新形势下依法行政纳入政府绩效管理的探讨,行政管理论文

　　将依法行政纳入政府绩效管理是全面建设中国特色社会主义法治国家的必由之路，是深入贯彻落实党的十八届四中全会精神的重要举措，也是完善政府绩效管理的当务之急。党的十八大以来，党中央确定了全面深化改革开放的总体目标，提出要完善中国特色社会主义，推进国家治理体系和治理能力现代化，制定了顶层设计与摸着石头过河相结合的改革原则。党的十八届四中全会通过了首个全面推进依法治国的纲领性文件，向全世界郑重宣布我们将全面建立中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这标志着我国政府角色转变已经从第二个阶段，即从“主导市场经济”转向“服务市场经济”，从“经济建设型”转向“公共服务型”①，进入到第三个阶段，即从“服务市场经济”转向“保障市场经济”，从“公共服务型”转向“法治保障型”，这既是发展方式转变的进步，也是政府绩效管理方式的提升。在这种新的形势下，将依法行政纳入政府绩效管理，对推动政府深化改革，建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，无疑具有重要的理论和现实意义。

　　一、将依法行政纳入政府绩效目标管理

　　将依法行政纳入政府绩效目标管理，是实现政府绩效管理规范化、法制化的前提，是推进政府绩效管理的基础。将依法行政纳入政府绩效目标，是在起点上将政府绩效管理纳入法治化轨道。

　　1．将依法行政纳入政府绩效目标管理的现实要求

　　政府绩效目标管理，是指各级政府紧密围绕自身工作目标，结合政府机关效能建设，采用科学的考核指标体系，构建科学、规范、高效、廉洁的绩效管理平台，对政府、职能部门、公务人员的政策执行情况、工作完成情况、公众满意程度等方面进行多层次、多角度的绩效考核，推动政府转变职能和提高服务水平的整个系统工程定位。回顾政府绩效目标管理的发展过程，经历了由单纯注重 GDP，到兼顾社会发展与关注民生，再到重视社会和文化建设，走出了一条由单一的经济增长目标模式向全面系统内容丰富的社会发展目标模式转变的新思路。现在，将依法行政纳入政府绩效目标管理，标志着政府绩效管理上升到一个新阶段。

　　目前我国正处于社会主义初级阶段，全面建成小康社会进入决定性阶段，全面深化改革开放已经进入攻坚阶段，国际形势复杂多变，我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有，各种矛盾、风险和挑战层出不穷。在这种新形势、新任务面前，依法行政在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更大，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。

　　全面推进依法治国是一个系统工程，依法行政是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，需要付出长期艰苦努力。这其中，我们必须坚持中国共产党的领导，坚持人民民主地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发，走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系。

　　法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。依法治国目标能否实现，政府依法行政极为关键，政府依法行政能否实现，政府绩效管理极为关键。将依法行政纳入政府绩效管理，直接关系依法治国目标的实现。一方面，依法行政是国家治理体系的重要组成部分，是依法执政的具体表现; 另一方面，全国各族人民的利益和幸福，依赖于依法行政得以落实和实施。同时，党内严重存在的贪污腐败现象和形式主义、官僚主义以及奢靡之风，也只有通过依法行政才能得到克服和根治。

　　将依法行政纳入政府绩效目标管理，标志着政府的行政行为必须在宪法和法律范围内进行，坚持法定职责必须为，法无授权不可为。以此来强化国家工作人员自觉恪守宪法原则，增加法律意识，带头维护国家法制统一、尊严、权威，切实保证宪法法律有效实施，绝不允许任何人以任何借口任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法。坚持以规范和约束公权力为重点，加大监督力度，做到有权必有责，用权受监督、违法必追究，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不纠行为。切实防止乱作为和不作为两种不良倾向。

　　2．将依法行政纳入政府绩效目标管理的理论依据

　　党的十八届四中全会将全面推进依法治国提到前所未有的高度，强调“建设法治国家，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”②这是将依法行政纳入政府绩效目标管理的重要理论依据。

　　根据十八届四中全会《决定》精神，将依法行政纳入政府绩效目标管理，必须把握四个要素: 一是绩效目标管理原则: 即坚持党的领导，这是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，永远不能偏离; 二是绩效目标管理路径: 即在法治轨道上开展工作，努力做到有法必依、执法必严、违法必纠，任何人都不能游离于法治之外，更不能凌驾于法治之上，严禁法外特权; 三是坚持绩效目标管理创新: 即在执法体制、执法程序上不断创新、完善，通过推进综合执法，严格法律责任，进而建立责权统一、权威高效的依法行政体制; 四是实现绩效管理目标: 即按照职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的标准，加快建设法治政府。

