制度创新才能解决“低效率国家治理困境”

　　一、国家治理能力内涵

　　党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。国家治理能力现代化是一个全新的政治理念，是对传统理论的超越和发展，是从公共管理和服务型政府建设角度丰富了我国国家治理机制。

　　国家治理能力是在一定的国家治理制度体系下，包括政治、经济、社会、文化、生态文明和党的建设等各领域，最大限度运用这些制度管理公共事务，实现最小成本推进公共事务发展的能力。国家治理能力与国家制度有着密切关系，两者是有机的统一整体。国家制度是国家治理能力实现的基础和保障，国家治理能力是国家制度在实践中的绩效彰显。我国国家治理能力是在实践中不断探索前进，新中国成立以来，中国共产党从革命党变成执政党，不断探索提高执政能力的路径，不断实现从“敢治”到“能治”再到“善治”的转变，“敢治”主要解决是否具有自信心治理好国家的问题，“能治”主要解决治理国家能力是否可行的问题，“善治”则主要解决治理国家是否成本最小和效果最优的问题。三者之间是递进关系，充分体现中国共产党在纷繁复杂国内外环境下，治国理念日益先进，治国能力不断跃升的动态过程。

　　国家治理能力现代化是现阶段我国治理能力转型的最终追求，是衡量一个国家治理水平高低的重要标志，也是检验一个国家制度是否科学合理的重要标尺。按照政治学者观点，一般来说国家治理能力现代化主要体现在完善的制度、合理的结构和充足的绩效，而其中完善的制度是国家治理能力现代化的基础，是其他两个方面的重要保障。制度在一定条件下决定了国家治理的方向和质态。科学完善的制度是国家治理能力现代化的源泉和动力。而制度又是一个系统复杂且不断动态变化的，制度创新是制度完善和健全的保证，是保持制度活力和制度持续发挥作用的必要途径。在我国中国特色社会主义制度下，制度创新主要体现在通过深化改革推动制度建设更加民主化、法治化、体系化和科学化。

　　二、“低效率国家治理困境”理论

　　国家治理绩效比较差，是因为国家治理能力弱，而国家治理能力弱，是因为国家治理制度不完善，国家治理制度不完善，又是因为国家治理没有绩效，这便会产生恶性循环，导致国家治理能力始终走不出低水平和低效率困境，最终陷入“国家治理能力越弱，国家治理绩效越差，国家体制越不完善，国家治理能力更弱”的“低效率国家治理困境”。那么国家治理过程中经常陷入“低效率国家治理困境”的原因是什么呢?

　　1． 制度依赖会导致“低效率国家治理困境”
　　制度依赖( System Dependent) 是指制度在发展和变迁过程中会受到其一开始选择的既定制度的影响和制约，人们一旦确定了某种选择，就会对这种选择产生依赖性，这种选择本身也具有发展的惯性，具有强化自我的放大效应，从而不断强化这种初始制度选择。制度依赖会造成制度固化和失去活力，没有与时俱进的完善制度作保障，国家治理能力提升就只能靠人为因素，没有可持续性。如果制度已经不适应国家治理能力的提升，甚至成为国家治理能力提升的藩篱，这种制度下国家治理处于低效率，迫切需要制度变革和创新。但是由于社会已经对该制度形成惯性，也形成了许多依赖制度而衍生的利益群体，这就会造成安于现状不思创新制度，或者为了维护自身利益抵触制度创新。另一方面，低效率国家治理一般都会有不完善的制度，低效的治理又会强化现有不完善制度保持现状。可以说，一旦在国家治理上产生制度依赖，就会通过自身的不断强化和循环累计效应强化现有制度的统治，导致制度创新被抑制和缺失。

　　2． 主观治理模式会导致“低效率国家治理困境”
　　国家治理能力是一种综合治理能力，要整合行政、法律、经济、政治等各方面资源综合治理的能力。国家治理现代化是国家治理的高级和高效率阶段，其中民主、法治、效率和协调是其重要衡量标准。要实现高效率国家治理，这就需要高素质的治理主体，要有一支高素质的官员队伍，有着高度的责任性、强烈的民主法治精神、丰富的专业知识和很强的管理能力。高素质的治理主体不会凭着主观臆断和集团利益选择“人治”或者“党治”模式。而低素质的治理主体就会采取主观治理模式，在国家治理中决策程序不透明，对策不能广泛征求民意，没有调查研究凭主观判断，导致决策民众不知情不认可，这种主观治理模式一般体现“决策———宣布———实施———辩解”四步过程，这种治理模式会导致国家治理缺少民众参与，民主和法治缺失，协调走过场，导致国家治理决策本身不科学或者国家治理决策执行不力，又会带来国家主观治理模式和制度的进一步强化，最终导致“低效率国家治理困境”。

　　3． 比较优势治理模式会导致“低效率国家治理困境”
　　在这里我们参照经济学中的比较优势理论来讨论“低效率国家治理困境”理论。低效率国家治理模式一般会选择比较简单粗放的治理方式，这种治理方式具有灵活性和立杆见效，有时候所需要的治理成本也比较低，而长期的制度创新带有很大的不确定性和风险，有的制度创新还会动摇自身利益，正因为这种低效治理模式具有这种短期比较优势，会使得执政者乐此不疲于低效率治理模式，而不主动去追求高效国家治理。

