中国出入境信用管理的内涵及其实践探析

　　摘    要：　出入境管理活动是展现国家形象和社会治理能力的窗口,面对出入境人员和交通运输工具持续增长的挑战,提升新时代我国出入境管理能力和丰富管理手段势在必行。基于出入境管理模式创新的理论工具和应用基础,通过研究中国传统诚信思想和现代信用理论,分析信用管理的内涵、价值和逻辑,比较出入境信用在管理实践中的应用并引入信用认证机制,提出了创新出入境管理模式的基本框架与运行机制。新时代背景下,构建并完善我国出入境信用管理模式的形式和途径,对我国出入境管理工作创新具有积极的促进意义。

　　关键词：　出入境边防检查; 信用管理; 勤务模式;

　　1 、引言

　　一国的出入境治理能力和水平是展现政府形象和社会治理能力的窗口。出入境管理活动以人为纽带将不同国家连接起来,对出入境人员和出入境交通运输工具的管理行为直接体现了国家主权和公民权益。随着改革开放的不断深入,我国与世界经济深度融合,国际交流日益密切,特别是在“一带一路”倡议下,呈现出全方位对外交往的新格局。着眼国内,在我国经济转轨、社会转型的新形势下,人民群众更加注重保障合法权益,对建设服务型政府和改进社会管理的需求更加强烈。

　　基于观念上的转变和效能上的提升,移民管理机关不但要提升科技应用水平,更要创新管理模式,出入境管理研究领域应站在时代前沿、诠释时代变化,在深刻认识我国出入境管理工作规律基础之上不断丰富和发展。一方面,积极借鉴国内外先进管理经验,创造性地继承和发展那些超越时空、跨越国度的经典管理文化和思想,提出切实可行的良策,展现出中国式管理的风范;另一方面,我国对外开放口岸经济发展程度、通关环境、出入境形势和口岸协作机制各有不同,应当充分立足国情、因地制宜,科学设计、广泛论证,丰富和完善管理手段,有力保障国门安全。

　　我国的“一带一路”倡议、自贸区建设、大通关规划给出入境管理工作带来了机遇,国家移民管理机关在总结管理和服务工作经验的基础上,创造性地进行了一系列改革创新,例如试点入境人员风险评估和针对性检查、探索运用科技数字化管港,建立智能化的综合管理平台;实施扁平化的指挥体系,实践“科队联勤”勤务模式;推行网格化服务管理,建立“警地联动”协作机制等,有力地应对了出入境形势的变化,为尝试新的管理模式打下了基础。

　　2 、出入境信用及其管理模式的内涵

　　信用管理可追溯到中国古代传统中善政良治的理论,也充分借鉴了现代经济学、社会学和管理学的研究成果。信用管理作为一种新型行政手段在社会治理中具用重要的作用和意义,但对其适用范围和法律属性、程序及违约责任在当前的着述中少有涉及,已有的研究成果主要集中在互联网金融、金融监管、银行借贷等金融领域,经济学类着述占多数,研究的问题多限于我国信用制度的建设、社会信用体系的完善、企业安全生产和海关监管等方面。在我国社会信用体系建设的大环境下,开展出入境信用管理符合我国当前政府职能转变的发展趋势[1]。
 

 

　　2.1 、信用的内涵

　　信用是指在人们之间、单位之间和商品交易之间形成的一种相互信任的生产关系和社会关系。《辞海》从两个角度解释了信用:从社会学角度,信用是遵守诺言,实践承诺,取得别人的信任;从经济学角度,信用是以偿还为条件的价值运动的特殊方式。随着信用在横向和纵深方向的发展,信用的内涵和外延均得到了扩展,现代信用是指以偿还为条件的价值运动的特殊形式,以及这种运动所包含或体现的关系、管理、制度乃至整个体系的总称[2]。

　　从信用的定义来看,信用的要素包括履行义务或承诺的意愿、履行义务或承诺的能力。信用是一种无形资产,类似于社会经济主体的身份证,良好的信用可以借助征信系统在全社会范围内传播,从而使信用成为一种宝贵的资源和财富,并能够为企业和个人的经济活动带来便利和收益。信用最终表现为人与人之间的社会关系,这种社会关系构成了社会运行的信用环境,成为人类社会有序发展的基础[3]。

