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第四章 起诉期限之补救
如上文所述，起诉期限是法律对当事人提起撤销行政决定等诉讼类型设置的时间限制，起诉期限届满意味着当事人不能再向法院提起撤销诉讼，以消除该行政决定的法效果。可以这么说，短期起诉期限的设置是出于法的安定性的考虑。“没有法的安定性，就难于实现法的价值，就没有法治，就没有规范性，就没有可预见性，就没有自由。”但“法律本身既不能吃、也不能穿，法对于人来说并不具有绝对性，法的价值对人类来说也不具有绝对的至上性，人类不是以法来作为终极目标的。我们过去更多关注法安定性的问题，法的安定性的价值只是法的一个价值，除了安定性，法还具有合目的性价值。”行政诉讼法属于行政救济法，其根本的目的在于为行政相对人提供权利救济。因此，本章关于“起诉期限之补救”讨论的问题是，法律除了规定当事人可以在起诉期限内提起撤销诉讼之外，是否还允许当事人在起诉期限届满之后，提起其他诉讼诸如课予义务、一般给付或者确认诉讼等，补救其因违法行政决定而受损的权益的问题。据笔者阅读所及，我国学界也极少关注到起诉期限届满后的补救问题，似乎在我国现阶段这个问题是一个不值得讨论的话题，主要原因也许是我国目前并不存在强制性的和程序性的相关补救规则和依据。另外，具体行政行为虽然违法且造成当事人权益受侵害，但只要起诉期限届满，即便当事人不是提起撤销加赔偿诉讼而是提起确认违法加赔偿诉讼，按照我国当前司法实践中普遍执行的立案受理标准，这些起诉统统被认定为超期起诉而不获受理。然而，两大法系各国的普遍做法与我国是否相同呢？据笔者了解，情况有很大的差别。本章拟谈谈域外国家在起诉期限届满后的补救程序，主要有程序重新进行和行政赔偿方面的制度安排和具体做法，以供借鉴。
关于起诉期限届满后的补救问题研究之所以当前国内学者基本上无人问津，因为这个问题初看起来似乎与起诉期限的设置和适用无关。但实际上，如果我们从诉讼类型化的视角进行观察，起诉期限届满后的补救问题涉及行政救济体系的完整性和实效性问题，以及各项具体救济制度如何合理衔接问题，当然也与本文讨论的中心议题即起诉期限的性质、功能以及适用范围等问题密切相关，理论和实践意义均比较强。如果我们站在行政相对人寻求救济的角度来审视整个行政救济体系，自然会提出这些问题：行政诉讼起诉期限规定得这么短暂，稍不留神起诉期间就届满，那么，起诉期限届满之后，作为行政相对人除了撤销诉讼不能提起之外，还有什么法定的途径可以补救？比如，起诉期限届满后能否提出赔偿请求或者补偿请求？或者还有其他途径？抑或者只能是走最终的申诉信访途径呢？关于申诉信访途径，由于属于性质不同的另一种的救济途径，并非正式的法律救济渠道，本文上面章节已有讨论，这里不再赘述。根据笔者查阅到的国内外相关立法和研究资料反映，起诉期限届满之后，理论上行政相对人还存在程序重新进行、行政赔偿和行政补偿等几种补救途径。由于行政补偿是在行政相对人认可行政行为合法有效的前提下要求行政机关弥补其受损的合法权益的一项制度，与行政赔偿性质不同。在行政赔偿诉讼中，当事人通常主张行政行为违法应予撤销并赔偿，因此其起诉受起诉期限制约；而行政补偿当事人只想弥补损失，并不想挑战行政行为的合法性和法效果，因此与起诉期限没有直接关联性，这里也不作讨论。
第一节 程序重开之救济
一、程序重开之涵义
程序重开，也称程序重新进行，是德国和我国台湾地区行政程序法中的一项重要程序规定，我国台湾地区的相关规定是在仿效德国法规定的基础上制定的。所谓“程序重新进行”，系指行政机关对以行政处分决定之事件，重新进行行政程序，再为是否撤销、废止或变更原行政处分之决定。根据德国行政程序法的规定，行政机关有权撤销违法的行政行为，可以（并且应当）重新审查不可诉请撤销的行政行为的合法性。“重新审查”意味着，不可诉请撤销的行政行为所决定的事件将在新的程序中重新审查，必要时决定废除或者变更行政行为。为此，旧程序需要重新开启，人们称之为程序的重新进行。通常来说，"程序重新进行”
