山东市县两级行政执法人员的法治思维能力探究

　　党的十八大报告提出，“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、化解矛盾、推动发展、维护稳定能力”。党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“提高党员干部法治思维和依法办事能力”。可见，党中央十分重视党员干部运用法治思维和法治方式的能力。

　　那么，什么是法治思维?按照人们通常的理解，法治思维就是将法治的诸种要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式，是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式。对于行政执法机关及其执法人员而言，其具有法治思维特征的思维方式就是依据本部门所执行的专业法律以及规范政府共同行为的法律，思考履行行政职责的方式，分析、研究履行行政职责过程中遇到的问题。

　　本着对法治思维这样的理解，笔者在近期参加的一次法治建设检查活动中，真实感受了我省部分承担着重要行政管理职责的市、县两级行政执法人员现实的法治思维状况。

　　不久前，省委依法治省领导组办公室对与民生密切相关的 4 个重点行政执法领域法治建设专项督查活动开展情况进行了检查。检查的主要内容是这些领域的市、县级行政机关“重大行政决策制度建立及实施情况、重要行政管理职责（行政执法检查、行政处罚、行政许可、行政强制职责）履行情况、对行政行为的监督工作开展情况”。这次检查在 4 个领域共抽查了 5 个市级行政机关、6 个县级行政机关。笔者通过对这些机关法治建设工作的了解，管窥了我省部分重点行政执法领域市县两级行政执法人员的法治思维能力。

　　所感受到的法治思维状况

　　所检查的 5 个市级机关、6 个县级机关中，有 1个市级机关 1 个县级机关的工作反映出所属行政执法人员具有较强的法治思维，其余机关的工作则从如下角度反映了所属行政执法人员的法治思维能力状况。

　　一是汇报材料反映出的现状。此次检查的重点是法治建设专项督查活动开展情况，即行政决策权力行使情况、重要行政管理职责履行情况、行政监督工作开展情况。据此，笔者认为，按照法治思维的要求，汇报材料应当主要反映本机关如何开展法治建设专项督查活动，如何通过开展督查活动提升本机关及下级机关的依法行政水平，特别是通过开展督查活动如何进一步规范行政决策权、如何全面正确履行行政职责、如何强化行政监督力度。但是，有的单位的汇报材料主要是陈述了该单位所取得的工作成绩，没有反映出这些成绩是否是通过法治方式取得；有的单位的汇报材料虽然提到了法治内容，但是这些内容主要叙述的是该单位如何开展法治教育、法治宣传等“大众化”的法治工作，与检查的重点离题较远。汇报材料中存在的这些情况表明，市、县两级行政执法人员在履行行政职责时缺乏法治思维。

　　二是介绍工作反映出的现状。有的单位的负责同志在介绍行政执法监督工作开展情况时，所介绍的主要内容是“自觉接受人大及常委会的监督，接受民主党派的民主监督，接受司法机关依据行政诉讼法的监督，接受人民群众的监督，接受舆论监督”。实际上，这些工作只是反映了行政机关被动接受监督，没有反映出本机关主动开展的自我监督及对下级机关的监督。

　　按照法治思维的要求，行政机关在汇报这方面工作时，应当着重汇报本机关按照行政处罚法、行政许可法、行政强制法、行政复议法及本部门的专业法律主动开展的对本机关及下级机关行政行为的监督情况。

　　在介绍重大行政决策制度建立及实施情况时，有的负责同志称：“我局确定了由局长、书记为组长的依法行政工作领导小组，专门负责我局在做出重大行政决策及其他重大行政行为前的合法性论证工作。”还有的负责同志强调：“我局建立了规范性文件监督管理制度、规范性文件公开发布制度、行政许可公开制度、行政执法公示制度”等重大行政决策制度。实际上，按照依法行政的要求，重大行政决策的合法性审查职责应由法制机构履行，不是由本机关依法行政领导组行使，本机关领导的职责是“集体讨论决定”。而规范性文件管理制度及相关政务公开制度，并不属于重大行政决策制度。所谓重大行政决策制度应当是指本机关制定的能够区分重大决策事项、并规定了决策程序及错误决策后果等内容的制度，前述制度显然不属于此类制度。相关部门的负责人出现的上述情况表明，市、县行政机关的一些负责同志不了解行政执法监督工作，不熟悉重大行政决策权力的规范行使。总之，这些情况典型地反映出他们的法治思维能力不强。

　　三是回答询问反映出的现状。行政处罚职责履行情况是这次检查的一项主要内容，由于一些单位的汇报材料中未充分反映这方面工作，于是检查组针对性地进行了询问。这些单位的负责人在回答询问时称：“我们对一些违反规定的人员采取了调离岗位、扣发绩效工资、行政处分等处罚措施。”这种回答反映出回答人作为一级行政执法机关的负责人不了解《中华人民共和国行政处罚法》，不知晓法律规定的行政处罚的概念及种类。还有一些单位的负责人在汇报时着重汇报了本单位所取得的显着工作成效，当检查组询问这些成绩是通过采取何种法治方式取得时，汇报人员一时语塞，不知如何回答。这些情况留给笔者的直接印象是执法人员的法治思维能力不强。