　　2.2、 出入境活动中的信用

　　出入境信用是指移民管理机关在行使职责过程中,采集和评定服务对象履行出入境边防检查等法律义务的意愿和能力,并将信用评价的结论应用于该服务对象的行政管理活动。出入境信用反映服务对象向移民管理机关履行出入境边防检查等法律义务的意愿和能力,本质上是一种管理资源,是一种负担责任和义务的资格,可以作为管理秩序运行的一个杠杆。

　　2.3、 出入境信用的管理价值

　　中国传统文化认为,国家安宁、社会和谐最重要的就是诚信,“仁义礼智信”五常有信;“恭宽信敏惠”五德有信;“忠孝仁爱信义和平”新八德有信[4]。党的十八大提出倡导“富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善”的社会主义核心价值观,是凝聚全党全社会价值共识作出的重要论断,其中诚信是作为公民必须恪守的基本道德准则,也是行为评价的基本价值标准1。***总书记概括传统文化的时代价值为“讲仁爱、重民本、守诚信、崇正义、尚和谐、求大同”六句话,他提出“对突出的诚信缺失问题,既要抓紧建立覆盖全社会的征信系统,又要完善守法诚信褒奖机制和违法失信惩戒机制,使人不敢失信,不能失信”2。

　　在中国文化语境中,出入境信用就是处于出入境活动中的管理主体和对象各自坚守正道,实现“大道至简、诚信则达、宾至如归”的通关境界。在现代管理的视野中,信用是授信者对信用交易进行科学管理以控制信用风险的专门技术,通过运作包含于自身的信用,双方可以获取更多回报。

　　2.4 、出入境信用管理模式的逻辑

　　信用管理可看作是处于一定社会交换关系中的行为主体或当事人,通过对信用交易中的风险进行管理,以获取更多回报的行为。

　　出入境信用管理模式的内涵是出入境管理机关与行政对象在自愿的基础达成信用协议并承诺遵守,通过信用规则契约化明确双方的权利和责任,约束双方的行为。一方面,出入境管理机关要对自身行政行为规范和监督,消除行政傲慢,体现平等、自由与保障正当权利的法治精神;另一方面,要为行政相对方利益考量,给予行政相对方可以信赖的预期和一定的灵活度,促使行政双方自觉地遵守承诺。管理层面的“信用”需要现实的制度保障,出入境管理机关应在法律法规授权的范围内,在充分协商和自愿参与的基础上,以“诚信守法”为核心价值,以信用评价为依据,以分级管理为手段,以口岸风险预警和多方共管机制为保障,对服务对象信用监管并提供相应便利的行政活动[5]。

　　出入境信用管理模式源于我国社会治理的智慧和经验,多元合作治理和民主、参与、互动式的管理符合“国家治理体系和治理能力现代化”的目标要求[6],具有中国式管理的鲜活生命力。

　　3 、当前出入境信用管理的实践探索

　　通过出入境信用开展管理是近年来探索实践的一种新型管理模式,其能够提高管控效率,降低行政成本,注重行政双方的合作,成为了出入境边防检查勤务改革的有效路径之一。在我国的一些经济发达、出入境人员和交通工具业务量大的海港口岸,已经开始进行信用管理模式的探索。但各地在信用管理的制度建立、信用信息的收集、信用评估的方法、信用等级的划分、信用奖惩措施和信用风险规避等具有不同的特点,尚未形成统一的规范和标准,缺乏成熟的运行机制。

　　3.1 、出入境信用应用形式及特点

　　3.1.1 、“四等级”制模式

　　(1)管理模式。

　　A省在信用信息收集方面,由各出入境海港边检站巡视岗位人员记录代理公司业务差错情况,执勤队和指挥室记录代理公司日常报检行为,总站边检处记录各代理公司遵守边检法律法规、配合出入境边检信用管理等情况。在信用评价方面,由出入境边防检查站及总站业务主管部门,对代理公司的日常表现和年终审核结果进行评价,扣除相应分值,进行追责。在信用等级划分上,设管理起始分值为100分,分值在90～99分的,信用等级为A级;考评分在70～90的,信用等级评为B级;考评分在50～70分的为C级;考评分在50分以下的评为D级。在信用奖惩上实施分级管理,对A级信用对象提供便利,B级正常管理,C级采取特别限制措施,D级采取附加管理措施。

　　(2)主要特点。

　　一是将管理重点前移,要求信用管理对象进行业务培训和参加出入境边防检查机关组织的考核,建立了管理对象信用等级评定数据档案;二是将信用治理与风险管理相结合,引入风险评估机制,将信用评定结果作为风险评估的重要因素;三是信用等级评定程序严密,明确了信用管理岗位职责和相应权限;四是信用管理保障措施完善,总站范围内信用等级评定工作及相关配套措施能够协调统一推进。

