提供物质保障。

　　3.建设方式

　　建设过程主要采取“宅基地换房”、“三区”联动、“三改一化”三个方法。“宅基地换房”指在国家政策框架内，以不减少耕地为前提，保证承包责任制不变，在充分尊重农民意愿的基础上，高标准规划建设现代化、有特色、适合产业聚集和生态宜居的小城镇。农民以宅基地按照规定标准换取小城镇的新住宅，农民原有的宅基地进行统一复耕，占补平衡，将原有804.73公顷宅基地全部复垦为耕地，新建城镇用地561.8公顷，其中还迁住宅占地231.73公顷。

　　“三区”联动是指农民居住社区、示范工业园区、农业产业园区联动发展。为了综合解决农民变为市民的就业保障等问题，华明镇将换房过程中节约出来的土地指标和复垦土地建设了示范工业园区和农业产业园区，通过招商引资使1400多家企业落户于此，解决了农民失地后的就业问题，促进了华明镇的可持续发展。

　　“三改一化”指集体经济组织股份制改革、农民的农业户口改为非农户口、村委会改为社区居委会、城乡一体化。通过“三改一化”使得农民保留一部分原有的待遇，并新增医疗保险、养老保险等多项市民待遇，获得薪金、股金、租金、保障金，财产性收入大幅度提高。

　　4.资金来源

　　整个宅基地换房工程需要建设资金约40亿元。为解决资金问题，东丽区政府成立滨丽建设公司，使其作为投融资与建设主体，以经营性出让土地和未来收益作质押，向国家开发银行贷款25亿元。华明镇除建设农民住宅外，将规划出的330.07公顷土地用作市场开发，获得50亿土地出让金，该资金一部分用来还清银行贷款，剩余部分用来进行住宅与公共配套设施建设、搬迁补贴、社保支出等，使资金占补平衡。

　　5.建设效果

　　华明示范镇原人均住宅占地面积0.018公顷，建成后人均住宅占地面积0.005公顷，节约了70%的土地，土地利用效率大大提高，农民变为真正的城镇居民，生活条件得到质的提升。“三区”联动增加了就业岗位，减少了农民向中心城区的流动，缓解了城市交通与就业压力，减少了城镇化过程中对中心城区商品房的需求，平抑了市区房价。与常规村镇建设相比，华明镇每年节约标准煤1.9万吨，减少二氧化碳排放5万吨，减少二氧化硫478吨，节约水资源50万吨，环境与资源问题也得到了有效地解决。

　　（二）江苏“万顷良田”工程

　　1.建设背景

　　江苏省人多地少，全省人均耕地仅有0.062公顷，在工业化和城镇化快速发展时期，保护耕地与经济增长成为普遍矛盾。据统计，全省每户平均有3到5亩承包地，1亩左右的宅基地，居住分散，资源占用多，土地分散经营现象严重，规模化经营的需求日益扩大。而非农产业在农村经济中的比重超过90%，大部分农民不再靠农业增收，土地规模经营成为形势所趋，由此“万顷良田”工程应运而生。

　　2.建设对象与目的

　　“万顷良田”工程旨在通过对田、水、路、林、村进行综合整治，将工程项目区内的村庄整体搬迁，将村民集中到城镇中的多层楼房中，使村民成为居民。然后将腾退出的土地恢复成连成片的耕地，增加有效耕地面积，提高耕地质量。

　　通过这种统筹城乡发展的系统性工程来提升一产、支持二产、繁荣三产。从根本上转变资源失配格局、转变传统农耕作业方式、转变固有农村散居模式、转变既往城乡发展路径，最终达到城乡一体化。

　　3.建设方式

　　“万顷良田”工程以耕地面积不减少、建设用地不增加、农民利益不受损、国土规章不违背为前提进行建设。在建设过程中，创新的省略了“小村变大村”环节，直接将农民转移到中心镇等地居住。采用双置换的方式，即农民土地承包经营权置换城镇社会保障、宅基地使用权置换城镇住房。在置换城镇住房时，实行拆一还一的政策，以房换房进行实物补偿。按照城乡建设用地指标增减挂钩原则，将建城与建田相结合，城郊与远郊相挂钩，使新增耕地数与盘活建设用地量同步增加。工程中对建设用地复垦形成的耕地和农用地等面积用于安置农民的住房建设和基础设施建设，结余部分统筹用于城乡建设。江苏省政府将拆迁后的农民纳入城市保障或被征地农民基本生活保障范畴，要求土地流转以自愿协商或股份形式来参加土地收益分配，并要求农民在搬迁后进入新的就业岗位以保障农民的合理收入。