　　西方学者很重视政府绩效目标管理的研究。

　　关于政府绩效目标的内涵，美国学者理查德·L．达夫特认为: “组织的目标是组织试图达到所期望的状态，反映了组织为此努力的终点和结果。”③在权变理论看来，目标就是组织奋力争取达到所希望的未来状况。从这一意义上说，目标是使命、目的、对象、指标、定额和时限的总和④。

　　美国学者吉尔里·A．拉勒姆认为，目标是指组织、流程、工作或执行人员层次各个部分需要专门的标准，以反映客户对产品和服务质量、数量、时效性以及成本的期望⑤。美国参议院政府事务委员会关于政府绩效与成果法案的报告指出，绩效目标是所期望达到的绩效水平，表现为一个明确而又可计量的目标，可以作为衡量实际成果的参照标准⑥。

　　英国下一步行动小组前任组长索尼娅·菲帕德的看法是，“凡是取得了绩效改进的机构都是那些高度重视组织使命、组织目标及绩效目标等问题的组织。因此，有人得出高绩效组织的基本原则之一就是任务清楚、明确规定结果目标”⑦。

　　西方管理学普遍认同的观点，是政府绩效目标需要法律支撑。美国一些学者认为，政府绩效目标来源于公共政策，每个公共组织都有这样的首要目的，它主要体现在授权法则( 委任) 中。接下来要做的是将首要目的转化为将被执行的操作性和专门性目标或任务。在公共部门，目标来自公共政策，无论这些政策是由立法机构通过，并被主要执行机构写进法律，还是由重要的法院判例所确立⑧。

　　在政府绩效目标制定原则问题上，美国学者帕特里·J．克蒙塔娜，布鲁斯·H．查诺夫认为，目标必须: 注重结果，而不是行动; 前后一致; 明确、具体; 能够测量; 有时间限制; 有可能实现⑨。

　　英国学者杰克逊和帕尔默的“基于战略框架的绩效评估模型”则认为: 所有层级的管理人员都有一个来源于组织使命的清晰的目标体系，目标应尽可能表述的精确，不能含糊其词; 对于特定的目标，重点应放在产出和结果上，而不是组织采取的简单行动上; 目标体系要根据具体的标的和可测量的指标来建立，以便绩效能够进行评估、控制以及与潜在的、内部和外部的组织标杆进行比较⑩。

　　斯蒂芬·罗宾强调完成目标是测量组织绩效的一种手段，本身需要下列条件: 目标必须源自合法的公共政策; 目标必须是确定的，而且是能够加以清晰界定的; 目标不能太多，以保证能够对其进行管理; 目标必须表现出公共组织内部或外部的认同或一致的意见; 针对这些目标的进步必须能够用一种可靠的方法进行测量。

　　美国学者哈罗德等人认为，目标管理是一个过程: 初步在最高层设置目标、明确组织的作用、下属人员目标的设定、拟定目标的反复循环过程。目标管理有多种形式，但大多分为三步: ( 1) 共同目标设定。( 2) 为目标而努力工作。( 3) 绩效小结。

　　西方学者关于政府绩效目标管理的研究，很多理论观点值得我们借鉴，对于我们深入理解党的十八届四中全会精神，将依法行政纳入政府绩效目标管理，具有一定的启发意义。

　　3．将依法行政纳入政府绩效目标管理的思考路径

　　经济发展方式的转变，推动着国家治理结构的演变，影响着政府、市场和社会组织、民间组织主体关系的变化。由于“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，他们是一些人为设计的、形塑人们互相关系的约束。”

　　所以，依法行政绩效管理目标设计是否妥帖、适当、合理、科学，对政府能否依法全面履行职能关系重大。因此，在制定政府绩效目标时应积极慎重，要有战略思维。具体应该把握好“四度”。

　　一是把握好政府绩效目标的维度。维度是对绩效目标范围的类型划分，可以使绩效目标层面更加条理，绩效目标视角更加集中，绩效目标标准更具有可比性。推进依法行政，加快建设法治政府，在绩效管理目标设计上，必须在依法全面履行政府职能和健全依法决策机制上做足文章，将完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化; 推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度; 强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责; 建立行政机关内部重大决策合法性审查机制; 积极推行政府法律顾问制度; 建立重大决策终身责任追究及责任倒查机制等，全部纳入绩效目标管理体系。