　　3.1.2、 亮牌管理制模式

　　(1)管理模式。

　　B省在信用信息收集上采取以不定期随机的形式对落实我国出入境法律法规和边检有关规定的情况进行抽查;在信用等级划分上,根据企业法人信用状况依次授予绿牌、黄牌和红牌;在信用奖惩上,采取绿牌奖励、黄牌警告、红牌处罚,并制定相关授牌标准及奖惩办法;在信用评定程序上,由各海港边检站对申请绿牌的单位和船舶进行评估和初定并提出具体评审意见,上报出入境边检总站后会同各海港边检站分类考评,经社会公示选出诚信单位授予绿牌。

　　(2)主要特点。

　　一是鼓励港口企业和船方自我管理,双方事先签订《船方自我管理责任协议书》,出入境边防检查机关只进行巡查和出入港监管;二是“绿、黄、红”亮牌管理模式简明扼要、易于操作,出入境边检机关明确授予绿牌、黄牌、红牌相应等级待遇的权利义务,便于服务对象理解区分和遵守规则,例如黄牌或红牌顾名思义就是对信用不良的服务对象给予警告或惩戒措施;三是奖惩制度中突出绿牌管理的守法便利,绿牌授予单位可获得证书和一定数额的物质奖励,在出入境边防检查机关职权允许范围内,最大限度地给予出入境边防检查礼遇。

　　3.1.3 、积分考评制模式

　　(1)管理模式。

　　C省在信用管理依据方面制定了《海(江)港口岸边检诚信管理实施办法》,将信用管理对象确定为自愿签订《出入境边检诚信服务管理协议》的出入境活动管理对象;在信用等级划分上,按照满分100分,根据积分从高到低分将管理对象分为优质诚信、诚信和非诚信三类;在信用评价方面,依托开发的“出入境边检诚信管理系统”评估相对人诚信资质,根据出入境活动中诚信积分值的变动进行诚信评价;在信用奖惩方面,给予优质诚信管理对象提供增值服务优待、为诚信管理对象提供便利措施,对非诚信对象实行相对应的限制和禁止,每季度在电子口岸平台进行公示。

　　(2)主要特点。

　　一是入门把关严,注重资信审查,根据设定的指标对参与信用管理的对象进行资格审查;二是弹性管理活,注重过程控制,积分管理联系实际紧密;三是奖惩措施明,注重正面激励,容易调动管理对象的积极性;四是自身建设强,注重平台建设,目标导向清晰,便于内外推广。

　　3.1.4、 “百分考评”制模式

　　(1)管理模式。

　　D省在信用信息方面收集上,通过口岸联检单位、出入境人员的反馈及日常执勤人员的评价,建立诚信管理电子信息库;在信用等级划分上,基准分为100分,采取加扣分形式,每季度为一个评分期限,根据评分结果将考评对象分为B级(80～100分)、C级(70～80分)、D级(60～70分),年度总评根据季评成绩选出A级诚信单位;在信用奖惩方面,A级诚信单位颁发诚信奖牌及一定的物质奖励,在下一年度中享受诚信待遇,B级诚信单位进行正常化管理,C级为“诚信警示单位”进行警告和限制,D级为失信单位进行处罚并限期整改;在信用管理队伍方面,组建了出入境边检机关主导的专门化诚信测评机构,例如设立诚信管理评审委员会和专门的诚信管理办公室,负责沟通、联系及协调相关工作。

　　(2)主要特点。

　　一是技术支撑有力,管理操作便捷化。该出入境边检总站开发了公安网上办事大厅,为各海港出入境边检站搭建了统一共享的网络化信息处理平台;二是组织保障完善,管理流程扁平化。由一线执勤业务科和分站检查科,根据日常考评情况汇总结果至站检查科进行信用考评的审核、报批工作;三是融合口岸服务,管理联动一体化。与口岸联检单位沟通联系紧密,对口岸单位的信用管理工作进行定期交流和沟通。

