斯诺登事件中新闻自由和保守国家秘密的博弈(2)

　　（ 二） 英国关于“斯诺登事件”的处理及体现的法律规制

　　相对美国对新闻自由的限制较少，法院倾向于把新闻自由放于优先位置，英国法律对媒体的限制和管控相当严厉，英国政府在干预新闻媒体，限制新闻自由方面程度较高。对此，《卫报》总编辑拉斯布里杰曾说，由于英国的法律骚扰，《卫报》最终是在相对安全的纽约分部曝光上述事件的。英国迫切需要像美国宪法第一修正案那样的法律和精神。这样的法律可以保护新闻自由，而我们所有的人都赖此获得保护〔15〕。

　　1.《官方秘密法》保证了国家秘密的相对安全英国早在 1889 年就制定了世界上第一部完整的成文保密法---《官方秘密法》（ Official Secret Act1889） ,制止政府雇员向报界透露消息。这是新闻自由与保守国家秘密在法律制度上的第一次正面较量。第一次世界大战前，英国政府发现 1889 年保密法采取的是无罪推定原则，导致难以对泄密行为进行采证和处罚，因此无法有效控制信息的安全。于是，由英国国会在 1911 年对该部法律进行了大的修改，首次引入了有罪推定原则以图有效打击间谍窃取秘密的活动，其第 2 条规定保护政府所有的机密资料，导致政府权力过于膨胀。英国国会遂于 1989 年再次修改了此法律，将官方信息中秘密的范围进一步限制，压缩到 4 类信息： 安全与情报、国防、国际关系、犯罪与特定调查权。

　　1989 年《官方秘密法》规定，英国官员泄露情报信息是犯罪行为，同时，该法令还有条文可以将记者入罪。因为无法以特定的公众利益作为抗辩理由，而这样的披露行为肯定会被视为具有破坏性。此时，依据该法规定，唯一可抗辩的就是刊登的文章事实上不会具有破坏性〔16〕。

　　此外，如果英国政府知悉这些文件存在，依据英国的保密法规，政府可以请求法官立即发布禁令，禁止刊登或发表一切此类材料，并要求将所有文件返还。法官很有可能会同意这样的请求。虽然报纸本身可以申辩自己披露的文件具有公众利益，并在法庭上对禁令提出质疑，但最好的结果可能就是，事件将陷入漫长的、前景不明且代价高昂的诉讼之中。

　　2. 政府与媒体沟通机制相对有效

　　英国很早就建立了一个政府与媒体的沟通机制即国防知会系统（ The D-Notice System） ,在信息公开之前与媒体闭门协调，以免涉及国家安全的信息被不慎公开，同时也保障了媒体自由报道权。建立的初衷是对媒体信息公开的控制。它开始采用的方法是尽量回避使用司法手段来控制媒体，因为其过程将费时费力，且有来自公众的巨大阻力，取而代之的是利用个人关系网络来化解冲突。2013 年 6 月 16 日晚上，最早与《卫报》进行接触的就是执掌国防知会系统的退休空军少将安德鲁·瓦兰斯（ Andrew Val-lance） .瓦兰斯通过这个系统发过一份通告，不仅是给《卫报》，还有英国广播公司、天空电视台等其他英国广播公司和报纸，阐明这些资料是“非公开的、保密的”.绝大多数英国媒体都表示遵守通告内容〔17〕，说明了这一系统的有效性。

　　国防信息知会系统的核心机构是国防部、出版和广播咨询委员会（ Defence,Press and BroadcastingAdvisory Committee,DPBAC） .该系统的操作原则是： 当国防机关的代表向 DPBAC 提出某些信息因涉及国家安全而须媒体单位谨慎处理时，媒体代表要及时对该质询进行回复。当得到媒体代表的确认后，DPBAC 应向省级以上报纸，广播和电视组织的编辑和相关的平面媒体出版业者发出通知要求停止传播某些涉及国家安全的信息。该通知通常包括基本背景介绍，委员会的决定细节和委员会负责人的联系方式。通知应广泛地送达到编辑，制片人和出版商手中，同时也要告知政府部门的主管、军队指挥官、警察总长和其他相关机构。该通知的框架中不含有任何法律约束力，相关机构有权决定是否完全或部分地接受该通知的要求。通常情况下，通知的内容是由国防代表会同媒体代表共同起草的，但在一些特殊情况下，可由国防代表起草，然后送交委员会秘书长修改，在征得媒体代表同意后，制作成国防知会通知下发〔18〕。

　　《官方秘密法》中没有关于国防信息知会系统的规定。该系统就其本质来说是一个交流平台，因此，其所下发的国防知会通知也不具有法律约束意义。另外，是否遵守国防知会通知的规定也不成为免于法律责任的保障。不遵守国防信息知会系统可能导致的唯一结果是，政府和涉案媒体之间的信任关系将受到破坏并影响到未来业务的开展。但总体上讲，国防信息知会系统在运作过程中对媒体自由和国家安全的保护起到很大积极作用。

　　三、对我国的启示

　　（ 一） 我国新闻报道与保守国家秘密关系的处理现状

　　从我国情况看，我国的保密法制要远远先进于新闻自由法制。由于我国具有悠久的保密传统，使得我国的保密法制较为健全。关于媒体的保密责任，对此向来有两种观点，一种认为应当秉持新闻自由的原则，只要消息来源真实、合法，即使媒体泄露国家秘密，也不应受到惩罚； 另一种则持相反观点，认为如果新闻涉及国家安全和利益，媒体应当保密，否则就要承担泄密责任。