　　二是把握好政府绩效目标的角度。角度是对政府绩效目标的整体把握，可以使绩效目标视角更全面、评估重点更突出，针对问题更准确。由于绩效目标内容的多元化和多层次性，使政府绩效目标在实际操作中非常复杂。不同的绩效目标都会导致不同的绩效结果，搞得不好，就可能顾此失彼，使绩效目标结果失去公正性和指导性。将依法行政纳入政府绩效管理，其绩效目标的具体内容，必须以职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信为标准，在深化行政执法体制改革上下工夫，将推进综合执法作为重点，特别是对食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等涉及民生领域内推行综合执法情况，进行多角度、多层面考评，确保政府工作人员在依法全面履行政府职能过程中，不断创新执法理念，完善执法制度，改进执法方式，提升执法素养，增加公众满意度。

　　三是把握好政府绩效目标的深度。深度是对绩效目标实效的质量追求。政府绩效管理既是一项系统工程，也是一项常态化工作，其过程与结果相辅相成。对政府而言，绩效目标要为绩效结果奠定基础; 一个年度的绩效结果要为下一个年度的绩效目标提供参照。所以，只有目标明确、过程科学、结果公正，政府绩效管理才能进入良性循环。将依法行政纳入政府绩效目标管理，一定要在深度上下工夫，坚持实事求是、按客观规律办事，既要考虑总体目标的科学性，又要注意具体目标的周延性，还要强调执行目标的可行性。要通过加强和完善政府绩效目标管理，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善执法程序，重点规范行政许可、行政处罚、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为，努力实现政府绩效管理的新常态。

　　四是把握好政府绩效目标的力度。力度是对政府绩效目标的效能测定。政府绩效目标管理，既是形式，更是目的。将依法行政纳入政府绩效管理，在具体绩效目标设计上，要防止一种倾向掩盖另一种倾向。近年来，随着党内惩治腐败力度加大，政府乱作为有所收敛，但不作为现象却越发突出，畏难情绪、等靠情绪、观望情绪严重存在，担当精神和责任意识明显衰退。所以，依法行政绩效目标管理，必须针对这些问题有所突破，使政府机关真正做到法定职责必须为、法无授权不可为，既要清正廉洁、立党为公，又要勇于负责，敢于担当; 既要坚决惩处失职、渎职行为，又要积极克服懒政、怠政现象，使政府依法行政能力逐年提高，人民群众对政府工作的满意度逐年向好。

　　二、将依法行政纳入政府绩效管理指标体系

　　将依法行政纳入政府绩效管理的核心是将依法行政纳入政府绩效管理指标体系。因为，这不仅仅是通过指标体系设计实现政府绩效目标的问题，而且是政府绩效管理法制化的具体实现路径。

　　1．将依法行政纳入政府绩效管理指标体系的基本内涵

　　政府绩效管理指标体系，是对总体目标的分解和内容实施。在政府绩效管理指标体系中，究竟要设立多少个具体指标，依据何种标准设立，并没有一定之规。根据科学规范合法的要求，结合各级政府的实际情况，政府绩效管理指标体系一般包括经济、政治、社会、法律、民生、文化、卫生、生态等多个方面。按照《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》关于“要建立行政问责制度和绩效评估体系”的要求，确定政府绩效管理指标体系必须从本地实际出发，做到任务明确、指标规范、重点突出、计划科学、合理合法、监控有力、奖惩明晰。将依法行政纳入政府绩效管理指标体系，应包括要素指标、证据指标、量化指标和规范指标四个方面。