　　3.2、 出入境信用管理的实践效果

　　3.2.1、 所体现的作用和价值

　　从各地的管理实践可以看出,“四等级”制模式的信用管理岗位职责和相应权限明确,出入境信用管理的公平性和自由裁量的合理性体现较好,同时引入风险评估等机制,与出入境边防检查日常执勤执法工作结合紧密;亮牌管理制模式注重发挥出入境交通运输工具在港期间自我管理和口岸企业协助监管的积极性,同时“绿、黄、红”亮牌管理模式简明扼要、易于操作;积分考评制模式突出了服务对象参与出入境边防检查信用管理的自愿性和协商性,同时信用管理的信息化程度较高,开发的“出入境边防检查诚信管理系统”使信用管理减少了人为因素的干扰;“百分考评”制模式的信用管理注重与服务对象的合作和互动,能够广泛收集意见、融合口岸服务、警力配置前移,服务对象的积极性发挥明显。

　　出入境边防检查机关在服务对象中开展信用管理是顺应时代发展的创新之举,为新形势下创新出入境管理工作注入了新的活力,在强化管理对象守法意识、促进通关便利化等方面起到了积极的推动作用:一是拓展了传统上出入境管理工作的内涵和外延;二是转变了日常工作方式和执勤执法形式;三是提升了出入境通关效率,丰富了移民机关的管理形式;四是拓宽了“放管服”工作的新渠道。

　　3.2.2 、存在的问题和挑战

　　(1)信用管理的性质方面。

　　各地对出入境信用管理的性质和实行的依据认识不一致,有的认为信用管理是一种法律制度,依据是《中华人民共和国出境入境管理法》(以下简称《出境入境管理法》);有的认为是一种行政措施,依据是各地制定的“信用管理办法”。笔者认为,《出境入境管理法》没有信用管理的明确规定,只有第8条“提高服务和管理水平”的条文可以参照;而各地制定的“信用管理办法”立法层级不够,只能视为行政规范性文件,在不抵触法律的情况下应当具有一定的合法性。出入境信用管理的性质应该是出入境管理机关在履行职责过程中的行政管理活动,这项行政管理活动必须是在法津法规对移民管理机关授权的范围之内开展。

　　(2)信用管理的对象方面。

　　各地对信用管理对象的界定区别较大,有的将管理对象细分为代理个人和船舶代理公司;有的将管理对象分为诚信个人和诚信企业;有的将出入境交通运输工具纳入信用管理对象。笔者认为,出入境交通运输工具作为一种无生命的物体,本身是没有信用可言的,出入境交通运输工具的信用标签反映的是所属企业法人的信用,对出入境交通运输工具进行差异化和分级管理采用风险评估的方式更为合适。从操作推广和行政减负的角度来看,将企业法人作为信用管理的对象即可,因为企业法人能够承担责任、履行义务,并掌握所属人员的经济和人事命脉,出入境边防检查也便于依托企业法人对所属人员和交通工具进行信用管理,例如出入境船舶和所属人员可以依托海洋运输公司进行管理、上下外轮的代理人员和业务人员可以依托所属企业开展管理。

　　(3)信用评价的主体方面。

　　各地出入境边检机关在制定信用管理政策时,为了体现专业性和公正性,往往考虑出入境信用评价是否应当引入第三方机构进行社会化评价,采用市场征信模式并出具信用等级评价报告来作为出入境边检信用管理的依据。笔者认为,第三方机构征信适用的是经济领域的信用规则,而出入境边防检查对信用的关注点在于履行出入境边防检查义务的情况,出入境边检机关没有权力要求服务对象将自身信用状况交由同为企业的征信机构评判,同时,这也存在着泄漏服务对象出入境信息的风险。因此,由出入境边检机关根据《出境入境管理法》的授权,在履行出入境边防检查职责过程中进行出入境信用评价比较适当。

　　(4)出入境“信用”的认知方面。

　　出入境“信用”应用的定位比较模糊,在已有的口岸管理实践中,有的称为诚信管理,有的叫信誉管理,比较来看,主要存有三方面的区别:第一,诚信是内在的,取决于自身的品德;信誉是单方性的,取决于社会或交易对方的信任;信用是相互的,是一种动态的社会交往过程。第二,诚信主要强调的是负担义务;信誉是单方面赋予形象标识的权利;信用侧重于权利与义务的结合。第三,诚信反映道德文化对人们内心世界的基本要求,归结为一种精神和原则;信誉作为一种外界评价的口碑和声誉,是负担的一种行为规范;信用是一种立足于经济和社会的交换关系,便于作为一种管理手段。信用管理概念在我国社会信用体系建设中被广泛认知,故其更符合出入境管理的内涵和定位。

