第二章 日本住民诉讼制度的演变和现状
一、日本住民诉讼制度的起源与发展
日本的住民诉讼制度归根结底属于以个人权利制衡公共权力的行政公益诉讼。这类行政诉讼制度的起源可追溯至19世纪英国的相关人诉讼制度。在英国的相关人诉讼制度的基础上，美国吸收借鉴这一制度，发展成了美国特有的纳税人诉讼制度。二战后，日本也由于美军GHQ的介入，被动引入了当时美国的纳税人诉讼制度，并发展成为了现在的住民诉讼制度。
（一）住民诉讼制度的域外起源
1、英国的相关人诉讼制度
违法的政府财政支出是对公共行政权力的一种滥用，需要得到遏制。在英国，普通法法院有三个用以限制公共权力的重要令状，分别是训令、调卷令、中止令，它们是英国司法审查过程中的公法救济途径。衡平法院在归属于普通法令状的基础上，新产生了两种新的救济方式，分别是制止令状、确认判决。它们原本属于私法上的救济途径，由于英国未明确区分公法和私法，也渐渐渗透进公法领域，用以阻止行政机构的越权行为。
英国法律认为，在遏止滥用权力、维护公共利益的诉讼中，个人原告并不比他所代表的公众享有更多的利益。英国，当政府机构的行政行为违反法律规定，妨碍社会公共利益，没有给其他人造成相对损失，国王的代表-总检察长有权力根据相关公民的检举告发，授权此人以个人名义起诉，由此产生了“相关人诉讼”制度。相关人诉讼的特点在于，总检察长的作用并不仅仅只是具有象征性的意义，个人必须获得总检察长的许可或者授权，才能提起诉讼。此外，总检察长还能够干涉案件诉讼的审理过程，比如具有监督实施支配权等。
2、美国的纳税人诉讼制度
纳税人诉讼制度起源于19世纪英国衡平法上的相关人诉讼。由于美国在建国之初深受英国法律的影响，彻底而且全面地继受英国的普通法，并先后通过成文法典、判例等形式承认了具有遏止滥用权力、维护公共利益性质的纳税人诉讼制度。据记载，最早的纳税人诉讼是1847年由纽约地方法院审理并判决的AdrianceV.Major案。但是在1858年上诉法院在Doolittle of Broome County案中推翻了此判决。然而，在此期间关于纳税人的诉讼资格却获得了美国其他州判例的认可。其中，TrumbullJ法官认为，以合适的方式监督县公共资金的使用是影响公共利益的一个问题，通过衡平法上的诉讼以禁止县议会滥用资金，是最直接、快速、高效的可被采用的方式。最终，在美国各州普遍认可具有纳税人身份的个人享有请求禁止公共资金违法支出行为的诉讼权利。与英国相对人诉讼制度不同，美国的纳税人诉讼制度许可居民以纳税人的身份直接提起诉讼，而不需要经过总检察长的授权或者同意。纳税人诉讼制度作为衡平法上的一种救济形式，不仅在英美法系国家获得认同，也被一些大陆法系国家所接受，并不断发展。
（二）日本住民诉讼制度的发展
住民诉讼制度在日本近代经历了二次地方自治法改正。在1948年的地方自治法改正中，住民诉讼制度第一次以美国纳税人诉讼制度为原型导入日本。关于当时的“住民诉讼制度”设置的理由，是为了实现对地方公共团体的财产也就是纳税人的信托财产的适当管理，作为信托人的纳税人应当监督其财产的正常运营。在美国，纳税人诉讼基于这一理念，依据判例理论，在衡平法上很早就承认了纳税人为阻止地方公共团体的违法财产管理行为而提起诉讼的权利。战后的日本地方自治法以在美国发展起来的这一制度为范本，将纳税人诉讼制度以实定法上的特殊制度形式导入曰本。
在1963年的地方自治法改正中，日本将这一初始制度“纳税人诉讼”制度完善，并在此后更名为住民诉讼，对其进行重新构造，程序整备，演变成为现在的住民诉讼制度。在日本的1961年_1974年属于它的高度成长期，是战后地方自治制度确定、发展的时期。当时的日本经济快速发展，地区社会也在急剧变化。I960年成立的池田勇人内阁主张优先经济发展政策，提出了减税、社会保障、公共投资为支柱的经济计划，极大地推动了日本的经济发展。伴随着经济的高速发展，大规模的市町村不断合并，产生了大都市圈，生活圈。由此，导致了一系列的公害、城市过疏、过密问题，1960年代居民运动此起彼伏。居民运动的结果使得日本行政的方向由开发、发展转变为环保、福祉，并开始关注居民的意见和需求。地方财务会计制度也在此时进行修改，在原有“纳税人诉讼”制度的基础上变更为现在的“住民诉讼”制度。
从住民诉讼的适用情况来看，1949年至1972年为280件，之后逐年增加，至1996年急剧增加，1998年为250件。其中，从诉讼理由来看，对监査结果或者劝告不服的约占80%,对地方公共团体议会、首长等采取措施不服的占15.5%;从请求事项来看，请求损害赔偿的占52.8%,请求制止违法行为的占11.4%;从诉讼对象来看，关于公款支出的占62.3%,关于缔结或履行契约的占11.5%,关于取得、管理或处分地方公共团体财产的占10.3%;从诉讼后果来看，驳回原告请求的占39.2%,驳回上诉的占32.7%,原告部分或者全部胜诉的占6.3%.