　　首先，将依法行政纳入政府绩效管理要素指标。要素指标以定性指标为主，是基本指标的构成部分，其作用在于为基本指标提供评估视角和评估背景，形成一种对照参考。要素指标以他评为主，在政府绩效管理指标体系中，不同的评估主体，往往产生不同的主观感受。尽管他们参照同样的要素指标，面对同样的评估对象和评估材料，也难免产生不同的评价。尽管要素指标在客观性和刚性程度方面不如量化指标，具有一定的局限性，但是它在评估中又是不可缺少的。将依法行政纳入政府绩效管理，其本身就是最大的要素指标，它是衡量政府在“坚持在党的领导下，在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格法律责任，建立责权统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”中的态度。因此对这个总体目标，要进行合理的要素分解，并给予一定的指标权重，以引发各级政府的高度重视。其次，将依法行政纳入政府绩效管理证据指标。证据指标反映政府绩效管理的导向性、发展性特征，体现的是真实具体的工作业绩。证据指标以自我评估为主，证据指标应该高于要素指标。依法行政纳入政府绩效管理指标体系，必须将依法全面履行政府职能、健全依法决策机制、深化行政执法体制改革、坚持严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约和监督、全面推进政务公开，作为提供证据指标的主要范畴，评估对象按照评估基本指标的设计要求，提供具有说服力的证据材料，评估主体根据掌握的情况进行多种形式的审核，评估双方形成良性互推互动。

　　第三，将依法行政纳入政府绩效管理量化指标。科学的政府绩效量化指标，主要体现政府绩效管理的完成性、时效性和细微性特征，可以用逻辑模型或者数学模型加以表现。目前，平衡计分卡在地方政府绩效管理指标体系中应用比较广泛。依法行政属于政务工作，不如经济工作那样容易量化，但也并非完全不能量化，应该从实际出发将定性指标与定量指标结合起来。由于量化指标一般反映都是具体工作，其指标权重可以依照难度大的工作、创新性工作、重点性工作权重相对高的原则，进行综合平衡设计。比如，在依法全面履行政府职能指标中，关于完善行政组织和行政程序法律制度; 在健全依法决策机制中，关于积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍; 在深化行政执法体制改革中，关于严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度，严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度; 在坚持严格规范公正文明执法中，关于建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度; 在强化对行政权力的制约和监督中，关于完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序; 在全面推进政务公开中，关于推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，以及推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设，等等，都可以通过量化指标设计进行综合考评。

　　第四，将依法行政纳入政府绩效管理规范指标。规范指标是政府绩效管理中的统一既定指标，属于规定性动作，反映的是同类要素指标、量化指标实现的差异性结果。在依法行政中规范性指标十分重要。比如对创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府这类指标设计，必须从上到下统一规范并严格执行，认真考评，不能完全任由各级政府自行其是。

　　2．将依法行政纳入政府绩效管理指标体系的问题指向

　　将依法行政纳入政府绩效管理指标体系面临诸多挑战，在人们的思维方式、行为习惯甚至制度体系中，还存在一些困难、矛盾和问题，这些困难、矛盾和问题说明，将依法行政纳入政府绩效管理指标体系，需要一个过程，这个过程既是一个认识过程，也是一个实践过程，更是一个制度逐渐完善的过程。

　　首先，有法不依、执法不严、违法不纠问题依然存在。应当承认，近年来通过加大政府绩效管理，对转变政府职能，提高公众满意度，起到了很好的推动作用。但同时也必须看到，在中国特色社会主义法律体系已经形成，有法可依问题在总体上已经解决的情况下，有的政府特别是一些地方政府有法不依、执法不严、违法不纠的问题仍然在一些地区和部门的一些行政人员身上相当程度的存在，执法不规范、不公正、不文明和不作为、不敢为、乱作为等问题还时有发生，与加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府的要求还有相当大的距离。

　　其次，传统的指标体系设计还存在一些问题。当前，在政府绩效指标设计中，一些地方不同程度的存在以下五个方面的问题: 一是指标体系不规范、不统一，各地差异较大。一些地方往往是根据主管单位领导或主要领导的偏好设计指标，规定权重，从而导致各地政府的评估重点、评估内容、评估标准和评估方法不一致。由于缺乏规范统一的评价标准，中央和上级政府无法根据各地评估结果综合分析其发展状况及存在的差异，各地之间也难以进行横向经验交流。二是指标设计过于个性化，缺乏代表性，主体单一。根据以往的经验，政府绩效指标体系均由政府自身进行设计，或者由上一级政府为下一级政府确定绩效指标。前者导致设计员、裁判员和运动员一身兼任，绩效指标等于量身定制，缺乏竞争精神和内生动力; 后者导致下级政府在指标设计中缺乏有效的参与途径，只能被动的按照上级政府要求命题作文，缺乏积极性、主动性和创新精神。三是指标内容唯经济化，GDP 增长成为政府绩效管理的主要衡量指标，以经济指标掩盖或者取代其他指标的情况依然在一定程度上存在，违背了经济社会发展规律。四是指标数据缺乏真实性。很多地方领导为了要“政绩”，求“升迁”，露“脸面”，甚至不惜打着为本单位拿“奖金”、争“福利”的旗号，大玩“数字游戏”，甚至弄虚作假。五是指标权重不科学，重视经济发展，轻视社会事业; 重视上级机关意见，轻视公众舆论。