是指行政机关经行政相对人申请重新进行行政程序，经审查认定其申请为合法及有理由，决定重新进行行政程序，并从而在重新进行的行政程序中，就事件重为实体的审查及决定。至于行政机关依职权撤销或废止行政处分，而重新进行行政程序，并不理解为是指“程序重新进行”。根据行政行为效力原理，所谓不可诉请撤销的行政行为是指救济期限届满、已经获得形式确定力（即不可争力）的行政行为。
"程序重新进行”明显与行政行为的存续力（不可撤销性）相冲突，为何德国行政程序法要设置“程序重新进行”的制度呢？毛雷尔教授认为，公民有机会要求撤销负担行政行为，如果没有使用或者没有及时使用该机会，就必须接受该行政行为。诉请撤销的期限正是为了保证有关行政行为合法性的异议迅速得到澄清，出于法的安定性利益，法定期限届满后不能再提出异议。但是，存续力不能构成绝对的禁止。即使司法裁判——在严格的条件下——也可以在重审程序中审查，并且在违法时予以撤销。行政行为更是如此，因为行政行为大多通过非正式程序作出，没有判决那样的正确性请求权。这一点现在已经得到了普遍承认。问题不再是行政机关是否，而是在何种条件下可以、甚至应当重新幵始已经结束的行政程序。
二、程序重开之条件
根据德国《联邦行政程序法》第51条的规定，程序重新进行的条件是：1、针对行政行为的申请已经提出；2、行政行为不可诉请撤销；3、具有联邦行政程序法第51条第1款规定的理由：（1)作为行政行为根据的事实或法律状态变更；(2)出现新的证据形式；（3)民事诉讼法第580条规定的重审理由。我国台湾地区《行政程序法》第128条的规定得更为详细一些，但实质的内容基本相同：
行政处分于法定救济期间经过后，基于法定的事由，当事人可以向行政机关申请撤销、废止或变更已经产生确定力的行政处分，应当在法定救济期间经过后三个月内为之。但如果申请事由发生在后或知悉在后的，自发生或知悉时起算。自法定救济期间经过后已逾五年的，不得再申请程序重幵。
三、行政机关对程序重开申请之处理及其救济
行政相对人对已不可争讼的行政行为（行政处分），请求行政机关予以撤销或废止时，其实包含两项请求：一是请求行政机关重新进行行政程序；二是请求行政机关经由重新进行的行政程序，废弃该原已不可争讼的行政处分。如果行政机关仅作出拒绝决定，即拒绝重新进行行政程序，属于“重复处置”。如果行政机关应申请而重新进行行政程序，并经由该程序为是否废弃原行政处分之决定，则系对事件再次作成实体决定，属于“第二次裁决”。
对行政机关处理结果不服的关于行政相对人向行政机关申请程序重新进行之后，对于行政机关的各种处理和答复不服，是否可以寻求司法救济，如何寻求司法救济的问题，我国台湾地区学者陈敏研究认为：1、重复处置。行政机关如拒绝重新进行行政程序，属于程序上的"重复处置”，当事人应对该“重复处置”提起“课予义务诉讼”，请求行政机关重新进行行政程序。经行政法院审查，行政机关所为之裁量决定，如有逾越权限或滥用权力之情事，当事人之诉为有理由。在诉讼法上，于裁量缩减为零时，行政法院应令行政机关作成当事人所请求之行为。在其他情形，则应令行政机关，依法院之法律见解对当事人为决定。因此，仅于其他决定皆有裁量瑕庇时，行政法院始得判令行政机关再进行行政程序。因此，通常仅先作成“应为决定之判决”。行政机关因而再进行行政程序，并认定原处分违法，而仍拒绝撤销时，始有作成“应为请求决定之判决”。2、第二次裁决。行政机关于重新进行之行政程序中作成之实体决定，为“第二次裁决”。在第二次裁决所及之范围内，原处分之不可争讼性消减。由于第二次裁决，系在实体及程序上取代原处分，因此对第二次裁决得采用与原处分相同的法律救济途径：（1)行政机关拒为“废弃原加负担处分之决定”时，申请人应提起“课予义务诉讼”，请求行政法院命令行政机关为废弃之决定。（2)如行政机关“重为相同内容之加负担处分，以取代原处分”时，申请人应对新为之加负担处分提起“撤销诉讼”。(3)申请人请求行政机关为"授益之决定”，而行政机关“拒绝废弃原驳回决定”，或“另为新驳回决定”者，申请人亦应提起“课予义务诉讼”，请求行政法院命行政机关为授益之决定。另外，申请人对原处分或请求事项，曾提起撤销诉讼或课予义务诉讼，经判决确定者，亦不妨碍上述的法律救济。惟原经法院判决驳回确定者，基于该判决之确定力，如事实及法律状况并未改变，行政法院不得作成违反原确定判决的判决。
