一、绪 论
（一）研究目的和意义
1980 年代初，在广西宜山、罗城一带首次出现了村民委员会，村民自治从此拉开了序幕。村民自治就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。村民自治的概念于 1982 年首次写入宪法，至今已有 32 年的历史。进入 21 世纪以来，村民自治正在不断深化，其主要标志就是它已成为亿万村民政治生活方式中的一项基本权利和创造自己幸福生活的制度平台。
毛泽东曾说过：“政治路线确定后，干部就是决定因素。因此，有计划地培养大批的新干部，就是我们的战斗任务。①”推进城镇化建设进程，统筹城乡一体化发展，村干部发挥着关键作用。村干部生活、工作在基层一线，肩负着带领群众致富奔小康、建设幸福美丽乡村的重任。建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的新农村更是离不开村干部的艰苦努力工作。尤其是随着农村城镇化进程的加快，村庄改造、经济发展、组织架构重建、城乡构建等问题突出，村干部的角色定位、工作内容、工作对象以及职能都发生了重大的变化。***总书记在兰考考察时强调：“乡村干部是地基中的钢筋，位子不大，但责任很大。”可见村干部在农村社会发展中的重要性，因此加强村干部队伍建设，建立一支素质高、战斗力强的村干部队伍至关重要。
1.研究目的
本文通过对东平县在农村城镇化过程中，村干部队伍建设现状进行描述归纳，总结分析其特点及存在的问题，结合实际，探索加强农村干部队伍建设的对策，从而使村干部队伍建设更加规范化、科学化。对其进行具体分析，主要有以下几个方面：
第一，对东平县农村干部队伍建设情况进行描述。本文通过查阅文献、走访调研，从农村干部的选拔产生、教育培训、监督管理、保障激励四个方面对东平县农村干部队伍现状进行描述。
第二，分析东平县农村干部队伍的特点及队伍建设中存在的问题。从年龄结构、知识结构、服务能力、村庄发展等方面分析、总结、归纳东平县村干部队伍的特点，找出在村干部队伍建设方面存在的问题，并从村干部职能发挥、思想意识以及保障机制等方面，对存在的问题进行深入分析。
第三，结合实际探索加强农村干部队伍建设的对策。在深入分析问题原因的基础上，结合当前农村发展改革实际，从优化村干部干事创业外部环境、提升村干部自身能力素质、充实完备后备干部力量等方面提出加强村干部队伍建设的意见和建议。使村干部队伍建设更加的规范化和科学化。
2.研究意义
当前，在村民自治的制度背景下，在加快城镇化建设的过程中，农村干部从角色定位到工作职能各方面都发生了巨大变化。农村干部处于农村工作的前沿阵地，是党和政府联系基层最直接的桥梁和纽带，是党的各项方针政策的贯彻执行者，是带领广大农村党员群众进行社会主义现代化建设的领头雁。村干部队伍建设，事关农村社会发展改革稳定的大局，涉及农村工作的方方面面。加强村干部队伍建设具有重要的现实意义：
第一，有利于增加村集体经济收入。以往城镇化进程中对农业经济的忽视，导致“三农”问题始终动力不足，村集体经济收入依赖于村干部向农民收取“三提五统”.但农业税取消后，村集体没有了经济来源，村级组织运转基本处于瘫痪状态。
此时的村干部不论在角色上还是在工作任务上都发生了巨大的变化。村干部由政府的“代理人”逐步转化为农民的“代言人”,肩负起带领村民致富奔小康的责任重担。近年来，东平县所属的泰安市为加强农村基础建设提出强村固基工程，在这一大背景下，全市村干部牢牢把握发展这第一要务，积极对上争取，大力招商引资，拓宽增收渠道，通过整合村里闲置资源对外租赁等方式，促进村集体经济发展。
第二，有利于村级工作更加规范化运行。随着农村城镇化进程的加快，村级事务逐渐增多，村干部经手和掌握的村级资产越来越多，个别村干部经不住诱惑，利用职务便利侵吞集体资产，对需要向全体党员群众公开公示的村级党务、财务、村务采取隐瞒不报的态度，村里的党员群众对村级各项工作的开展无从知晓，村级工作不能规范运行，严重影响了村干部队伍的形象，甚至严重影响到干群关系。村干部在村里威信怎样，工作推进如何，很大程度上取决于村干部能否秉公办事，工作是否规范有序，能否得到群众的公认。因此，加强村干部队伍建设，提高村干部规范干事的能力和水平至关重要。
