行政管理论文
当行政管理从政治中分离出来，成为一个相对独立的领域后，它就沿着自己的行动逻辑前行，其关键就在于把公共行政当作一种管理技术。一旦承认公共行政属于管理的时候，就已经包含着对公共行政技术化的理解，进而就发展起相应的行政管理技术。那么，技术化行政是如何展开行动的?其固有的逻辑又是如何展开的呢?
一、技术化行政的行动基础：管理的技术化
要了解技术化行政如何开展其行动，关键就在于公共行政能不能技术化?我们的回答是肯定的。对公共行政的技术化理解在威尔逊那里已经有所表现。他认为，一切政府都在结构方面具有很强的相似性，因而可以找到普遍有效的行政管理原则。不同的行政管理制度之间就可以相互借鉴和学习。"这样，我们便可以对外国政府进行解剖学的观察，而不用害怕会把它们的任何疾病传染到我们的血管中来，可以详细解剖外国制度而不用害怕血液中毒。"当威尔逊讲不同国家可以相互学习政府管理时，其背后隐藏的逻辑就在于行政管理属于技术化的东西。
而把行政管理当作一个技术问题在厄威克那里得到了清晰的表达。厄威克在其论文《作为技术问题的组织》中明确把行政管理看作是一个技术问题。他说："在研究人类组织经历过程中可以推断存在一般原则，这些原则影响着每一种结社的安排。这些原则可以被当作技术问题来研究而不去考虑企业的目的、组成人员或者任何支持它创立的宪法性、政治的或社会理论。他们关注分配给所有个体不同的行为、实现目标所必需的责任的方式方法，行为之间的关系以及对个体工作的持续控制，从而确保企业目标以最经济和最有效的方式实现。"而在英国学者波利特看来，管理主义的核心就在于通过更好的管理可以显著改善许多经济和社会问题。而这种对管理的信念又是建立在以下几个条件之上："1.社会进步的主要途径地在于经济学意义上的生产力的持续增长。2.这种生产力的增长将主要来自于前所未有的复杂技术的应用。这包括信息技术和组织技术以及生产物质产品的技术'硬件'.组织化的、大型的、多功能的企业和政府机构已经迅速成为一种主要形式。3.这些技术的应用只有被那些按照生产力理想规训的劳动力运用才能达成。4.管理是一种分离的、显而易见的、重要的组织功能，在诸如计划、执行、衡量生产力实质性提升等方面发挥着重要作用。商业上的成功将越来越依赖于管理者的素质和职业主义。5.为'履行关键作用',管理者必须拥有合理的'管理权限。'"波里特在这里把管理当作提高生产效率的必不可少的一个工具或手段，公共管理同样也是如此。也就是说，他们把社会产生问题的原因归结为"管理不善",进而通过对管理流程再造、管理工艺的完善、管理方法的引进与提升，通过新的技术与方法的引进，确保管理适应社会要求，并且在社会问题的解决中发挥主导性作用。这里同样隐藏着对公共行政的技术化理解。那么公共行政的技术化品质到底如何体现出来?