四、我国相关规定和做法之检讨与完善
(一）当前我国缺乏普遍适用的相关程序规定
我国目前尚未制定《行政程序法》，在国家层面的其他单行法律如《物权法》第19条有关申请更正登记的规定^和一些部门规章的规定比如国土资源部制定的《土地登记办法》第59条有关申请更正登记的规定等，与程序重新进行的一些内容有相近似之处，比如，都是行政机关应行政相对人的申请对已经发生法律效力但可能存在瑕庇的行政行为自己进行审查后，决定是否予以纠正。但普遍适用于所有行政决定的此类程序规定笔者尚未见过。地方性法规和规章也未见过此类程序规定，包括广泛受到学界和实务界关注的《湖南省行政程序规定》也没有此类程序规定。在我国的行政执法中，一些规范性文件虽然强调行政执法“实事求是、有错必纠”的原则，但往往缺乏相配套的程序规定。
实践中，如果行政相对人对某项行政决定不服，但救济期限已经届满的情况下，通常是走申诉信访的途径寻求解决，有些群众由于对法律救济途径和救济期限的相关知识认知不足，“信访不信法”，执着地相信只有找领导、越级上访等才能解决问题，甚至行政行为刚一作出就去申诉信访，等到实在走不通了才回过头来想申请复议或者提起诉讼，但已经错过了启动法律救济程序的时间。据了解，目前各级信访机构的信访案件数量太多，相当多的案件实际上没有进入实体处理程序，简单地信访答复、复查、复核意见一般都认为原来的行政决定并没有问题，劝告信访人息诉罢访，一些连简单的答复都没有。换言之，当事人在起诉期限届满之后虽然仍可以向行政机关申诉信访，要求纠正错误，但是否纠错实际上全凭行政机关的自由裁量。实践中有些信访人对最终的答复或者信访机关的不作为不满意试图提起诉讼，起诉行政机关不作为。但根据最高人民法院《若干解释》第一条关于受案范围的规定，行政机关的上述行为通常被认为属于“重复处置行为”或者“对当事人权利义务不产生实际影响的行为”，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。也就是说，当前只要行政相对人的法定救济期限已经届满，是否纠正错误的行政决定基本上取决于行政机关的自由裁量，并没有强制性的法律规定和程序要求，因此也就谈不上在起诉期限届满之后行政相对人还能启动“程序重新进行”和再次寻求司法救济。
(二）我国司法实践反映有引入此项制度的现实需求
[案例6]
邓志阳诉广东省始兴县民政局婚姻登记行政撤销一案
邓志阳与丁蓉于1994年相识，1995年双方幵始同居生活。丁蓉和邓志阳于1996年5月6日伪造江苏省扬州市广陵区民政局于1996年4月16日出具双方于“1993年12月3日在江苏扬州市广陵区依法登记结婚”的证明，向始兴县民政局申请出具《夫妻关系证明书》。19%年5月7日，始兴县民政局出具了始婚字第02号《夫妻关系证明书》，主要内容：“根据婚姻登记档案记载，丁蓉和邓志阳已于一九九三年十二月三日在扬州市广陵区依法登记结婚（结婚证广字第099号）。因原《结婚证》丢失，特出具此证”。邓志阳于2004年5月24日在始兴县民政局填写了《补发婚姻登记证审查处理表》、《申请补领婚姻登记证声明书》，补领理由是结婚证丢失。同日，始兴县民政局出具了粤2004年始民补字第10号《夫妻关系证明书》，主要内容：“丁蓉和邓志阳，1993年12月3日在江苏扬州市广陵区依法登记结婚。因原《结婚证》丢失，特出具此证”。此后，丁蓉和邓志阳常因琐事发生口角直至闹离婚。2008年1月，丁蓉通过其委托的律师，向始兴县民政局发出律师函，要求始兴县民政局撤销（96)始婚字第02号《夫妻关系证明书》及（2004)始民补字第10号《夫妻关系证明书》未果。2008年8月18日，丁蓉向始兴县人民法院提起行政诉讼，要求判令始兴县民政局撤销(96)始婚字第02号《夫妻关系证明书》和（2004)始民补字第10号《夫妻关系证明书》。