第三，有利于维护农村社会和谐稳定。农村城镇化进程中，土地征用、拆迁等问题是容易引起村民矛盾纠纷的关键点，各地因土地征占、房屋拆迁而发生的群体性事件屡见不鲜。在这些问题的处理过程中，最为关键的人物就是直接和群众们打交道的村干部们。村干部的群众工作做好了，群众们就信服，矛盾纠纷就能避免，社会就能和谐稳定。村干部作为村民与各级党委、政府之间的纽带，不仅仅担负着致富奔小康的经济重担，更担负着加强党员群众教育，提高党员群众思想素质水平，团结带领群众推动发展、促进和谐、维护村庄稳定的重任。因此，村干部队伍的素质、能力水平高低直接关系到农村社会的发展及和谐稳定。
第四，有利于吸引更多优秀人才加入到村干部行列中。农村社会发展改革过程中，村干部发挥着地基似的作用，许多优秀村干部带领群众致富脱贫，使村庄面貌焕然一新，赢得了党员群众们的一致好评，为有志为村级发展贡献力量的优秀人才树立了榜样。本论文通过对村干部队伍的介绍，村干部职能的描述，让更多的人走近并了解村干部，尤其让更多农村优秀人才能够深入了解村干部，了解村级事务的管理，吸引他们为当前的农村城镇化建设贡献力量，加入到村干部行列中来。
（二）论文结构
本文共四部分内容，包括第一部分绪论，主要介绍本论文研究的目的和意义、国内外的研究现状、研究方法以及本论文所需要的核心概念和理论基础。第一部分为本论文奠定研究基础。第二部分东平县村干部队伍建设的现状。主要介绍了东平县的县域情况，东平县现任村干部及后备村干部队伍现状，东平县从选拔、管理、监督、激励等各方面加强村干部队伍建设所采取的措施。第三部分东平县村干部队伍建设方面存在的问题及原因分析。通过对东平县村干部队伍建设现状和采取的措施进行分析，归纳总结出在村干部队伍建设方面仍然存在的问题。第四部分根据东平县的情况归纳、总结、提炼，提出加强村干部队伍建设的几点建议。
（三）国内外研究现状
1.国外研究现状
国外对村干部的称谓各不相同，不少国外学者从社会学的角度，沿着费孝通“双轨政治”①的轨道，对我国村干部的历史地位、作用及角色行为等进行了研究。M.韦伯认为，在中国农村地区，真正发挥权力的是那些“地方人”,这些“地方人”指的就是传统社会非正式官僚的乡村精英，他们不是政府官员，他们代表了村庄的利益②。不过也有极少数学者提出相反意见，认为村干部并不代表地方利益，而是代表政府利益或意志。Helen Sui 指出，由于基层干部获得合法权利依据的是国家的政策方针，因此他们效忠的是国家而非自身所处的社区，他们扮演的角色是党和国家的“代理人”而非农民利益的代言人③。也有一部分人持中庸之道，Duara 认为，“地方人物”具有中间性，是代表政府和地方村民的双重代理人，他们一方面要执行上级的命令，另一方面又要为了村民的利益，向上级政府讨价还价④。
2.国内研究现状
第一，村干部角色研究。徐勇认为，在国家与社会、行政权与自治权的冲突下的宏观社会背景下，村干部扮演着政府代理人和村民当家人的双重角色，两者之间存在着深刻的矛盾冲突⑤。由于村干部将两种角色寓为一体，因此便不可避免地存在着身份上的冲突。吴毅则认为“双重角色”理论是一种静态和结构主义的普适性分析，在具体的“过程-事件”之中，村干部的角色与行为究竟呈现出何种特征，不仅受到特定的村政环境影响，而且也是作为行为主体的村干部对环境主动适应与选择的结果。具体分析了当下农业型村庄的村政环境对村干部角色与行为的影响以及村干部对环境的理性选择，提出了村干部角色与行为“双重边缘化”理论①。贺雪峰认为，村干部扮演何种角色与其动力机制有密切关系，如果既无预期的经济收益，又无预期的社会收益，村干部就不可能作为一个积极的能动者来扮演角色，他们即使在当村干部，也大都消极无为②。
第二，村干部职能研究。取消农业税前村干部职能研究：马戎等基于内蒙古的研究发现，村干部的工作主要以行政化任务为主，例如计划生育、征收公粮、收缴税费--“三提五统”、调节各种村民纠纷等③。于建嵘基于岳村的研究发现，村干部工作有国家任务、乡镇任务和村民任务，但是村干部的行政性任务较重④。郭斌通过对陕西省勉县的调查发现：免税前，村干部的日常工作仍以收缴各种税费、计划生育及接待上级等行政性工作为主⑤。
取消农业税后村干部职能研究：取消农业税后，村干部的职能已经发生了变化，村干部也开始改变自己的工作行为方式，干群关系在很大程度上得到了修复。