　　4 、新时代我国出入境信用管理模式的构建

　　从诚信到信用,从管理到治理,笔者在梳理出入境信用的应用逻辑和发展历程的基础上,尝试运用社会治理创新和新公共管理等理论工具[6],通过广泛借鉴国内外学者对社会信用治理体系的研究成果,探索符合新时期、新形势发展背景下的出入境管理服务体系,对国家移民管理局成立后的出入境信用管理模式基本框架与运行机制进行探讨。

　　4.1 、出入境信用管理模式的界定

　　4.1.1、 管理主体

　　口岸管理权包括口岸行政权、关税自主权、出入境交通运输工具的检查权和监护权、出入境人员和货物的检查权和检验权等,我国出入境边防检查机关与海关、海事等行政机关分别代表国家行使口岸管理职权,在口岸履行自身的查验与监管职责,通过设在对外开放口岸的派出机构等,依照法律法规和各自的职责对出入境人员、交通运输工具、货物、行李物品等进行查验、监督和管理。口岸管理部门还包括各级政府的口岸综合管理机构、民航、港务等部门。

　　出入境信用管理模式强调多元合作治理,在法律规定的框架内各司其职,相互间协同配合,共同维护口岸正常出入境秩序、确保出入境交通运输工具及其所载运的旅客、员工安全,服务国家发展大局,例如《出境入境管理法》第6条规定:边防检查机关可以对出境入境交通运输工具载运的货物实施边防检查,但是应当通知海关,这体现了相互尊重、各司其职的管理要求。

　　4.1.2 、管理空间

　　管理空间是主体和客体要素共同依存的客观空间环境,管理的功能和过程需要通过环境要素实现。口岸限定区域是出入境边防检查、监护全过程所必须的实际空间范围,根据《出境入境管理法》《中华人民共和国出境入境边防检查条例》等相关法律、法规规定,出入境边防检查机关会同地方人民政府划定口岸限定区域,范围主要包括出境入境边防检查现场、候检区域,以及需要限制非出境入境的人员或者交通运输工具通行、停留的其他区域。《中华人民共和国海关法》《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》等法律法规也赋予了海关、安检、民航公安机关在口岸限定区域内开展相应管理的权限。

　　口岸限定区域的设置,从法律定义上明确了进入该范围内的人或事物所拥有的权益、负有的责任和享有的救济等,区分与口岸限定区域外相关人、物的权利义务关系,成为出入境信用管理可以依托的环境空间,并拓展到对出入境人员及交通运输工具的资格审核、相关前往区域的指定、时效的限制、证件的核准发放与管理等许可行为。

　　4.1.3 、管理客体

　　出入境管理的客体是处在出入境相关法律、法规管辖与调整之中的人、物、事等对象,主要包括进行出入境活动的人员及交通运输工具、出入境业务代理单位、出入境服务机构,以及在口岸限定区域从事经常性经营及作业活动的法人3和其他组织4。根据民法上的规定,法人是享有民事权利能力和民事行为能力的,能以自己的名义享有民事权利和负担民事义务的社会组织,法人是与自然人对称的,由法律拟制的“人”,能以自己的名义参加民事法律关系,承受相应的法律后果。

　　文中研究的管理对象主要为具有接受出入境管理和检查义务的法人和非法人组织,并由此构建一种广泛适用、易于操作、合法合理的治理模式来服务出入境管理工作。首先,从法律适用来看,个人信用评分不能用于惩戒,禁止限制低分者的法定权利。其次,相对人员快速流动而言法人单位的管理区间较长,管理的长周期和稳定性,有利于塑造合格的信用主体,形成良性循环。再者,便于依托企业法人对所属人员和交通工具进行管理,例如海港出入境船舶和所属人员可以依托船舶公司进行管理,对上下外轮的代理人员和业务人员可以依托所属企业进行管理,因为公司法人掌握成员的经济和人事命脉便于开展自我管理。最后,法人和单位比较固定,使行政行为更加具有针对性。

　　4.2、 出入境信用管理的理论依据

　　4.2.1、 交易成本理论

　　交易成本理论指在一定的社会关系中,人们自愿交往、彼此合作达成交易所支付的成本,交易成本理论不仅指政府内部管理的成本和行政运行成本,也指降低经济主体的交易成本,使管理对象对未来形成比较合理的预期,起到正向的刺激作用。交易成本理论对出入境管理提出两方面的要求:一是从行政执法效益的角度出发,出入境管理机关要提供优质服务就必然要增加管控的难度,长期来看简单依靠投入大量的警力和资源进行管控将难以为继,需要提升勤务效能,确保国门安全的同时提供优质服务。二是如果出入境管理双方没有建立信任,而是相互质疑甚至对立,那么来自于人性因素与环境因素交互影响,便会使管理过程更加倚重形式,徒增不必要的成本,难以满足服务对象快速通关的需求。