米切姆曾把技术分为作为知识的技术、作为过程的技术、作为产品的技术和作为意志的技术。
在他看来，所谓作为知识的技术主要是指"无意识的感觉运动如何使用或运用人工产品、技术性的准则或前科学的经验方法、描述性的法则或陈述以及技术规律的意识。"作为过程的技术指的是"发明、设计、创造、运作、管理，以及计划、教学、指导的功能".所谓作为产品的技术指的是"用具、仪器、设备、工具、机械、自动装置或自动化的/计算机化的机器。"所谓作为意志的技术就是指"生存意志、权力意志、自由意志、帮助他人的意志、挣钱的意志、出名的意志、实现自我认识的意志。"如果我们从一种客观的角度来理解公共行政的话，我们发现，米切姆关于技术的类型分析是适用于公共行政的。
这也就是说，当公共行政发展到今天，当公共行政从理论与实践上已经成为一个独立的学科时，当它不再为自身的身份而自我怀疑时，无论是从知识、过程、产品，还是从意志等方面来看，公共行政的技术性特点表现得越来越明显。就知识方面来说，公共行政发展到今天，已经积累起了丰富的知识，甚至构建起了相对完善的知识体系。不仅如此，公共行政的各个分支，比如公共财政、人事行政、公共卫生、市政管理等方面本身也积累起相当丰富的知识，而且是专业性、技术性很强的知识体系，在这个意义上来说，这种作为知识的技术在公共行政上表现得非常突出。就过程来说，我们现在所共享的管理过程，比如计划、指挥、协调、控制等管理过程，如果我们承认的话，公共行政事实上也在共享这一管理过程。而这一过程本身就是一个技术性的流程，是一种技术性非常强的活动。就公共行政内部的行政决策来说，一方面决策本身有设定目标、备选方案、选择方案等过程；另一方面围绕决策发展起各种决策技术，以至于决策本身已经成为一项技术性非常强的活动。也正是在这个意义上，法默尔认为，公共行政的技术本质上是低技术的过程技术。像预算、决策就属于法默尔所说的行政技术的分支。就作为产品的技术来说，公共行政所提供的公共产品及公共服务本身是无所谓价值属性的，只不过因为它要由政府来生产，因为其自身的公共性品质，使得这一产品的技术性特征披上了更加迷人的外衣罢了。就作为意志的技术来说，公共行政必然需要政府发挥其协调与指挥功能，当这样的功能发挥其作用时，也就意味着必然体现出政府管理者或领导者自身的自由意志来，而当这样来思考时，关于意志行动的技术性一面也就凸显出来。从这个意义上来说，现代社会中公共行政的技术化属性越来越明显。
二、技术化行政的行动动力：经济与效率
正如我们所看到的那样，当行政管理成为一种技术性事务，它就如同自然科学所追求的精确性那般，以机械性效率为目标，而为达成效率，就要持续不断地改进管理工艺和技术。因而，行政管理就在事实上转变为对行政管理内部规律性的寻求上。在很长一段时间内，行政管理的研究及实践主要是对组织结构、管理幅度、行政原则、人事行政、财政制度等内部的规律进行探索。其目的就是通过对管理工艺的改进来提高管理效率。事实上，威尔逊以来的公共行政基本上都坚持这样的基色。
基于政治与行政二分的判断，威尔逊认为行政就是对政治目标的执行，这样行政就成为一个纯粹的事务性的领域，其所关注的目标就是如何来执行政治所决定的决策，"行政学研究的目标在于了解：
首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。"在此，行政管理的目标就是经济与效率。"对行政科学来说，不管是公共行政还是私人行政，基本的'善'是效率。行政科学的基本目标是以最小的人力和物质支出对手头工作的完成。这样，效率是行政价值体系中的第一原理。"正如我们所看到的那样，古利克很大一部分精力致力于探索组织内部的结构如何设计才更有效率，这和他所坚持的原则是一致的。怀特认为，我们需要把行政作为一个单独的过程来看待，这样，行政管理应当建立在管理的基础上，而不应当建立在法律的基础上。
