近代山西教育督导体制趋于正规的过程

　　摘  要：　山西的教育督导制度, 于1908年开始创建, 之后随着社会环境的变化不断调整。晚清时期, 山西成立了独立的教育督导机构。民国前期, 随着相关法案的颁布, 对官任要求更为严格, 职责更加明确, 使教育督导制度沿着稳定的路径前行。而后战争的爆发使山西的教育事业受到了严重破坏, 但督导工作并未终止, 而是随着环境不断调整, 使督导制度在战争中得以延续, 最终实现了职责明确化、名称统一化、官任严格化、结果系统化、奖惩机制成熟化的发展, 推动了督导制度的正规化进程。

　　关键词：　山西; 教育督导制度; 正规化; 历史进程;
 

　　我国的教育督导制度最早形成于近代, 至今约有百余年的历史。教育督导制度并不是自发形成的, 它是随着“日本教育制度的引入、晚清废科举、兴学堂以及学部的设立而建立起来的”[1], 随后, 历经民国时期的不断修订、完善, 最终才形成一套较为完整的教育管理制度。山西的教育督导制度于1908年开始创建, 之后随着社会环境的变化不断调整, 最终逐步完善, 走向正规化。

　　一、教育督导制度正规化的内涵

　　纵观近代山西教育督导制度的发展历程, 其经历了由不完善到完善、由非正规到正规、由局面混乱到逐步统一的嬗变过程, 这一过程突显我国教育督导制度正规化的深层内涵:

　　(一) 职责的明确化

　　近代山西督学官的职责最先只是对外出视察的职务做了规定, 后来发展为对在厅和外出职务的明确规定。此外, 督学官的任务更加明确、具体, 由最初的仅仅考察当地的教育事务, 发展到后期考察内容更加全面, 规定督学官要考察与地方教育、学校教育、社会教育、幼儿及特殊教育相关的各个方面, 除考察教育事务外, 还要考察当地的卫生状况、经济情况等, 督查范围逐渐扩大, 且更加注重教育的系统性, 关注到教育与社会各方面的联系。

　　(二) 名称的统一化

　　晚晴时期, 我国的教育行政机构较为混乱, 各省的教育行政机构名称均不相同。为改变这一混乱局面, 1912年5月教育部电饬各省最高教育行政官名称统一, 要求各个省份统一设立教育司, 同时设视学官, 视学官由省教育司进行选拨任用。次年7月, 山西省提学使司改为教育司。民国6年9月, 山西省教育厅设视学室, 设视学官。然而, 在国民政府定都南京前后, 各省政府纷纷重组, 教育行政再一次陷入了混乱的局面。虽然各个省份都设立了教育司, 但视学官的名称却极不统一, 有的省份称之为视学、导学、督学, 有的称之为教育督导人员。除此之外, 各省的教育督导制度实行情况也不尽相同。为改变这种混乱局面, 民国7年2月2日, 南京国民政府教育部颁布了《督学规程》, 要求省教育视导人员统一改名称为“省督学”。从此, 督导人员有了一个统一的名称。山西随后跟随国家的政策, 将视学官改名为督学。从“视学”到“督学”的转变, 不仅仅是名称的统一, 更标志着其职能的转变, 由最初的重视“视”, 发展为“视”和“导”并重。

　　(三) 官任的严格化

　　近代山西对督学官的任用资格也逐渐趋于正规化和严格化。从对督学官任最早的文献记载中可以看出, 山西最早的视学官多是毕业于京师师范学堂、山西大学堂, 而到了后期, 对督学官的要求更加严格, 除了要有较高的教育背景外, 还要有一定的工作经验及品德修养。例如, 民国6年12月颁布的《山西省教育厅省视学处务细则》规定省视学资格为:“1.毕业于本国、外国大学或高等师范者;2.毕业于本国、外国专门学校, 任学务职1年以上者;3.任师范学校、中学校教职员或教育行政职务3年以上者。”[2]对视学官的严格审定和任用, 有利于加快近代山西教育发展步伐, 提高教学质量。