　　4.资金来源

　　对于“万顷良田”工程面临的大量资金需要，江苏省采取了多元化、多渠道的融资方式。其资金来源包括以下几方面：一是设立专项基金，把耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、土地复垦费和用于农业土地开发的土地出让收入集中，作为资金的固定来源；二是利用其他部门的涉农资金，如交通部门的农村道路基础设施建设资金、水利部门的农田水利建设资金等；三是建立农民、村集体和实体经济共同投资的多元融资渠道，通过招标、合作等形式吸引社会闲散资金；四是成立融资平台，向银行等金融机构贷款；五是通过土地指标的出让和土地规模经营等方式实现资金平衡。在资金的管理方面，执行报账制和资金在线监控，要求“专人管理、专账核算、专款专用、封闭运行”，保障资金专项使用。

　　5.建设效果

　　通过4年的“万顷良田”工程，江苏省有效地聚集了耕地资源，以占全国3.9%的耕地生产了占全国5.8%的粮食、3.7%的棉花和4.4%的油料。

　　以南京市六合、浦口、江宁、溧水为例，4个区县农户近7000户，工程实施前户均占地0.087公顷，实施后户均占地0.091公顷，腾出460多公顷土地，有效地解决了“地从哪里来”和高效利用土地的问题。在耕地增量提质的同时，探索出了一条统筹城乡发展的土地创新新路径。

　　（三）浙江嘉兴“两分两换”土地整治

　　1.整治背景

　　浙江省嘉兴市经济实力雄厚，所辖区县均处于全国百强县的前30位，大批农村劳动力转向二、三产业就业，农民兼业化程度较高，对改善住房条件有积极的态度。近几年来，嘉兴市持续加强新农村建设，公共财政向农村倾斜，这为“两分两换”的土地整治工程提供了充足的资金保障。国土部将嘉兴市定为首批征地制度改革试点城市之一，已有“土地换保障”的成功案例，这使得“两分两换”整治有了可借鉴的丰富实践经验。

　　2.整治目的

　　为拓展城乡发展空间，提高土地利用效率，促进农业规模化经营，改变农村环境，改善农民生活，2008年嘉兴市决定对农民低效利用的宅基地进行复垦，使村镇面貌发生改变，使农民的居住条件得到质的提高。

　　3.整治方式

　　“两分两换”是指将宅基地和承包地分开，拆迁和土地流转分开，农民以宅基地置换城镇住房，以土地承包经营权换取社会保证。宅基地通过复垦，实现区域耕地的占补平衡，承包经营权流转到农业龙头企业，使得农地规模化经营。政府组织农民进行职业培训，农民可以成为职业农民或在二、三产业中就业。在失去承包经营权的同时，农民每年通过获得租金或农产品来得到基本生活保障。

　　4.资金来源

　　嘉兴市基本采取政府、农民、银行“三位一体”的运行模式。县级政府通过信誉协助乡政府贷款，该项资金主要用于农民的拆迁补偿以及新建住宅的配套设施建设。另外，还有一部分资金源于建设用地的出让。

　　5.整治效果

　　通过“两分两换”土地整治工程，农民的宅基地复垦为耕地，耕地面积得到保障。更多的农民从农村走入城镇，生活环境得到改善，收入明显增多。原来的兼业农民变为真正的工人，为二、三产业的发展提供了充足的劳动力，嘉兴市的城镇化建设进一步推进。

　　（四）广东“三旧”改造工程

　　1.改造背景

　　改革开放30多年以来，广东省的工业化和城镇化建设快速发展，其中土地资源起着关键的支撑作用。而已利用的土地普遍却存在着低效、粗放的状态。在既定的土地资源约束下必然要求进一步提升土地集约化水平，盘活存量土地，为经济发展提供二次动力。西方发达国家在二战以后经历多次城市更新的热潮，其日益成熟的经验为广东省通过旧城改造来破解城市用地难题提供了指引。随着2009年8月《关于推进“三旧”改造促进节约集约利用土地的若干意见》的出台，“三旧”改造在广东正式推开。