　　第三，政府绩效指标与实现结果存在一定偏差。从组织管理角度而言，政府绩效指标体系主要体现政府的执行力，提升政府的公信力，通过绩效指标的测量反映政府应有职能的履行情况。但在很多情况下，政府绩效评估结果未能真实反映政府实际绩效指标，使政府绩效指标与实际情况出现偏差。造成政府绩效评估结果偏差的原因在于，政府绩效管理评估活动多处于一种自发状态，缺乏相应的法律、制度保障，更没有形成统一化、标准化、规范化的绩效管理制度，绩效管理指标设计和执行的随意性较大，主观性较强。因此，将依法行政纳绩效管理指标体系就显得更为重要。

　　第四，依法行政的相关制度有待健全和完善。将依法行政纳入政府绩效管理指标体系需要一定的制度保障，通过法律和制度约束，改变人们的行为方式。当前，一些地方政府在依法行政方面还存在不适应、不符合问题，有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象还一定程度存在; 政府部门权责脱节，多头执法、选择性执法，执法不规范、不严格、不透明、不文明，群众对执法不公和腐败问题反映强烈; 一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法等现实依然存在。

　　以上这些问题，是我们将依法行政纳入政府绩效管理指标体系需要面对和解决的实际问题，在解决这些问题的过程中，政府绩效管理将逐步走上法制化和规范化的科学轨道。

　　3．将依法行政纳入政府绩效管理
　　
　　指标体系的重点将依法行政纳入政府绩效管理指标体系的重点，应该包括以下六个方面的内容: 依法全面履行政府职能; 健全依法决策机制; 深化行政执法体制改革; 坚持严格规范公正文明执法; 强化对行政权力的制约和监督; 全面推进政务公开。

　　一是依法全面履行政府职能。依法全面履行政府职能是处理好政府和市场、政府和社会关系的关键环节，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是完善社会主义市场经济体制的内在动力，是调整我国经济社会结构使之更加科学的客观保证。这里的核心问题，是完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，解决长期以来因事权不清、职能不明和利益驱动引发各级政府程度不同存在的管理“越位”、“缺位”、“错位”以及“乱作为”和“不作为”等问题，使政府回归到正确的位置和科学的轨道上来，按照法定职责必须为，法无授权不可为的原则，一方面要继续简政放权，发挥市场在资源配置中的决定性作用; 另一方面要进一步强化政府基本职能，利用法治思维和法治方式，为完善社会主义市场经济提供保障和服务。

　　二是健全依法决策机制。健全依法决策机制，是规范政府行政权力的着眼点和着力点，是杜绝政府特别是政府主要领导依照个人喜好、兴趣或者政绩驱动胡乱决策的重要举措。只有把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，积极推行政府法律顾问制度，建立重大决策终身责任追究制度，坚持“谁决策，谁负责”，才能确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确，降低决策失误成本，才能切实提高各级领导干部依法决策思维和能力，提高政府的公信力和执行力。

　　三是深化行政执法体制改革。深化行政执法体制改革，是确保政府依法全面履行职能有效实施依法行政的根本保证。行政执法是行政机关的基本职能。从现实上看，我国大多数法律、地方性法规和几乎所有行政法规，都是由各级行政机关执行的。由于执法的主体是人不是物，而“凡是有人群的地方，都有左中右，一万年之后还会是这样。”所以只要是人为，就难免出现偏差、误差甚至犯罪。解决这个问题，根本办法是通过深化执法体制改革，将“权力装进制度的笼子里。”根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，规范执法职能，创新执法方式，优化组织结构，合理配置执法力量，充实完善法律规范，让行政执法人员在思想层面上“不想贪”、“不敢贪”，在操作层面上“不易贪”、“不能贪”，从根本上消除贪污腐败现象。