潘远臣认为，税改后，大部分村组织依赖于政府转移支付款项才得以正常运行，但经济上便受制于政府。因此，村组织实际上成了乡镇政府的“传声筒”、“应声虫”,完全失去了其独立能力，凡事皆需看乡镇政府的眼色行事⑥。张晓山进一步分析认为，在免税后，许多行政村的财政收入没有了来源，村干部仍会选择被行政化的策略行为⑦。
随着城镇化的深入，城乡统筹发展过程中村干部“公职化”越来越明显，突出表现为：中央明确提出通过财政转移支付，形成村干部报酬和养老保险保障机制⑧。
村干部“公职化”引起了较大争议，李勇华等人基于浙江的实证研究指出，应强化对村干部的以村民利益为导向的广大村民参与的考核这一关键环节，村干部“工资”以“政府部分支付”模式更适宜①。宁泽逵等人通过对村干部公职化/职业化理论探讨与经验实践的述评，得出结论：经济发展是村干部公职化/职业化的必要而非充分条件，而村干部公职化/职业化的充分且必要条件是，社会经济、法律法规、民众政治生活习惯的协调发展②。而唐晓清等人则认为针对当前村干部“难选、难留、难有作为”的现实问题，通过实行村干部职业化管理，把农村中最优秀的人才选拔到农村基层干部岗位，使他们真正把村干部当做一种“职业”来从事，作为一种事业来追求，对于推动农村经济社会发展确实起到积极的作用③。
第三，村干部激励机制研究。贺雪峰通过对湖北 J 市的调查发现，在村组干部由委任到选任的变化过程中，乡镇为了完成各项中心工作，而普遍采用了控制村组干部报酬数量与结构的措施。正是村组干部的报酬制度，决定了村组干部的行为方向，并成为决定村民自治状况的一个根本性因素④。郭斌提出“代理权重”的概念，建立了“偏度代理”分析框架，基于 2010 年对合阳县 110 位村干部的调查数据得出结论：通过提高村干部工资水平和兑现率，强化村干部的社会声誉机制，增加村干部晋升为公务员的政治发展机会、为村干部创造培训、进修、参观等学习机会等方式可以有效提升村干部的工作积极性⑤。
第四，村干部选举研究。浙江大学卡特中心的林坚、杨云从信息经济学的角度对村干部选举进行了阐述，认为目前中国大部分行政村社区是半熟人性质的，与一个熟人社会相比，在一个半熟人社会性质的行政村范围内实行农村民主直接差额选举有利于在任村干部取得连任，而与在任村干部的“好”或者“差”关系不大⑥。
第五，大学生村干部研究。大学生村官工作是党的十七大做出的重要战略决策，从 2008 年起全面启动大学生村官计划，计划用五年时间选聘 10 万名高校毕业生到村任职，这不仅极大地推动大学生村官工作，培养一大批社会主义新农村建设骨干人才、党政干部队伍后备人才，而且对社会其他领域产生深远影响。自 2008 年全国大学生村官计划实施以来，中央有关部门和各地党组织围绕大学生村官“下得去、待得住、干得好、流得动”的总要求，解放思想，积极探索，用不断改革与发展的办法，认真探索解决在实践中遇到的矛盾和问题，分别在选拔聘用、培训培养、管理考核、激励保障、创业扶持和期满流动等方面进行了积极建设，探索了许多行之有效的做法，积累了丰富的经验①。郭淑敏通过对北京大学生村官进行调研研究指出：大学生到农村后能否健康成长，既取决于自身的努力，也与国家政策、外界的帮助密切相关②。
（四）研究方法
1.问卷调查
也称为问卷法，是以书面提出问题的方式搜集资料的一种研究方法。本论文将村干部队伍建设中的某些现象，是否存在某些问题，以及对这些现象、问题的看法整理汇总，形成问卷随机向 200 名农村干部发放，了解他们的看法听取他们的意见。
此次调研共发放调查问卷 200 份，收回 180 份，有效问卷 175 份。对收回的有效问卷进行整理分析，就农村干部队伍建设存在的问题、原因分析、下步对策等方面的问题提出意见建议，作为指导工作开展的依据。
2.访谈法是通过谈话人与被谈话人面对面交谈，根据被谈话人的答复搜集客观的、不带偏见的事实材料，以准确地说明样本所要代表的总体的一种研究方法。本论文通过分别与县级部门领导、一般工作人员，乡镇级领导、一般工作人员，村里的一般党员群众以及村干部群体进行交谈，了解他们眼中的村干部，听取他们对村干部队伍建设的意见和建议。
3.文献研究法
也称情报研究、资料研究或文献调查，是指对文献资料的检索、搜集、鉴别、整理、分析，形成事实科学认识的方法①。本论文通过搜集、整理、分析国内外关于村干部队伍建设的相关文献材料，形成对村干部队伍建设的理论概况，为东平县加强村干部队伍建设提供理论基础。