　　2.改造对象与目的

　　“三旧”改造指旧城镇、旧厂房、旧村庄的改造。其中，旧城镇主要是指各区、镇（街道）城区内国有土地上的旧民居、旧商铺、旧厂房等；20世纪80年代及以前的棚户、简屋等危旧居民用房；物业价值低于土地价值的旧商铺等。旧厂房主要指镇（街道）、村和工业园区内的旧厂房以及严重影响城市观瞻的临时建筑；容积率低于0.6的旧厂房。旧村庄主要指城市规划控制区内的城中村；大量用地被城市工业区、物流园等产业园区占据的园中村；不再适宜生活居住，村民搬迁后形成的空心村。旧城镇改造追求城市更新和环境改善，旧厂房改造是为“退二进三”，实现产业升级，旧村庄改造旨在实现城乡一体化。

　　3.改造模式

　　“三旧”改造根据改造主体的不同分为三个模式：权利人主动自行改造、市场主体收购集中改造和政府主导改造。权利人自行改造有三种情况，一是旧城镇改造范围内，符合土地利用总体规划、城乡规划和“三旧”改造规划的前提下，鼓励原土地使用权人自主进行改造，或由各宗地的使用权人共同成立项目公司联合改造；二是属于“三旧”改造和节能减排项目的旧厂房在符合规划前提下改为经营性用途的可申请自主改造；三是土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围外的旧村庄，在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，除属于应依法征收的外，自行组织改造。市场主体收购集中改造是在符合土地利用总体规划、城乡规划和“三旧”改造规划的前提下，市场主体与其他土地权利人协商签订土地转让合同，只要落实相关补偿安置措施，可在自行收购改造范围内的多宗地块及地上房屋建筑后，申请对收购的地块取得拆迁许可后进行集中改造。政府主导改造分为两种情况，一是为了城市基础设施和公共设施建设或实施城市规划进行旧城区改建需要土地的，由政府统一管理；二是针对个别涉及主体多、拆迁难度大、改造工作十分复杂的大型项目，采取“政府主导、统一规划、市场运作”的改造方式，由政府先行征收土地使用权后再出让。

　　4.资金来源

　　“三旧”改造针对巨大的资金投入大力推广“政府出政策、所有者出土地、投资者出资金”的市场化改造模式，在具体项目中实行“谁投资谁受益”，充分调动社会各界参与“三旧”改造的积极性。以佛山市为例，结合项目的不同特点，佛山市摸索出多元化的融资途径。在旧城镇改造方面，引入港资运作，创新了政府主导的和谐拆迁、净地出让土地的方式；在旧村庄改造方面，有由村集体经济投入，改造后的产出利益归村组集体的方式，有以土地入股、引入开发商联合改造的方式，有由开发商垫资建设，建成后开发商拥有5年租赁经营权，“以地引资、以租抵建”的BOT方式；在旧厂房改造方面，有政府先行征收再引入社会资本的方式，也有多村联合改造的方式。通过市场化运作，大量的社会资金流向“三旧”改造工程中，解决了资金短缺的难题。

　　5.改造效果

　　作为建设用地管理制度的重大创新，3年多的“三旧”改造工作取得了较大的成果。据统计，截至2011年底，广东已完成“三旧”改造项目2443个，完成改造面积9333公顷。改造项目平均容积率由0.66提高到1.5，建筑面积由改造前的6139.5万平方米增加到13981.4万平方米，增加了1.3倍；节约用地4067公顷。旧城镇的改造使得原住宅内城镇居民的生活环境发生巨大改变，原利用效率低的土地得到了集约利用。旧村庄的改造令村民搬进了新房居住，绿地率提高，建筑密度下降，村集体的经济效益也有了明显的提升。旧厂房改造成功的实现了“退二进三”的目的，既拉动经济的即期增长，也为产业转型升级创造条件。“三旧”改造不但盘活了存量建设土地，减少了新增土地消耗，也对城市建设、固定资产投资、人居环境改善起到了巨大的推动作用。