　　四是坚持严格规范公正文明执法。坚持严格规范公正文明执法，是维护社会公平正义建设和谐社会的重大举措。当前我国正处于社会转型的特殊历史时期，影响社会和谐稳定的因素大量存在，比如劳资纠纷、医患纠纷、环境污染、征地拆迁等问题，稍有不慎就可能引发社会矛盾，如果国家工作人员在处理这些问题中执法不严、执法不公，滥用自由裁量权，同事不同罚，办关系案、人情案、金钱案，就会推波助澜，酿成灾祸。坚持严格规范公正文明执法，必须完善执法程序，建立执法全过程记录制度。对行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等，要明确具体操作流程，严格规范执法行为，严肃执行重大执法决定法制审核制度和责任倒查制度，让责任系于权力者终身。

　　五是强化对行政权力的制约和监督。强化对行政权力的制约和监督，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保证。对于政府来说，就是要增强依法、依规办事的意识，善于运用法律和制度管理政治、经济、社会、文化事务，使法律和制度成为政府和市场关系的“调节阀”、“减压计”和“平衡器”。为此必须加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力构建科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。

　　六是全面推进政务公开。全面推进政务公开，是保障权力在阳光下运行、健全惩治和预防腐败体系的迫切需要。绝对的权力导致绝对的腐败。阳光是最好的防腐剂。从权力运行看，政务公开、透明，可以有效防止“暗箱造作”、“灰色交易”和“权力寻租”等腐败问题的发生，确保政府依法行政。为此，在依法行政过程中，要坚持以公开为常态，不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。只有这样，才能使行政机关真正做到带头严格执法，维护公共正义、人民权益和社会秩序。

　　三、将依法行政纳入政府绩效管理监督体系

　　法律是治国之重器，良法是善法之前提。推进依法行政，需要“加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”

　　这也是将依法行政纳入政府绩效管理监督体系的根本宗旨。

　　1．建立和完善政府绩效管理法律监督机制依法行政是政府的职责所在。政府绩效管理的本质，是对政府行政权力运作的制约、监督及对公民合法权益的维护。基于此，在政府绩效管理中仅靠政府自身制定的规章、条例是不够的，因为政府所“采取的每一项行动最终‘必须追溯到权威的法律授权’。”

　　同时，公民的基本权利和义务属于宪法和法律规定的范围。所以将依法行政纳入政府绩效管理，必须建立健全法律法规体系。

　　1括立法、司法、一些政府法规的制定等。如果没有这些法律的支撑，永远走不出按照政府官员的好恶和实用主义需要的怪圈，不可避免地走上‘其兴也勃焉，其亡也忽焉’的道路。“将依法行政纳入政府绩效管理法律监督体系，必须维护宪法权威。宪法是国家的根本大法，是党和人民意志的集中体现。孙中山早在 90 多年前就明确指出:

　　”宪法者，国家之构成法，亦即人民权利之保证书也。“维护宪法的权威和尊严，是依法治国的需要。政府制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令必须改变或撤销，禁止地方制发带有立法性质的文件，明确”红头文件“不是法。对于政府而言，依法行政首先是依宪行政，必须维护宪法的绝对权威，强化敬畏和服从宪法意识，确保在宪法和法律范围内履行政府职能。同时要自觉接受地方人民代表大会及其常委会的监督。政府绩效评估结果要面向社会公示，如有重大违规、违纪行为，实行一票否决。

　　将依法行政纳入政府绩效管理法律监督体系，必须坚持立法先行。政府绩效管理，是政府管理模式的创新，是政府自身的一场革命。但由于政府绩效管理目前还缺乏统一的法律、制度和规范，致使各地政出多门，一些地方甚至借机搞”花架子“，玩”数字游戏“，做表面文章，把绩效评估演变成新的政绩工程。所以搞好政府绩效管理必须坚持立法先行。根据党的十八届四中全会精神，立法的根本目的在于依法全面履行政府职能，健全依法决策机制，深化行政体制机制改革，坚持严格规范公正文明执法，强化对行政权力的制约和监督，全面推进政务公开，推进国家治理体系和治理能力现代化。立法的基本原则是科学规范、公开公正、注重实效、多元参与、群众满意和可持续发展。立法的内容包括: 政府绩效管理的主客体; 绩效管理的内容和指标体系; 绩效管理的方法和程序; 绩效管理结果的使用; 绩效管理的法律责任和申诉救济，等等。总之，政府绩效管理从起点、过程到结果，都要有法可依，有章可循，在法律制度的框架下进行。从一定意义上说，这本身就是依法行政。