同威尔逊、古利克的看法一样，怀特认为行政管理的目的也在于效率："公共行政的目的，就是在官员和雇员的处置下，对各种资源加以最有效能的利用。各种资源中，不仅包括拨款及公共建筑、机械设备、高速公路、运河等物质资源，而且包括成百上千为国家工作的男女人力资源。良好的行政千方百计追求的是：消除浪费、保持材料和能源，迅速而圆满地完成公众的目标，既要节约又要保证工人们的福利。"布朗洛、梅里亚姆等人也持有相同的观点。在为当时美国政府机构改革的建议中，他们指出："经济不是唯一的目标，虽然整顿是节约的首要步骤；消除重复的和相互矛盾的政策不是唯一的目标，虽然应该注意做到这一点；结构简单、匀称的组织不是唯一的目标，虽然新的组织应该是简单的和匀称的；较高的薪金和较好的工作不是唯一的目标，虽然这些都是必要的；较好的经营方法和财政管理不是唯一的目标，虽然确实太需要它们。整顿政府只有一个主要的目的，这就是当前在国家政府中建立民主政体的工作，即使政府成为执行国家意志的一个现代的、有力的和有效的工具。"布朗洛、梅里亚姆等人从当时美国政府的实际需要出发，对政府的目标进行了比较详细的阐述，但其核心仍然是作为执行国家意志的现代化工具，如何有效的完成这样一个任务，这就需要在组织结构、人事制度、财政制度、公共政策等方面都要遵循效率这一核心目标。
当行政管理进入行为主义阶段时，行政管理以效率为首要目标并没有发生太大变化。当西蒙等人在研究中意识到政治-行政事实上无法完全分离时，他从事实与价值二分的基础上出发，为实现行政管理的科学化而努力。在他看来，所谓的科学化，就是如同自然科学那样精确化，而精确化的标准就是定量分析工具。为了做到这一点，他把行政当作一个连续的决策过程，在事实上把价值排除在行政管理之外，从而把行政当作一个在不同事实之间连续进行选择的过程。而这种选择当然是以功利主义所追求的效用最大化为选择原则的。尽管西蒙在效率与效用之间进行了区分，但我们看到，决策的核心始终是以效用最大化为判断标准。这也就是说，通过成本-收益间的计算，在所提供的不同方案的资产负债表中选择那些能产生净收益最大化的方案做为最后实现行政目标的途径。
西蒙曾这样说过，"管理者应用于事实问题的准则是效率准则。管理者有权处理的资源和投入都相当有限，管理者的职能并不是建立空想的完美计划，而是通过有效利用可用的有限资源，力争最大程度地实现政府目标。"对政府机构来说，对效率的理解不能像企业那样狭隘。西蒙认为应从整体上来理解效率。"效率准则应用于政府机构决策时，必须考虑这些机构的活动可能造成的经济效应。
用经济学的语言来描述就是，公共机构的效率问题必须从总体均衡而不是局部均衡的角度来解决。"这种效率不是绝对效率，而是相对效率。因为这种选择只是对不同方案效率的相对比较。但是，不管是绝对效率还是相对效率，西蒙认为效率是行政决策中的一个普遍原则。"无论是在民主制国家还是在集权制国家，效率都是适用于决策问题事实要素衡量的一个合适准则。"作为建立在公共选择理论基础上的新公共管理理论也坚持了对经济与效率最大化的目标追求。
"公共选择是从市场和顾客的观点来看待政府的。进而，公共选择理论对理性选择的信奉就意味着一种对价值观的选择，通常包含着一种对效率和生产率的承诺。于是，正如胡德所指出的那样，新公共管理很自然就明显地将强调的重心放在了诸如效率、消除浪费或者使资源与明确的目标相称这样的价值上。"在奥斯本、盖布勒等人看来，官僚主义就是低效的代名词，这就需要对政府进行改革，这种改革不是对政府机构和职能的细枝末节式的修修补补，而是全面引入市场的竞争机制，从外部注入动力，对政府的运作方式进行全面性变革，从而迫使政府在持续的外在压力之下致力于效率的提高。
因而，"政府的基本使命是'办好事',而不是挣钱，所以企业中的成本效益计算到了公共部门就变成了道德的绝对准则。政府必须常常替每个人平等服务，不管这个人的支持的能力和对服务的需要如何，于是政府也就做不到公司企业那样的市场效率。"奥斯本等人尽管意识到政府组织不同于企业，但他们认为，企业家所拥有的"企业家精神"却并不能为政府及其官员所拒绝。因为对政府官员来讲，在等级化制度体系的长期规训之下，形成了因循守旧的特点，他们按部就班，不思进取，没有主动性，也没有创造精神，他们既没有韦伯所设想的工作高效，也没有像企业那样节约成本。相反，在官僚制体系中，政府官员追求的是更多的投入，更多的财政资金。因而在奥斯本等人看来，政府需要企业家精神。