　　（五）深圳“凤凰社区”入市拍卖

　　1.拍卖背景

　　在经过2004年原特区外的城市化转地及2009年原特区内统征后，深圳市土地利用情况较为复杂。历史遗留问题较多，土地资源尚未得到有效配置。2013年1月18日深圳市政府发布《关于深圳市完善产业用地供应机制拓展产业用地空间办法》，指出“政府鼓励原农村集体经济组织继受单位尚未进行开发建设的、符合规划的合法工业用地进入市场”。

　　2.拍卖目的

　　深圳市宝安区福永街道凤凰股份合作公司为解决原农村集体经济组织长远发展问题，盘活存量建设土地，改善深圳土地资源紧缺的现状，申请将尚未开发建设、符合规划的合法工业用地通过深圳市土地交易市场组织公开交易，以在贯彻十八届三中全会精神的基础上实现土改方面的政策对接。

　　3.拍卖方式

　　凤凰社区采用挂牌的方式拍卖，挂牌底价为1.16亿元。挂牌期为12月11日起至12月20日15时止，深圳市土地房产交易中心在挂牌期内（工作日）接受已确认竞买资格的竞买人的电脑报价。竞买申请人限制为深圳注册、已启动上市筹备工作的企业法人，必须从事新一代信息技术通信终端设备制造产业的研发、制造和销售，并拥有相应研发专利许可证的相关授权。

　　4.收益分配

　　该地块70%的成交价款将作为政府收益，由竞得人支付至深圳市国土基金账户，30%的成交价款作为社区收益，由竞得人先支付至交易中心账户监管，待本次出让宗地签订出让合同手续完善后划转至凤凰股份公司账户。

　　5.拍卖效果

　　深圳凤凰社区工业用地入市拍卖是深圳市土地改革的重要突破，它创造了新的利益分配制度，这种利益分配方式起到了良好的激励作用，鼓励了各个社区将尚未进行开发建设的、符合规划的合法工业用地拿出来，使得政府在执行层面面临的阻力减少。

　　综上，以上五地特点如表1所示。

　　三、村镇建设用地再开发特点与问题

　　通过以上五地经验的分析可以看出，部分省市低效建设用地再开发已经取得了显著的成果。

　　它们的共同特点是：建设用地再开发的地区经济实力强；推动的主体是政府；资金的启动靠政府推动，融资渠道较少；利益分配不够合理；原土地使用者的后期保障不到位。

　　其他地区在进行村镇建设用地再开发时应积极借鉴五地经验，但要注意因地制宜。另外，由于我国各地经济文化差异较大，村镇发展现状各异，再开发的顺利推进会面临更多更复杂的问题，主要表现在五个方面：一是我国村镇建设用地存在国有土地、集体土地两种所有权，且集体土地所有者主体不明晰，由此产生的产权关系复杂，建设用地再开发存在确权障碍；二是政府、土地所有者及开发商作为村镇建设用地再开发的参与主体存在着不同的利益落脚点，各利益主体都希望实现自身最优目标，再开发的利益权衡存在困难；三是村镇建设用地再开发是一个系统工程，很大一部分土地不能用于出让获得收益，资金缺乏是制约村镇建设用地再开发的首要因素，亟须一个良好的融资模式来支撑；四是在我国村镇建设发展过程中长期忽视乡镇级土地利用总体规划，规划体系不完善，内容不完整，可操作性差，大部分土地存在难以准确定量的问题；五是我国在村镇建设用地市场复杂系统的互动与反馈机制的表达方面有缺陷，难以模拟村镇建设用地市场的变化规律，对村镇建设用地市场调控和决策造成黄凌翔，段旭文：村镇建设用地再开发的经验与问题极大的困难。

　　四、结语

　　在新型城镇化建设过程中，通过大力推进村镇建设用地再开发可以缓解土地资源短缺瓶颈，实现城乡一体化统筹发展。在建设过程中应积极借鉴五地经验，因地制宜，积极探索村镇建设用地再开发现存问题解决方案，与城镇低效用地再开发协同为城镇化建设提供有力的支持。

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