根据日本总务省的统计数据显示，2007年至2009年，住民监査请求的实施状况为：都道府县338件，市区1159件，町村301件，合计1798件。其中，驳回原告请求数为37件，原告放弃案件数为923件，实际实施监査劝告件数为91件，最终合意不成案件为14件。住民诉讼的受理情况为：都道府县161件，市区379件，町村89件，合计629件。其中，请求撤回82件，放弃请求196件，原告部分胜诉22件，原告胜诉4件，审理中362件。
二、日本住民诉讼的制度体系
（一）住民诉讼前置程序
住民诉讼制度釆取的是“监察请求前置主义”.也就是说，在地方公共团体的居民欲针对当地违法财政支出行为提出住民诉讼前，需要向地方监察委员提交监察请求，待监察委员完成监察程序后才能提出住民诉讼。地方公共团体的财产说到底是由居民缴纳的税金构成的。因此，地方财政的健全性最终由租税的负担者一居民进行监督维持比较恰当。于是，为了达到监督地方公共团体的财产管理、财务会计上行为的合法性，地方自治法认可居民个人指出地方公共团体的财务会计上的违法与不当行为，针对监查委员行使监查请求的权利。这是住民监查请求制度的设计来源。
住民监査请求对于请求人数没有硬性规定，只有一人也可以提起住民监査请求。这与地方自治法第75条规定的事务监查请求不同，事务监查请求必须由有权限者的1/50以上的人联名才能提起。关于住民监查请求的对象，并不限于违法事由，也可以对地方公共团体的执行机关的不当事由申请进行监查。这点不同于住民诉讼，住民诉讼只能针对违法行政行为提出。唯一的要求是监查请求的对象必须是财务会计上的行为。
（二）住民诉讼的诉讼主体
地方自治法第242条第2款第1项规定住民诉讼的出诉权者资格必须满足两个条件。一是出诉权者必须是该普通地方公共团体的居民；二是其必须是申请了住民监查请求的当事人。依据地方自治法的规定，住民诉讼只要是该地方公共团体的居民，一人也可以提起住民诉讼，无论提起诉讼的主体是自然人抑或法人，无论是外国人还是无国籍人。这与美国的纳税人诉讼制度不同。美国的纳税人诉讼制度要求诉讼主体必须是“纳税”人这一诉讼要件。而住民诉讼的出诉权人没有必要是纳税人，也不要求是有权力者，既包括外国人，也包括自然人和法人。此外，提起住民诉讼的权利属于一身专属性质的权利。基于原告的死亡，它的效力将丧失，法律地位不可被继承。
关于“住民诉讼出诉权人必须是该地方公共团体的居民”,存在着两种观点。一种观点认为，因为“该地方公共团体的居民”是住民诉讼的适法要件之一，所以至事实审理的口头辩论结束时，如果当事人从该地方公共团体中转出的话，该住民诉讼将不再适法。另一种观点认为在进行住民监查请求的时点具备作为居民的资格即可提起住民诉讼，不论之后是否移出该自治体。针对没有权利能力的社团，不能仅因其没有权利能力就否认它提起住民诉讼的原告资格。但如果完全是以提起住民诉讼为目的，以团体的名义结成的无权利能力的社团，甚至一些并不是该地方自治体的居民集合的群体，为了提起住民诉讼结成的无权利能力的社团，尽管它们的主要事务所设置于该普通地方公共团体区域内，也将否定它的原告资格。
（三）住民诉讼的诉讼种类
住民诉讼中，能够提起诉讼请求的裁判类型只有四种，分别是禁止性请求（1号请求）、取消或者无效确认请求（2号请求）、懈怠事实的违法确认请求（3号请求）、损害赔偿或者不当利益返还请求（4号请求）。除了上述四种诉讼请求类型外，其他的请求是不被日本裁判所所认可的。
1号请求，又名禁止性请求，规定于日本地方自治法第242条第2项第1号。在住民诉讼的禁止性请求中，它主要是针对居民请求禁止某执行机关或者工作人员所实施行为的全部或者一部分的一种诉讼请求。关于1号请求的对象，请求禁止违法公共资金的支出、禁止违法的处分行为、禁止对公有财产的廉价抛售等行为都属于此类。