　　4.2.2 、博弈论

　　博弈论的核心是选择最优,博弈各方在决策的时候必须将另一方的行动纳入自己的考虑之中,选择有利于自己的战略,在平等的对局中达到取得胜利的目的。博弈论是政治、经济、军事战略等领域的重要研究和分析工具,在行政领域的表现为:行政相对人行动的策略会受到来自社会、执法者、甚至其他行政对象的影响,成为一个动态博弈过程,博弈者越接近生命周期的结点,投机主义越强,执法强制性越大。

　　出入境管理活动对象的稳定性和管理过程的周期性使信用管理成为一个多次重复博弈的过程,合作的长期利益远大于违约成本,守信成为服务对象的占优策略,从而使管理过程形成良性循环,在管理过程的结点通过资质认证和定期评估来抑制投机主义,以此维护合作。

　　4.2.3、 社会契约理论

　　社会契约论指人们受到理性驱使,为摆脱无序争夺状态而寻求有组织的和平生活而相互订立的一种契约。在社会契约中人们让渡出自己的一部分权力形成公共权力,人们将公共权力赋予政府形成一种契约关系,政府享有管理权的同时也担负保证人民安全、维护社会秩序与公共利益的责任与义务。政府是人们之间缔约的产物,信用是契约的派生价值,“自然人”通过订立契约让渡自己的“自然权利”,以此来换取“公共权力”,从而来保障其“公民权利”。

　　出入境管理的主体和对象可以被视为契约的双方,《出境入境管理法》等法律规定的双方权利和义务,以及未能履行义务时的惩罚措施是外在约束机制,满足行政相对方被尊重、肯定和自我实现需要的需求是内在价值。

　　4.3 、出入境信用管理的原则

　　创新出入境管理模式应坚持本土性与国际化通融互促、依法行政与灵活审慎相结合,塑造合法、合理、公正、公开的行政程序,保障国家安全和社会稳定,降低行政成本,扩大社会的认可度,满足守法公民和出入境交通运输工具高效便利的通关需求。

　　4.3.1、 审慎性审查

　　审慎性审查原则又称“结构性的早期干预和解决方案”,目的是把管理的时间和空间前移,减少事中管理,防范和规避风险。审慎性审查原则要求出入境管理机关实施管理要进行事先审查,在通过口岸联检单位和相关部门获得预检预报信息的基础上,对出入境对象的信息进行整理、核实、汇总、分析、评估,经过审慎性审查过滤出不符合通关要求及需要管控的对象。

　　4.3.2、 守法便利

　　守法便利是出入境管理机关在合理行政的基础上给予服务对象依法可以实现的利益预期,这种利益期待是建立在出入境政策导向下的便利与责任、权利与义务的统一,包括四个方面内涵:一是“激励相容”,服务对象基于“成本—收益”分析,形成对遵守相关法律法规的有效激励。二是“事先承诺”,出入境管理机关事先向社会公众承诺,明确出入境管理双方责任和义务。三是“奖惩得力”,要充分考虑口岸各相关单位、个人的利益诉求,激励要按照“守法便利”的基本原则突显守信受益,在达到出入境管理机关守法要求的条件下,把守法者列为在出入境便利政策方面优先选择对象,充分享受更加便利的行政服务;对于违法违规、弄虚作假的管理对象,将其列入失信黑名单,降低出入境活动的信用等级,使其不仅要受到法律法规相应的制裁,而且对其今后的出入境活动采取针对性的管控措施。

　　4.3.3、 放管结合

　　放管结合原则就是在明确各自的职责和权利关系的同时,既要严密管控、保障安全,也要促进和谐、便利通关。简化行政干预不仅有“放”还要有“管”,“放”是对可以信任的服务对象尽量少的行政干预,“管”不是把口岸管“死”,而是守住法律法规底线。创新出入境管理模式应避免“一管就死、一放就活”的弊端。

　　4.3.4、 信息公开

　　信息公开的原则就是要保障服务对象能够知情守法。出入境管理评价标准、评价程序及评价结果的公示等基本程序都要公开、透明、便民,保证出入境权利的公平公正。同时,出入境管理机关收集出入境对象信息时应强调遵循合理、相关原则,明确不同主体的信息查询领域,不查询与管理事项无关的信息,平等授信、规范授信,注重保护隐私和人权[7]。