4.案例分析法又称个案研究法，由哈佛大学于 1880 年开发完成，后被哈佛商学院用于培养高级经理和管理精英的教育实践，逐渐发展为今天的“案例分析法”②。本论文以东平县为例，对东平县村干部队伍建设情况进行分析，梳理汇总出现的问题，深入分析问题存在的原因，并结合实际情况提出改进村干部队伍建设的意见和建议。
（五）核心概念与理论基础
1.核心概念
（1）城镇化
20 世纪初，城镇化一词首先由中国学者提出，后来得到各国学者的认同。（1991年辜胜阻《非农化与城镇化》研究中首次提出）但学者们根据各自的研究需要分别从不同角度对城镇化进行界定，目前国内学者对城镇化的概念仍旧众说纷纭，莫衷一是。本论文则侧重于从农村城镇化的角度对农村干部队伍建设情况进行分析。那么农村城镇化是一个以非农产业发展及其向城镇聚集为基础，以符合实际的城镇发展为依托，以市场机制及政府宏观调控为导向而实现的农村和城镇融合、城乡资源互动、人和自然协调发展的过程。它既包括农业人口向非农产业和城镇转移，资金、信息、产业向城镇聚集，城镇不断发展；也包括城镇反哺农村，城市产业对农业的带动力增强，农业的现代化，农民生活方式、思维观念、价值标准和行为方式等都逐渐融入城市，农民市民化和农业现代化。也就是说，城镇化的内核就是城乡资源、要素和生活方式的融合过程①。
（2）村干部
村干部是村一级组织负责人的综合性概念，他包括依据《中华人民共和国村民委员会组织法》选举产生的村委会成员、依据《中国共产党农村基层组织工作条例>>推选产生的村党支部成员②以及经过村“两委”换届选举进入村“两委”的大学生村官。他们区别于国家公务员，不在编、不脱产，主要从事村级公共事务管理和服务。
我国农村在改革开放之后逐步建立起基层民主自治组织即村民委员会，村干部就表现在村民委员会的具体负责人上，同时，根据我国由中国共产党管理国家政权这一特点，在农村基层组织发挥核心作用的主要是村党支部，因此，现实中的村干部实质上指村“两委”干部，即村党支部干部和村委会干部，村党支部干部包括村党支部书记、副书记、村党支部委员，由全村所有党员在村党支部换届选举中无记名投票产生，村党支部书记也可以由上级党委任命产生，村党支部依据《党章》和《中国共产党农村基层组织工作条例》行使权责；村委会干部包括村主任、副主任、村委会委员，由全村村民代表在村委会换届选举中无记名投票产生，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》行使权责。对于人口在 1000 人以下的村，村“两委”成员总数一般为 3-4 人，1000-2000 人的村，村“两委”成员数一般为 4-5 人，2000 人以上的村，村“两委”成员一般不超过 7 人③。
2.理论基础
（1）双因素理论
认为引起人们工作动机的因素主要有两个：一是保健因素，二是激励因素。只有激励因素才能够给人们带来满意感，而保健因素只能消除人们的不满，但不会带来满意感。其理论根据是：第一，不是所有的需要得到满足就能激励起人们的积极性，只有那些被称为激励因素的需要得到满足才能调动人们的积极性；第二，不具备保健因素时将引起强烈的不满，但具备时并不一定会调动强烈的积极性；第三，激励因素是以工作为核心的，主要是在职工进行工作时发生的。赫茨伯格双因素理论的核心在于：“只有激励因素才能够给人们带来满意感，而保健因素只能消除人们的不满，但不会带来满意感”这一论断，因此如何认定与分析激励因素和保健因素并“因材施政”这才是关键。
（2）马斯洛需要层次理论
美国心理学家马斯洛把人类的需要分为两大类。一类是基本需要。这类需要和人的本能相联系，与一个人的健康状况有关，缺少它会引起疾病。包括生理需要、安全需要、归属和爱的需要以及尊重需要。另一类是成长性需要。这类需要不收本能所支配，不受人的直接欲望所左右，以发挥自我潜能为动力，这类需要的满足会使人产生最大程度的快乐。包括认知需要、审美需要和自我实现的需要。这两类需要根据对人直接生存意义及生活意义的大小，呈梯状排列①。（图 2-1）马斯洛认为人类的需要具有层次性，人类的各种基本需要是相互联系、相互依赖和彼此重叠的，是一个按层次组织起来的系统。他认为，只有低级需要基本满足后才会出现高一级的需要，只有所有的需要相继满足后，才会出现自我实现的需要。
自我实现的需要，是追求实现自我理想的需要。表现为个人特有潜能的嫉妒发挥，做一些自己认为有意义和有价值的事②。