　　这种热衷追求比较优势的低效率治理模式其本质是去制度化，追求一种短平快的治理模式，仍主要依靠行政方式，强调治理的自上而下。只看到短期的治理成本低、操作简单，而忽视长期的制度建设的重要性。治理能力没有制度化、规范化、程序化作保障，就无法实现国家治理能力现代化，长此以往，低效率国家治理在比较优势中迷失方向，无法实现制度创新，最终必然陷入“低效率国家治理困境”。

　　在探索国家治理能力现代化路径过程中，制度依赖、主观治理模式和比较优势治理模式等存在都会导致“低效率国家治理困境”。“低效率国家治理困境”会导致国家治理能力长期处于低效率，制度建设长期处于停滞状态，严重损害党的公信力和执政地位。如何跳出“低效率国家治理困境”，实现国家治理能力现代化，制度创新就是避免“低效率国家治理困境”的必然选择。

　　三、制度创新是避免“低效率国家治理困境”的必然选择
　　
　　1． 制度创新内涵
　　首先我们从创新的概念谈起，熊彼特对创新的理解比较全面和准确。他认为创新是“突破性的毁灭”，是建立一种“新的生产函数”。熊彼特所说的“创新”包括以下五种情况: ( 1) 引进新产品; ( 2) 开辟新的市场( 以前不曾进入) ; ( 3) 采用一种新的生产方法; ( 4) 获得一种原料或半成品的新的来源; ( 5) 实行一种新的组织形式。其中( 1) 和( 3) 属于技术创新，( 2) 和( 4) 属于市场创新，( 5) 属于制度创新。而在这些创新中制度创新是根本，是其他创新基础，引导其他创新。制度创新( Institutional Innovation) 是指在一定的环境和条件下，通过设立与时俱进的能够更加有效激活人们创造力和人们行为的制度实现社会可持续发展和变革的动态过程。制度创新具有重要现实意义，其他所有创新活动都依赖于制度创新的积淀和持续激励，通过制度创新得以固化而发挥作用。

　　2． 制度创新对提升国家治理能力的作用
　　制度创新是提升国家治理能力的必然选择。我们通过观察国家治理发展整个过程可以看出，用制度取代个人治理国家是现代国家治理的标志，制度治理国家与民主治理国家是相辅相成，是国家治理能力现代化的必然。纵观人类历史，各国都经历了从简单管理到复杂治理、从依人治国到用制度治国、从专制政治到民主政治的进步。最终，各国都会发现制度治理是最稳定、可靠和高效的国家治理方式。可以这么说没有制度作保障的国家治理能力现代化就只能是无水之源，根本无法实现。每个国家都在不断发展变化，其面临的世情和国情也总是复杂多变的，制度也会不断创新促进国家治理能力与时俱进提升。我国在推进国家治理能力现代化过程中，要充分发挥中国特色社会主义制度的优越性，必须从各个领域推进制度创新，尤其要抓住十八届三中全会确定的全面深化改革目标，把制度改革创新和推进国家治理能力现代化统一起来，制度创新是推进国家治理能力现代化的条件和保障，制度创新就是要把我国各方面制度优势转化为高效治理国家的手段; 同时推进国家治理现代化是制度创新的实践，制度创新成果要通过治理的绩效彰显出来。制度创新是提升国家治理能力的重要保障。

　　目前我国正处于社会转型期、矛盾突发期，社会结构发生变化，群体冲突不断增加; 社会状态更加活跃，开放性问题增多; 社会诉求不断提升，思想观念深刻变化; 转型社会价值混沌，综合治理越来越难。我国现存的治理制度体系和治理能力相对于时代发展比较落后，过分追求短期比较优势治理模式、碎片化治理方式以及部门主义和地方主义，是我国现在治理能力发展的瓶颈，它们严重降低了国家的治理能力。要破解治理能力瓶颈就要主动强化制度创新，通过顶层制度设计和基层创新实践相结合，既从国家全局高度统筹谋划各个领域治理的改革方案和制度建设，又要及时总结地方治理改革创新经验，及时将一些典型和可复制性的地方治理创新做法上升为国家制度。制度创新是提升国家治理能力的主要动力。

　　国家治理能力现代化是完成我国社会转型的关键环节，具有成熟性、稳定性、坚韧性，并不是即兴的治理方式，是可以沉淀下来固化成为制度。

　　只有通过制度创新，把治理能力成果转化为制度设计，才能推动国家治理能力更加科学化和现代化。国家治理能力提升的出发点和落脚点都是制度创新，只有制度不断创新，才能推动国家治理能力不断提升，而国家治理能力提升的实践成果最终又会固化成为制度，更好地指导和优化治理能力。在制度创新和国家治理能力提升实践中要特别重视社会协同作用，要将治理主体由单中心向多中心转变，治理手段由刚性管制向柔性服务转变，治理空间由平面化向网络化转变，治理目的由工具化向价值化转变。