　　(四) 结果的系统化

　　纵观近代山西教育督导的结果, 由最初的口头陈述转变为以书面报告的形式呈现。视学制度建立之初, 视学官每视察完一个地方, 需要集议长、议绅, 特开会议。民国后期发展为督导的结果要以报告的形式呈现, 较之前更为系统, 以求全方位把握地方教育实况, 全面监督地方教育活动的落实情况。同时, 随着督导制度的逐步完善, 督导的结果由重“视”转向重“导”, 督导人员通过对各级各类教育行政机构和学校的视察, 以报告的形式呈现给上级行政部门, 力求反映各地区或学校的实际情况, 强调为学校和地区的发展提出指导性建议。此外, 视察报告的种类也逐渐完善, 除了有分报告外, 还有总报告, 以求提出改进各校教育教学的具体建议。例如, 1934年出台的《山西省教育厅督学视察各县小学总报告》, 对山西部分县区的小学数量、学校地址及设备、学生、教员、课程与教学、经费等方面进行考察, 并在教学方法、课程设置、教学设备等方面提出了可行性建议。

　　(五) 奖惩机制的的成熟化

　　虽然山西省制定了较为严格的督学任用资格, 并通过多种途径来提高督导人员的水平, 但这仅仅保证了督导人员具有较高的督察与指导能力。而督导人员在实际工作中能否恪尽职守, 则需要建立一套相应的奖惩机制。特别是后期由于长期的军阀混战, 督导工作受到了外部环境的影响, 导致督导人员中存在“权责不分、官僚气息严重、不思进取、居其位不谋其政”[1]的情况。种种问题的暴露, 亟需建立一套成熟的奖惩机制, 以提高督导工作的效率。民国25年, 山西省教育厅公布了《核定各县督学二十五年份办理教育成绩名册暨考绩表》, 标志着山西省督导监督审核制度的确立。通过对督学的考察审核, 优胜劣汰, 有利于提升督学的办事效率, 保障督导工作的顺利进行。

　　二、近代山西教育督导制度正规化的历史进程

　　近代山西教育督导制度的完善并非是一帆风顺, 而是随着社会环境的变化不断调整, 历经晚清、民初、阎锡山统治时期、抗日战争、解放战争等不同时期, 攻坚克难, 最终走向正规化。同时, 近代山西督导制度正规化的进程, 既紧紧跟随中央的政策, 也凸显了山西省特殊的历史背景。

　　(一) 清朝末年:教育督导制度的起步

　　清朝末年, 伴随着废科举、兴学堂、设学部等一系列措施的施行, 清政府于1906年参照日本的文部省官制设立视学官。学部规定:“各厅州县劝学所设县视学一人, 给以正七品虚衔。”[3]这便是中国教育视学制度的开端。次年, 各省纷纷制定了本省的视学规程, 并随之开展了颇具特色的视学活动。1909年12月11日, 学部颁布了《视学官章程》, 这是中国近代史上第一个全国性视学章程。该章程把全国划分为十二个视学区, 山西为第二区。

　　1908年, 山西省提学使司制定本省的章程《山西省视学章程》, 规定了视学的宗旨和要求, 这标志着山西省视学制度的开始。章程对视学日期和时间做出了明确规定, 要求每隔半年巡视一次。在视学官任用方面, 虽无文献记载, 但从当时的资料来看, 视学官多是学历较高的人才。例如, 最早的山西省视学官刘宜昌等人均毕业于京师师范学堂、山西大学堂等, 有的还曾留学日本。此外, 《山西省视学章程》还对视学官的职责进行了明确的规定, 规定视学官应视察各地校舍、学制、课程、教学、学生、管理、经费、奖惩等教育活动的方方面面。

　　《山西省视学章程》的颁布结束了古代山西教育行政混乱的局面, 标志着独立的教育督导机构的诞生。自此, 有专门的机构、固定的时间、专业的人员对山西各地教育事务进行监督, 推动了山西教育督导制度走向正规化。

　　(二) 民国前期:于稳定处谋完善

　　民国6年9月, 山西省教育厅设视学室, 有视学主任1人, 视学5人。同年12月, 颁布了《山西省教育厅省视学处务细则》, 对视学官的任职资格有了较为明确的规定, 同时对视学职责有了进一步完善, 将省视学职务分为在厅职务和出外视察职务两种, 在厅职务主要负责整理视学文稿、审查统计报告;出外职务主要是负责视察各地的教育状况并监督各地教育事务, 同时提出有效意见。自此, 民国前期的教育督导制度基本上沿着稳定的轨道向前发展。