2号请求，又名取消或者无效确认请求，规定于日本地方自治法第242条同项第2号。具体是指“针对作为行政处分的该行为，请求取消或是确认无效的诉讼”.2号请求一般在针对违法的行政财产的使用许可、违法的补助金交付决定等行政处分，请求取消或者确认无效情形中使用。例如，道路等行政财产的占有使用许可、辅助金交付决定的取消或无效确认请求。
3号请求，又叫做懈怠事实的违法确认请求，规定于地方自治法第242条同项第3号。它是指“针对执行机关或者职员的懈怠事实的违法确认的请求”.其中比较常见的有对于固定资产税的赋课征收的懈怠事实、负担金的赋课征收的搬怠事实等的违法确认请求。4号请求，又叫做附义务请求，规定于地方自治法第242条第2项第4号。4号请求是指“针对该地方公共团体的执行机关或者职员，向该职员或者与该行为、懈怠事实相关的对方请求损害赔偿或者不当利益返还的请求”.4号请求的典型判例就是，地方公共团体的首长、职员在向特定第三方企业违法地支付高额的价款时，居民针对该地方公共团体的执行机关或者负责职员，请求追究违法支付高额价款的首长、职员的责任，并请求损害赔偿，从收取价款的企业处请求不当利益的返还等。
（四）住民诉讼的诉讼对象
住民诉讼的对象限定在财务会计上的行为和懈怠事实。具体而言，包括公共资金的支出，财产的取得、管理、处分，契约的缔结、履行，债务以及其他义务的承担，怠于公共税金的赋课、征收等事实，以及怠于管理财产的事实等。关于地方公共团体的财产包括公有财产、物品、债务、资金等。在“财产的取得、管理或者处分”、“针对财产管理的懈怠事实”中，关于“财产”内容的范围存在着争议。在实定法中，住民监查请求以及住民诉讼只认可财务会计上的行为为诉讼对象，非财务性质的相关事实和行为，以及虽是财务性质的事实或行为但不损害公共利益的，不能成为住民诉讼的对象。关于这一点，存在着一种向非财务性质事项扩张的说法。如果先行行为属于非财务性质的违法行为，它所产生的后续财务行为违法时，可以争论该非财务性先行行为的违法性。最高裁判所的判决指出，住民诉讼的对象在规定上虽有明确规定仅限在财务会计上的行为及懈怠事实，但是，也不仅仅是在它自身直接违反法令的情况，作为原因的先行行为如果违反法令，造成财务会计上的行为违法的情况也属于此列。现今行政活动大多数都与财务上的处理相关，越来越难区分何为财务事项何为非财务事项。最近住民诉讼的特征之一，便是在争论典型的财务会计行为违法性的同时，超越典型性财务界限，向一般行政事务违法性领域发展。
（五）住民诉讼的诉讼时效
对于监查委员所做出的监查结果或者是劝告存在不服的情形。在这种情形中，它的起诉期间是从该监查结果或者是劝告内容的通知下达之日起30日以内。对于普通地方公共团体的议会、首长以及其他执行机关或者工作人员所做出的措施存在不服的情形。在这一情形中，它的起诉期间是从下达该相关措施之日起30日以内。提出监查或者劝告请求后经过60日，监查委员没有做出相对回应的情形。在这一情形中，它的起诉期间是从提出该监查或者劝告请求后经过60日的那天起算30日以内。议会、首长以及其他执行机关或者工作人员不采取措施的情形。在这种情形中，它的起诉期间是从该劝告指示的期间经过后的那天起算30日以内。归纳起来，就是针对监查委员行为的不服以及不作为和针对执行机关行为的不服以及不作为的情形，并给与30天的起诉期限。
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