　　产生问题的原因分析

　　这次检查是省委依法治省领导组办公室在党的十八届四中全会《决定》发布不久后开展的，在这种背景下开展的法治检查中感受到的市县两级行政执法人员法治思维能力状况引起了笔者的深思。笔者以为，出现这种情况的原因固然是多方面的，有不同部门的特殊情况，有各级执法人员自身的原因，但是也不能排除如下共性原因：

　　一是一些市县级行政机关党组织对法治建设重视力度不够。多数被检查单位以“我局成立了由局长任组长，班子其他成员为副组长的依法行政工作领导组”这样的表述来体现本单位领导班子对法治建设工作的重视。至于领导班子，特别是党委（党组）以何种方式、采取何种措施重视法治建设工作，则说不出子丑寅卯。部门领导尚且不重视法治建设，其下属对自身法治思维能力的提高也就不重视了。

　　二是行政执法人员履行行政职责的思维方式未转变。按照法治的要求，行政管理职责应当由行政执法人员运用法治思维和法治方式履行，即通过依法履行行政执法检查职责、实施行政许可、实施行政处罚和行政强制措施等法定方式履行。但是为数不少的被检查单位的汇报材料表明，这些单位的行政管理工作主要是以实施“工程”、“集中整治”、“集中行动”等方式开展。这种情况表明，一些行政机关习惯于运用“运动式”这种沿习多年的传统思维模式安排部署行政管理工作，履行行政管理职责，不善于按照法治要求运用法治思维和法治方式履行职责。

　　三是各类监督机制对行政行为的监督力度偏弱。各被检查单位普遍以“加大行政执法监督”、“加强行政执法监督”、“强化行政执法监督机制”等为题，汇报了各自开展的行政执法监督工作。这些汇报给人的感觉是“监督无力度”。按照依法行政的要求，有力的行政监督措施应当是积极受理行政执法投诉、积极受理行政复议案件、积极开展行政执法案卷评查、严肃追究行政过错责任等。但是，一些被检查单位汇报的具体监督工作是“积极推进政务公开”、“创建电子办公平台”、“及时发布政务信息”。实际上，这些工作属于政务公开工作，对行政行为的监督力度不大。各被检查单位普遍存在的一个情况是，没有一个行政机关追究过一名行政执法人员的行政过错责任或行政执法错案责任。由于所在单位责任追究的力度不大，行政执法人员主动提高法治思维能力的自觉性与积极性估计也就不会太高了。

　　提高法治思维能力的思考

　　党的十八大报告强调：“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”党的的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“提高党员干部法治思维和依法办事能力。”那么如何实现各级党员干部乃至各级行政执法人员的法治思维能力的快速提高，笔者认为，各级党政机关应该紧密结合当前深入学习贯彻四中全会《决定》的有利时机，着重在如下方面下功夫。

　　一是切实加强各级党组织对法治建设的领导。众所周知，中国共产党是领导我们事业的核心力量。推进法治建设，提高党员干部的法治思维能力，自然离不开党的领导。地方各级党委应当在强化自身法治思维能力，逐级为下级党委（党组）作出表率。各部门（单位）党委（党组）应当采取培训、考试、考核、党纪处分等多种方式，督促所属支部重视党员法治思维能力的提高。各个支部应当发挥堡垒作用，帮助党员通过多种方式提高法治思维能力。各级党组织的党员应当在本职工作中积极发挥模范带头作用，以自身较强的法治思维能力影响和带动身边群众。

　　二是真正落实“推进法治建设第一责任人职责”。四中全会《决定》提出：“党政负责人要履行推进法治建设第一责任人职责。”无数实践证明，各级党政机关主要负责人法治思维能力的强弱，直接决定着本机关各级党员干部、行政执法人员法治水平的高低。如果能够落实上述“第一责任人职责”，各级党政机关的主要领导无疑会主动引领、督促所属人员迅速提高法治思维能力。

　　三是充分发挥监督机制作用。目前的制度建设情况表明，对行政权力的监督机制有党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、社会监督、舆论监督。在行政管理实践中，应该充分发挥这些监督机制的作用，从多方位多角度推动行政执法人员法治思维能力快速提升。

　　四是严格落实责任追究制度。党内关于责任追究的制度有《中国共产党纪律处分条例》，国家法律有《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》，国务院行政法规有《行政机关公务员处分条例》。此外，还有大量的部门规章和地方性法规及地方政府规章。这些法律法规规章均是关于责任追究的制度规定。应当让这些制度从墙壁上走下来，从书本中走出来，具体运用在实践中。通过严肃问责，以责任倒查方式实现党员干部、行政执法人员法治思维能力的迅速提高。