　　可见, 这一时期与清末相比, 对视学官的任用要求更加严格, 选拔一些优秀学校毕业且经验丰富的人员担任职务;视学职责更为明确, 将在厅职务与出外事务紧密结合, 推动视学工作有条不紊地进行;视学结果以报告的形式呈现, 以求全方位把握地方教育实况, 对地方教育工作提供指导。

　　(三) 民国后期:于艰难处谋发展

　　1929年2月2日, 南京国民政府制定了《督学规程》, 要求教育视导人员一律改名为“督学”。随后, 国民政府于1931年6月和8月先后颁发了《省市督学规程》和《教育部督学规程》。然而, 这一时期, 督导制度由于受战争的影响, 发展较为缓慢, 山西也不例外。由于军阀混战, 山西处在阎锡山的统治之下, 长期的战争使督导制度发生了很大的变化。其中影响较大的是对督导人员任职资格的调整, 学历的要求较之前有所降低。例如, 1931年8月《晋冀鲁豫边区国民教育视察员暂行通则》中规定视察员资格:“1.文化界工作同志或人士;2.具有初中以上文化水平;3.能在一定地区一定时间坚持工作。由文化机关民众团体推荐, 政府考查聘任, 或自行介绍取保, 政府审查聘任。”[2]

　　1934年, 督学官视察山西各县, 对各地的教育活动进行了视察与指导, 视察内容主要围绕学校概数、校址及校舍、设备、学生、教员和经费等方面进行评估并出台了一系列报告, 如《山西省教育厅督学视察各县小学总报告》。值得注意的是, 此时督察报告中掺杂并强调了训育方面的内容, 例如, 报告第九条指出:“各县小学, 大多数对于训育方面仅有集会、训话等形式训练, 缺乏积极设施……于严格训练之中, 参以人格感化, 疏导其思想, 规律其生活, 教职各员, 尤须以身作则, 循循善诱, 宽严得中, 巨细不遗, 以期收养成善良品性与整饬风纪之实效。”[4]纵观这一时期教育督导制度的演变可以发现, 受当时特殊环境的影响, 督察过程中增加了关于训育的内容, 通过对训育的考察, 以求在战争背景下逐步统一学生的思想, 管理学生的行为。

　　军阀混战时期, 阎锡山为扩大自己的实力, 巩固自身的地位, 在山西经济发展中采取了一项重大举措———省政十年建设计划。这一计划的实施, 在一定程度上推动了民国山西经济的发展, 客观上也为教育的发展提供了坚实的物质基础。而此时, 教育督导制度也围绕这一举措展开。例如, 1937年3月《山西省各县督学服务规则》中规定督学视察内容:“1.本年份县内规定十年建设计划案内教育实施办法;2.各校奉到教育法令能否实行;3.各村办学人员是否热心并有计划……”[2]

　　1937年7月7日抗日战争爆发, 11月8日太原沦陷。迁至晋西的山西省政府虽较前已无力开展教育视导, 但教育督导工作并没有因此停止。在山西省革命根据地, 教育部依据当时的特殊环境, 将教育视导活动和党的优良传统作风结合起来, 形成了一套比较有效的视导制度。1940年9月, 晋绥行署教育处设督学, 各专区设视导员, 以加强对各县教育工作的督导。民国31年9月, 制订了《晋冀鲁豫边区国民教育视察员暂行通则》, 规定战时督导范围为小学、民众教育馆、冬学和民众校。

　　1945年, 随着解放战争的开始, 教育督导制度也随之发生了相应的变化, 特别是在督查内容中增加了对敌顽的关注与斗争。例如, 边区办的《教育通讯》强调督学官要侧重考察敌顽在文化教育上的动态, 辅助与指导教师开展对敌顽的政治攻势及其他文化斗争;了解在乡知识分子, 与他们取得联系, 并进一步团结和改造他们。然而, 随着战争的持续进行, 人力、物力的紧缺, 山西省政府已无力选拨派遣专门人员进行视察, 而是由各校校长兼任督学官。例如, 1946年5月, 晋绥边区为加强对小学的督导工作, 各中等学校校长均兼任所在分区专署督学。直到民国38年 (1949年) 9月1日, 山西省人民政府成立, 教育厅即设立了视导室。各专区设督导员2-3人, 各县设督导员1-2人。从此, 教育活动有了一个稳定的外部环境, 教育督导制度也日渐完善并走向正轨。