　　4.4 、出入境信用管理的流程构建

　　4.4.1、 资信认证

　　(1)信用信息的采集备案。

　　服务对象在了解信用政策的基础上,自愿申请参加信用管理,在获取服务对象信用信息后,通过登记备案建立信用电子档案。可在保障个人信息的前提下,引入生物识别技术,提高数据采集准确率,形成“信用身份证”。

　　(2)信用资料的审核比对。

　　根据不同的服务对象类型有所侧重地审核相关资质证明,并通过征信数据库和口岸联检窗口平台进行资料比对筛查,对服务对象的整体信息进行整理、汇总、分析、评估。

　　(3)信用管理的培训。

　　对于从事出入境业务的法人单位和服务机构,安排其业务负责人和所属人员接受出入境信用管理政策的培训和考核,受训率及考核合格率记入本单位信用管理评价成绩。出入境管理机关应根据不同的服务对象制定相应的学习培训方案,做到有所侧重。培训由出入境管理业务部门组织,定期集中开展,也可以与走访工作结合进行,培训结束后进行信用管理政策的考核。

　　(4)信用资格的初评。

　　服务对象在通过资质审查和培训考核达到信用管理的起评标准后,与出入境管理机关签订协议书,明确双方的权利义务和出入境信用管理要求后,成为经出入境管理机关认证的一般信用管理服务对象,在约定范围内开展自我管理,享受相应的便利措施[8]。

　　4.4.2 、过程控制

　　(1)自我管理。

　　出入境管理对象要先进行自我评估,不符合信用认证标准情形的需要提前规范改进,并提交自我评估报告。经过信用认证的企业对所属人员负责,建立与出入境边检信用管理相对应的内部管理制度,在出入境边检机关的监督指导下,行使一定的自管权来规范成员从业行为。

　　(2)动态核查。

　　出入境边防检查机关实现执法巡查常态化,对治理对象守法情况进行动态抽查。一是根据不同时期和不同对象,定期按照一定的比例突击检查;二是建立全天候的执法合作网络,参与口岸执法部门的联合行动;三是通过口岸联检单位、出入境人员的反馈及日常执勤人员的评价综合考量。

　　(3)定期审核。

　　如果符合监管要求,参照首次认证标准,每年进行一次定期考核,通过后继续享受相关待遇。未通过则给予整改的期限,并进行针对性的指导和帮助;成为一般信用服务对象后,如果出现违背监管要求的事项,则取消信用管理认证资格,情节严重的列入失信黑名单;如果通过定期考核并达到信用管理的附加标准,则提升为高级信用对象,享受最惠待遇;定期考核后,出入境边检机关将结果公示。

　　(4)风险规避。

　　出入境管理机关的风险应对能力要适应新时代出入境形势的变化,探索风险预警和应急管理措施,突出对风险事件的预警防范、事态控制和有效打击。口岸突发事件和偷渡案件、出入境交通工具安全事故等,一旦发生将对国家安全造成严重危害,应该成为出入境口岸风险防范的重点。一是通过信用审查过滤风险源;二是通过风险信息分析、比对,筛查预警信息;三是预申报信息与出入境信息综合查询系统不一致或梅沙系统存在违法违规记录;四是出入境信息显示需要做出重点关注和针对性检查的;五是曾因违法违规行为被列入出入境信用黑名单的提升管理等级。

　　4.4.3、 技术支持

　　(1)建立信用管理数据库。

　　第一,建立可供全国移民机关查询的出入境信用管理数据库,通过大数据平台采集、分析、比对、存储出入境信息资源,辅助出入境边防检查全要素的智能化监管。第二,打造互联网政务服务的“大出入境”咨询信息平台,通过整合出入境信息系统、外交部门业务平台等数据资源,使境内外的移民和出入境信息能够互联互通,为公民提供更好的网络服务平台。第三,通过网络安全技术专用安全接口和选择性过滤技术,将出入境边防检查信用评价数据库接入国家信用信息共享平台,形成全国统一的信用数据库,通过信息交换机制共享资源,实现信用管理国家层面的有效协作与配合[9]。