　　3． 制度创新推进国家治理能力现代化
　　如图 1 所示，制度创新可以激发国家治理能力提升主要体现在四个方面，主要包括国家治理内生力、国家治理外延力、国家治理创新力和国家治理向心力。【图1】

　　
　　国家治理内生力是指在制度创新过程中国家治理能力通过不断适应制度新变化，不断调整治理方式，完善治理机制，形成长期良性的自我治理能力。国家治理内生力是国家治理能力现代化的核心，是一种在制度创新中可以不断调整来优化治理方式的不断向前发展的能力。国家治理内生力在实践中与制度创新密切相关。在国家治理实践中，一般来说，国家治理内生力又可以分解成四中能力，即国家治理参与能力、国家治理协商能力、国家治理互动能力和国家治理执行能力。具有这四中能力就能够破除我们前面讲的由主观治理模式导致的“低效率国家治理困境”。在国家治理中决策程序不透明，对策不能广泛征求民意，没有调查研究凭主观判断，导致决策民众不知情不认可，这种主观治理模式一般包含“决策———宣布———实施———辩解”四个步骤，这种治理模式会导致国家治理缺少民众参与，民主和法治缺失，最终导致“低效率国家治理困境”。而国家治理内生力恰恰可以通过“参与———协商———互动———执行”模式，在充分考虑各方利益和各种环境的基础上因势利导，得到广大民众参与和支持，实现国家治理能力现代化。

　　国家治理外延力指国家治理对社会发展和制度发展的影响力。我们这里所说的外延力包括两部分，一是外部对国家治理的推动力量，制度建设具有开放性，国家治理也是具有开放性的，虽然国家治理多数是局限于治理国内事务，但是如果能够在实践中借鉴国外先进经验对其能力提升大有裨益。制度和环境等变化也会丰富治理能力内容。另一方面，国家治理外延力表现在对社会发展和制度创新的反作用，国家治理能力建设比较先进就会促进制度创新，推动社会发展，相反会阻碍制度创新，不利于社会发展。

　　国家治理创新力指国家治理要紧跟制度变化，不要拘泥于已有的治理手段，要不断优化治理方式的能力。创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。在现代激烈的世界竞争中，衡量一个国家治理水平高低主要是看这个国家治理方式创新力大小。国家治理创新力是通过每个现实的创新实践体现的，要鼓励地方和基层在法律许可范围内大胆尝试新的治理手段，治理不要因循守旧而是根据实际灵活运用新的治理方式方法，并将这些治理新方式方法归纳总结最终上升到国家制度。在推进国家治理创新力上要特别提倡“包容性创新”，就是鼓励创新主体多元化，公平、公开、公正参与治理创新，并能够及时将治理创新成果扩展和分享。

　　国家治理向心力是在制度创新环境下，国家治理有利于社会成员对国家组织文化和价值观的认同和信任，主要依靠创新治理方式来实现。

　　在制度创新过程中，必然伴随着各种利益集团的不同利益诉求，要能够在治理上凝聚力量，共同参与治理，这就需要构建公平正义的社会利益分配机制和公共资源共享机制，有效协调各种社会关系，化解社会矛盾，让国家治理成果更多更公平地惠及全体人民。国家治理向心力在制度创新中可以起到纽带作用，将社会成员与国家治理仅仅连在一起，形成一个“治理共同体”，要充分保障普通公民平等参与国家治理过程，建立和完善起点公平、机会公平、结果公平的国家治理体制。

　　推进国家治理能力现代化是一项艰巨而系统工程，不是一蹴而就的，制度创新是其发展的重要保障、主要动力和必然途径。制度创新本身又是一个动态的过程，是呈现螺旋式上升的，制度创新永无止境。在制度创新过程中，要通过激活国家治理内生力、撬动国家治理外延力、激发国家治理创新力和凝聚国家治理向心力来实现国家治理能力现代化。激活国家治理内生力，要不断提升国家治理参与能力、国家治理协商能力、国家治理互动能力和国家治理执行能力，在国家 治 理 中 更 多 采 取“参 与———协 商———互动———执行”模式并建立起一定的利益补偿和平衡机制，让国家治理得到最广泛的参与和支持。

　　撬动国家治理外延力，要充分发挥国家治理的反作用力促进制度的优化和创新，要积极汲取国内外先进的治理理念并结合实际情况拓展治理方式，推动社会发展。激发国家治理创新力，要加强治理创新统筹协调，更加注重创新的系统性、整体性、协同性; 要鼓励地方和基层在法律许可范围内大胆尝试治理手段，治理不要因循守旧而是根据实际灵活运用新的治理方式方法，并将这些治理新方式方法归纳总结最终上升到国家制度。凝聚国家治理向心力，要形成有利于国家治理的创新文化，形成共同的核心价值观，共同的目标愿景，将社会成员与国家治理紧紧连在一起，形成一个“治理共同体”，要充分保障普通公民平等参与国家治理过程，建立和完善起点公平、机会公平、结果公平的国家治理体制。

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