　　2．建立和完善政府绩效管理社会监督机制不受监督的权力必然导致腐败。政府绩效管理也是一种权力的运行。近年来，随着政府绩效管理越来越被党政领导所重视，特别是将绩效评估结果与单位、部门和个人的奖金、评优评先及职务晋升相挂钩，政府绩效管理在一些地方成为一种新的博弈行为和政绩焦点。由于绩效考核方式相对落后、评价指标有些空泛、评估主体单一、监督力度不足，以及受领导关系和人情因素影响，政府绩效管理出现了”暗箱操作“、”迁就照顾“、”轮流坐庄“等现象，滋长了消极腐败之风，违背了政府绩效管理的初衷和群众的意愿。

　　社会监督机制的核心是国家权力机关即各级人民代表大会及其常委会依照宪法和法律对国家行政机关及其工作人员的行政管理活动实施的监督。具体说，就是对各级政府及其工作人员在履职中是否坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠进行监督。监督范围、内容、结果等要在政府绩效考核指标体系中充分体现，并加以细化、量化和规范，做到该加分的加分，该减分的减分，该一票否决的一票否决。

　　社会监督机制的关键是执法监督。执法监督是社会各界对行政执法的全方位监督。既包括权力机关外在监督，也包括行政机关自身监督，即上级国家行政机关依照法定行政隶属关系对下级国家行政机关及其工作人员的监督，还包括司法机关的监督。此外还有社会组织监督、舆论监督和人民群众监督。同时，政府绩效评估本身也是一种执法监督。实践证明，社会监督治理政府绩效管理模式，弥补了传统的政府自我评估的缺陷，对提高政府绩效评估结果的公信度，建立公民参与公共事务机制，具有重要意义。但因缺乏统一的标准、规范，没有形成制度性保障，所以急需进一步完善。

　　3．建立和完善政府绩效管理公众参与机制社会监督机制的基础层面是公众监督。近年来，随着”以顾客为导向，以绩效为目标、以社会满意度为终极衡量标准“的新型政府治理理念的兴起，关注公众对政府公共服务的满意度评价，成为世界各国公共管理发展的新趋势。公众因而日益成为政府绩效评估的主体。在我国，公众参与政府绩效管理，监督政府依法行政，体现了宪法关于”中华人民共和国的一切权力属于人民“，”人民依照法律法规，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务“的法律精神，是人民主权原则、基本人权原则和法制原则的真实体现。

　　建立和完善政府绩效管理公众参与机制，使公众作为一种外部评价力量参与政府绩效评估，既是工具和手段的改革，更是政府管理模式的创新，有利于直接表达公众价值取向和合理诉求，使政府及时、准确地感知民众真正的需求，减少政策上的流弊、私欲与偏差; 有利于提升政府绩效评估的客观性、准确性和有效性，弥补政府绩效管理机制的缺陷。由于公众、党政干部和行政机关通过绩效管理实现对政府监督的逻辑起点不同，公众监督的逻辑起点是监督逻辑，党政干部监督的逻辑起点是控制逻辑，行政机关监督的逻辑起点是管理逻辑，三者在绩效评估中所起的作用是管理逻辑＞控制逻辑＞监督逻辑。建立和完善政府绩效管理公众参与机制，就是要提升监督逻辑在政府绩效管理中的作用，强化公众参与和监督的力度。

　　建立和完善政府绩效管理公众参与机制，当前的重点及难点问题，是正视网络公共领域中公民参与的困境与挑战。由于网络社会的发展，以及网络政治参与的激增性与相关法律的滞后性，”导致网络舆论监督经常出现‘越位’现象，‘网络恶搞’和‘网络谣言’界限不清; 网上诽谤他人，披露他人隐私，侵犯他人名誉等行为层出不穷; 而时下流行的‘人肉搜索’，常以正义的名义实行‘道德审判’和言语霸权，不仅伤害了公共利益，也侵害了他人的表达权、名誉权和隐私权。“网络公共领域的出现，是社会进步的表现。在将依法行政纳入政府绩效管理的过程中，各级党委、政府不仅要努力为公众参与和监督营造宽松的环境，畅通对话形式与渠道，还要通过立法和执法，将公众参与和监督纳入法治轨道，实现党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合。这样依法行政才能得到人民的支持，政府绩效管理才有坚实的根基和可靠的保证。