　　纵观战争时期教育督导活动的进展, 督导工作虽然受到了战争的破坏, 却并未终止。反而较之前对教育督导工作更加重视, 活动更加频繁, 督查活动在艰难的环境中仍能不断完善, 才使督导制度在战争中得以延续下来, 保证了山西教育事业的顺利进行。

　　三、近代山西教育督导制度正规化的总体特征

　　山西督导制度从近代一直延续至今, 为山西教育事业的稳步前进提供了坚实的保障。有“督”才能“进”。山西的教育督导制度经历了不同时期的环境变化, 依然有条不紊地运行, 为当时的抗日战争和解放战争培养了大批优秀人才, 为民国山西义务教育的迅速发展提供了机制保障, 提高了国民学校的办学质量。贯穿整个民国时期的教育督导制度, 反映了教育管理制度深层次的发展特征。

　　(一) 谋“视”与“导”的有效结合

　　纵观山西省教育督导制度的演变, 随着督导制度的不断完善、督导实践工作的不断深入, 督导工作由最初的简单视察, 发展为“视”与“导”的紧密集合, 更加重视“导”所发挥的积极作用。督导活动更倾向如何按新课程要求改进、提升教学质量。督导人员由最初的每到一处召集众人开会, 逐步发展为督查结束都要呈报视学报告 (总报告和分报告) 。上级教育行政部门通过督查报告力求准确把握每个地方的教育实际情况, 同时也全方位掌握政策执行情况, 为各个地方教育的发展提供了指导。例如, 《督学视察山西报告》中督学官对山西的多个县进行了视察, 发现当时部分学校存在的学生年龄差距较大、教室简陋、教学死板等问题, 因此, 报告的建议中提出了改进校舍、采用新式教学法、注重启发引导学生等许多针对性建议。

　　(二) 制度与社会环境紧密联系

　　经济基础决定上层建筑, 政策的制定要仅仅跟随社会环境的变化而调整。因此, 作为上层建筑的教育行政制度, 也只有依据社会环境的变化而不断调整修改, 才能走向制度化、正规化。正如山西的教育督导制度随着战争环境的变化调整完善。抗日战争时期, 山西革命根据地将教育活动同党的优良传统紧密结合。而到了解放战争时期, 由于阶级斗争, 督导更加关注敌顽, 并依据战争需要, 团结一切可以团结的力量。可见当时督导的内容与方式均从实际需要出发, 不拘泥于现实, 灵活多变。同时, 教育是一个民族蒸蒸日上的标志, 越是环境恶劣, 越要重视教育活动, 只有加大教育督导活动, 才能使教育免受战争的严重破坏。民国时期山西的教育督导制度虽几经波澜, 但可贵的是, 教育督导制度却并未中断, 反而越挫越勇, 才让督导制度保留并完善至今, 成为教育行政管理中一个必不可少的环节。

　　(三) 发挥督导以敦促政策执行

　　强国必先重教, 而重教就要重督导。缺乏督导制度的鞭策与指导, 教育便会瘫痪。21世纪的今天, 教育督导制度的正规化进程仍在继续。由于督导执行不到位, 出现了“有令不行、有禁不止”“上有政策下有对策”以及教育行政人员的官僚化、腐败化等问题。然而纵观民国时期山西的教育督导制度, 充分发挥了督导以掌握各地政策执行与否的积极作用。这些在半个世纪之前写的视察报告, 督促了政策的有效执行, 为当时教育事业的发展提出了一些精辟意见, 而相对完备的奖惩机制, 也保证了督学队伍的素质和能力, 在现今教育行政中仍有参考价值。

　　参考文献：

　　[1]申国昌.守本与开新[M].济南:山东教育出版社, 2008.
　　[2]山西省史志研究院.山西通志[M].北京:中华书局, 1999.
　　[3]学部.学部奏陈各省学务官制折[M].上海:商务印书馆, 1910.13-16.
　　[4]教育部.教育部督学视察山西省教育报告[R].1933.