这种企业家精神首先就是效率和效能，就是工作的高效以及对成本的节约，而不是不计成本："我们说到公共事业的企业家，指是正是那些这般行事的人。我们说到企业家式的模式时，指的是习惯性地这般行事的公共部门的机构，不断地以新的方式运用其资源来提高其效率和效能。"以研究公共管理思想史而著称的美国学者汤普金斯认为，新公共管理的信条是"私人部门普遍使用的技术---包括清晰目标的规定、绩效评估、以绩效为依据的奖励、更多地利用市场机制---是改进政府绩效的关键。"新公共管理引入市场竞争机制，通过竞争方法改变原来政府对公共服务的垄断式提供，从而有效地提高政府效率。这样，我们看到，无论是作为实践还是作为理论的新公共管理其所追求的核心目标也是经济与效率。从这个意义上来说，技术化行政，其行动的最大动力就在于对效率与经济的追求。
三、技术化行政的行为方式：实证主义
技术化的行政，其典型的思维与行动方式是逻辑实证主义。逻辑实证主义宣称自己与现代物理科学之间有着非常密切的关系。逻辑实证主义厌恶形而上学，远离伦理道德，强调经验主义，重视严格的逻辑分析。"实证主义者不想高谈阔论，而是要求知识；不想沉思意义，而是要求灵活的行动；不是感情，而是客观性；不是研究神秘的作用力，而是要清晰地确定事实。"对实证主义者来说，关键在于如何发现并寻找那些看起来毫不相关的事物之间的因果联系。在这里，每个人都被功能化了，都在社会的结构化的分工协作体系中发挥各自的功能性作用。"
本质的人性降格为通常的人性，降格为作为功能化的肉体存在的生命力，降格为凡庸琐屑的享乐。劳动与快乐的分离使生活丧失了其可能的严肃性；公共生活变成单纯的娱乐；私人生活则成为剌激与厌倦之间的交替，以及对新奇事物不断的渴求，而新奇事物是层出不穷的，但又迅速被遗忘。没有前后连续的持久性，有的只是消遣。"在实证主义那里，世界的多样性与差异性消失了，它倾向于为世界设立一种通用性的语言。"由于实证主义提出了简明性的普遍要求，即通过简明性而使事物均能得到普遍理解，所以，它就倾向于为各式各样人类行为的表现形式建立一种'通用语言'.不仅物品的样式，而且社会交往的规则、言谈举止的姿态、说话的措辞用语、传达信息的方法都趋向于统一。"它所看重的就是对一系列事实之间因果规律的考察与寻找。
逻辑实证主义在事实与价值问题之间进行了明确区分。科学就其本义来讲就是处理事实问题，而对事实的强调就在于事实是可以从经验上得到证实或证伪的。而价值问题则是偏好的表达，它与伦理道德有关，而伦理道德的显著特点在于它们无法从经验上得到证实或证伪。所以在西蒙看来，价值要能对行政发挥作用取决于两个条件："（1）设定为组织目标的价值观必须清楚明确，这样才能对目标在任何情况下的实现程度进行评价；（2）必须能判断特定行动方案实现目标的概率。"这也就是说，逻辑实证主义在事实与价值、"是"与"应当"之间划也一条不可逾越的鸿沟，他们认为从事实不可能推导出价值来，同样，从价值也不可能推导出事实来。正如西蒙所说，要做到如同物理、数学那般精确，才能达到所谓的科学标准，才能称得上为一门科学。这也正是在沃尔多与西蒙之间对行政管理能否称为科学进行论争的一个重要原因。在沃尔多看来，由于逻辑实证主义认为价值不可能数量化精确，也就是说，他们事实上把价值从行政管理中排除了出去，从而把行政管理变成了对事物或事实之间因果律的寻求。而从规范的意义上来讲，沃尔多认为，这样的科学不能称之为科学。正如沃尔多所批评的那样，逻辑实证主义通过在事实与价值之间所进行的区分，很轻松地把价值丢弃在一边，从而使行政管理具有一种不成熟的技术性倾向，它把行政管理看作是实现外部确定的目标的一种工具。