　　在我国的实践中，媒体记者是有可能承担泄密责任的。我国的媒体很大一部分是党政机关的下属单位，在工作中可以接触、知悉国家秘密。此外，我国并非像许多国家那样，只处罚那些向外界（ 包括媒体） 泄露国家秘密的内部工作人员，而是同时处罚新闻从业者。我国刑法第 398 条第 1 款规定： “国家机关工作人员违反保守国家秘密法的规定，故意或者过失泄露国家秘密，情节严重的，处 3 年以下有期徒刑或者拘役； 情节特别严重的，处3 年以上7 年以下有期徒刑。”该条第2 款补充规定： “非国家机关工作人员犯前款罪的，依照前款的规定酌情处罚。”可见，该条犯罪主体为一般主体，并没有排除媒体记者。

　　同时，我国对新闻出版实行保密审查制度。1992 年 6 月 13 日由国家保密局、中央对外宣传小组、新闻出版署、广播电影电视部制定的《新闻出版保密规定》（ 以下简称《规定》） 至今仍然在适用。《规定》明确指出，新闻出版的保密工作，坚持贯彻既保守秘密又有利于新闻出版工作正常进行的方针。据此，新闻出版单位实行以下 4 项保密制度。一是自审与送审相结合的保密审查制度，即新闻出版单位和提供信息的单位，对拟公开出版、报道的信息，应当按照有关的保密规定进行自审，对是否涉及国家秘密界限不清的信息，应当送交有关主管部门或其上级机关、单位审定。二是通过内部途径反映涉及国家秘密信息的制度，即新闻出版单位及其采编人员需向有关部门反映或通报的涉及国家秘密的信息，应当通过内部途径进行，并对反映或通报的信息按照有关规定作出国家秘密的标志。三是采访涉及国家秘密信息批准制度，即被采访单位、被采访人向新闻出版单位的采编人员提供有关信息时，对其中确因工作需要而又涉及国家秘密的事项，应当事先按照有关规定的程序报批，并向采编人员申明； 新闻出版单位及其采编人员对被采访单位、被采访人申明属于国家秘密的事项，不得公开报道、出版。四是新闻发布制度，即有关单位要建立提供信息的正常渠道，健全新闻发布制度，适时通报宣传口径。由此可见，我国新闻出版是以保密为前提的，可以说是保密义务本位的。

　　（ 二） 存在的问题

　　应当说我国现行新闻报道中实行保密审查制度是与当时计划经济体制下官办新闻的实际情况相适应的。当时，我国的媒体是党和政府的喉舌，所有媒体都属于国家所有，重大问题要不要报道，怎么报道，都要听党和政府的。

　　但是，随着改革开放的不断深入，原有的新闻媒体保密管理体制已经不能适应当前的形势，主要体现在两个方面： 一是境外媒体大量进入国内，或设立分社、办事处，或与国内新闻单位成立合资机构等多种方式参与国内新闻的采编活动，这就决定了不可能所有媒体继续实行新闻出版保密审查制度，甚至一些境外媒体还存在非法获取我国家秘密的嫌疑〔19〕。二是随着现代网络技术的发展，特别是互联网的日益普及，新闻传播已逐步走向大众化，新闻传播机构也早已不仅仅是党报、党刊了。如何应对新媒体的挑战，也是摆在我们面前关于新闻出版保密审查的一项重要课题。

　　（ 三） 从美英处理“斯诺登事件”得到的启示

　　新闻自由是言论自由、表达自由的一种重要形式，故各国宪法中对言论自由、表达自由的保障，实际上即是对新闻自由的保障。我国宪法第 35 条规定，中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威自由。这是对新闻自由的原则性规定。对于新闻自由，需要明确的就是传媒与国家关系中，传媒所享有的权利和应该遵守的边界。结合当前新闻自由和保护国家秘密关系之间存在的问题，从美英两国对“斯诺登事件”的处理和教训看，笔者认为我国在处理新闻自由和保护国家秘密关系上应当采取以下原则：

　　一是要准确把握好新闻自由的界限。既要减少行政干预，逐步做到法律没有明文禁止的都有报道的自由，也要明确新闻报道的禁区，对确实关系国家安全和利益的，尤其是涉及国家秘密的内容要予以限制。值得肯定的是，2010 年修订的《中华人民共和国保守国家秘密法》进一步缩小了国家秘密的范围，明确了国家秘密从确定到解除的程序和流程，有助于社会公众理解国家秘密，进一步厘清密与非密之间的关系，推动新闻自由与保守国家秘密的协调发展。

　　二是要统筹运用好事前审查和事后惩戒两种手段。新闻如果要通过事前审查才能发布，新闻自由无从谈起。因此，现存的新闻出版保密审查制度必须做出修改或调整。解决新闻自由不得妨害国家安全和利益问题，要靠建立完善的法律惩戒机制，即明确在享有新闻自由权利过程中的保密底线； 触动保密底线，必然会受到严厉惩罚，则国家秘密的保护才会更加有效，新闻自由和国家秘密保护之间才会更加和谐。