　　(2)开发信用管理软件和模块。

　　出入境边检机关通过设计专业的信用管理软件将管理操作信息化,根据不同评价对象预设信用管理的流程,给予决定信用状况的关键因素并赋予相应的分值,通过各计分因素得到一个数量化的分析结果,计算机程序根据数据变化情况显示相应的信用级别和治理措施。当每条出入境边检监管记录一完成,随即自动生成相对应的信用信息记录,并自动记分,避免人工操作的主观性影响。一个信用管理年度期满,系统自动计算信用得分,评价信用等级,根据最后评定的等级确定下一年度的监管等级。信用管理软件系统可以通过筑入专门的信用数据模块、梅沙系统、出入境管理平台等实现兼容,在办理出入境边检业务时自动弹出信用状况和限制业务权限提醒监管者实施监管。

　　(3)配发移动警务云终端。

　　出入境边检机关通过开发信用管理移动终端APP,对接公安信息系统、梅沙系统、海港管理平台等信息资源,应用物联网等科技手段实现信用状况即时识别,通过云计算功能达到信用信息即时查询、历史信用状况网上浏览、管理数据网上传输等功能,使出入境边检信用管理前移,达到勤务指挥扁平化、管理操作便利化[10]。

　　(4)建立信用风险预警模型。

　　出入境边检机关基于不同的任务特点、地理位置和业务统计数据,研发应用差异化的风险预警模型辅助决策,系统地对信用风险信号进行识别、评价和估计,根据风险指标分析管理风险的发生领域、发生机率、危害程度,使风险预警成为信用管理中的重要依据和导向,实现以风险评级为标准的多层级、强弱交叉的检查、监护管理方式。

　　5 、结语

　　在我国政府职能转变、简政放权的背景下,构建完善健全的信用管理体系也成为行政机关有效履行其社会公共管理职能的创新之路。出入境信用管理的应用需要对信息收集、评估方法、等级划分、奖惩措施、风险规避和制度建立进行跨学科展望,实践中应以网络信息技术和精简的职能部门设置为支撑,以动态化、差异化、分等级治理为手段,以行政服务双方利益一致、合作共赢为追求,通过树目标、明原则、搭平台、强队伍、挖潜力、避风险、高站位,积极推动我国出入境管理模式的创新和升级。

　　参考文献

　　[1]金代志,石春生,刘任重.信誉管理理论的文献综述[J].商业研究,2007(4):37-40.
　　[2]刘红霞,王晨.信用管理概论[M].北京:北京大学出版社,2012:2-6.
　　[3]徐志军.我国信用体系建设中征信立法的基本问题分析[J].国家行政学院学报,2008(4):42-45.
　　[4]徐小跃.什么是中华传统美德[M].南京:江苏人民出版社,2018:25-36.
　　[5]王刚.构建边防检查勤务诚信管理体系是当务之急[N].人民公安报,2013-05-11(3).
　　[6]袁广林,蒋凌峰.基于公共治理理论的电信网络诈骗犯罪多元共治[J].中国刑警学院学报,2019(1):65-70.
　　[7]高荣林.美国电子数据之私人搜查与公民隐私权保护[J].中国刑警学院学报,2017(2):16-21.
　　[8]叶琼元,王强.出入境交通运输工具管理领域社会共治模式的创新研究——基于诚信管理[J].中国管理信息化,2018(1):164-166.
　　[9]张勇进,王璟璇.主要发达国家大数据政策比较研究[J].中国行政管理,2014(12):113-117.
　　[10]董邦俊,黄珊珊.大数据在侦查应用中的问题及对策研究[J].中国刑警学院学报,2016(2):7-13.

　　注释

　　1参见:新华网.中共中央办公厅印发《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》[EB/OL].(2013-12-23)[2018-05-11].http://cpc.people.com.cn/n/2013/1223/c64387-23924110-4.html。
　　2参见:新华社.***主持中共中央政治局第三十七次集体学习[EB/OL].(2016-12-10) [2018-09-17].http://www.gov.cn/xinwen/2016-12/10/content＿5146257.htm。
　　3作为出入境管理对象的法人是指根据《中华人民共和国出境入境管理法》《中华人民共和国出境入境边防检查条例》等法律法规实施管理的行政相对方法人,主要分为出入境业务代理单位法人和在口岸限定区域从事经常性经营及作业活动的法人,具体包括出入境交通工具的所有人、承运人、口岸经营单位、交通运输工具出境入境业务代理的单位、从事外轮修(造)理的企业、口岸物流码头企业、外贸船舶航运公司、装卸公司、清舱公司、捆扎公司、外轮供应公司等企业。
　　4作为出入境管理对象的其他组织是指在口岸从事交通运输、对外贸易、口岸建设、船舶代理、货运代理、仓储转运、公证鉴定、对外索赔、装卸理货等出入境活动的单位。