始兴县人民法院一审认为：一、丁蓉和邓志阳伪造江苏省扬州市广陵区民政局出具双方在江苏省扬州市广陵区民政局办理过结婚登记手续《证明》的事实清楚。二、始兴县民政局于1996年5月7日出具的（96)始婚字第02号《夫妻关系证明书》和2004年5月24日出具的（2004)始民补字第10号《夫妻关系证明书》的具体行政行为无效。三、关于起诉期限问题。丁蓉于2008年1月要求始兴县民政局履行撤销该《夫妻关系证明书》的法定职责，因此，丁蓉的起诉并无超过起诉期限。始兴县民政局及邓志阳认为丁蓉诉讼请求超过期限，要求驳回丁蓉诉讼请求的辩论意见理由不成立。判决：一、限始兴县民政局在于判决生效之日起30日内履行撤销1996年5月7日出具的（96)始婚字第02号《夫妻关系证明书》和2004年5月24日出具的（2004)始民补字第10号《夫妻关系证明书》的法定职责。
邓志阳不服，上诉请求：撤销一审判决，驳回丁蓉的诉讼请求。广东省韶关市中级人民法院二审认为，始兴县民政局于1996年5月7日出具的始婚字第02号《夫妻关系证明书》和2004年5月24日出具的2004年始民补字第10号《夫妻关系证明书》，邓志阳和丁蓉在出具的当年是知道的，根据最高人民法院《若干解释》第四十一条的规定，丁蓉于2008年8月18日向始兴县人民法院提起行政诉讼，要求始兴县民政局撤销1996年5月7日出具的(96)始婚字第02号《夫妻关系证明书》和2004年5月24日出具的2004年始民补字第10号《夫妻关系证明书》已超过二年的法定起诉期限。案经该院审判委员会讨论决定，判决：一、撤销一审行政判决；二、驳回丁蓉的起诉。
本案一、二审裁判结果截然不同，虽然表现为一、二审法院对于当事人起诉是否超过法定期限判断结果的不同，但根本的原因在于，在确定哪一项行政行为才是本案被诉行政行为的问题上，一、二审法院的认定是不同的。一审法院认为原告起诉的是民政局不履行撤销《夫妻关系证明》法定职责行为，因此原告起诉没有超期；而二审法院则认为始兴县民政局于1996年和2004年分别出具《夫妻关系证明书》，邓志阳和丁蓉在出具的当年都是知道的，丁蓉起诉要求始兴县民政局撤销1996年和2004年出具的《夫妻关系证明书》起诉期限应当分别从知道行政行为内容的时候起算，丁蓉至2008年才起诉，已超过二年的法定起诉期限。
这起实际发生的案例说明，如果原告起诉所针对的是始兴县民政局于1996年和2004年分别出具《夫妻关系证明书》，起诉期限确实已经届满，但如果认为当事人是在救济期限届满后要求行政机关“程序重新进行”，纠正错误的行政行为，即一审判决认定的当事人起诉的是行政机关不履行法定职责的行为，则对起诉是否超期问题应当有不同的结论。通过这个案例反映，在我国行政救济过程中，一些当事人存在要求行政机关“程序重新进行”的实现需求。
[案例7]
深圳农牧公司诉广东省紫金县环保局行政处罚纠纷案
2007年，深圳农牧公司在紫金县设立该公司粤东种猪场，并按紫金县环境保护局的环保审批意见建设排污设施和曝氧池。后经检测，该种猪场生产废水排放超过当时执行的广东省《水污染物排放限值》（DB44/26—2001)所确定的地方排放标准。2009年10月30日，紫金县环境保护局认定种猪场经过多次整改和限期治理未完成治理任务，排放水污染物超过地方规定的水污染排放标准，污染当地环境，群众反映强烈，决定：1、对深圳农牧公司种猪场实行关闭，并限于2009年12月30日前搬迁完毕；2、关闭后15天交回《许可证（临时）》，并办理注销手续。深圳农牧公司不服起诉，在提起本案行政诉讼时，广东省环境保护肩和广东省质量技术监督局发布的《畜禽养殖业污染物排放标准》（DB44/613—2009)已经实施。经比对广东省环境监测中心2009年9月1日对该种猪场外排废水的分析结果，排污数值符合新的地方性标准，不构成排污超标。
河源市中级人民法院一审认为，根据《水污染防治法》第七十四条的规定，由于深圳农牧公司粤东种猪场排放水污染物超过地方规定的水污染物排放标准，紫金县人民政府和紫金县环境保护局分别于2008年1月14日和8月7日分别发出限期治理3个月和6个月的通知，后经广东省环境监测中心作出粤环境监测LB字（2009)第41号监测报告，排污仍不达标，逾期未完成治理任务，紫金县环境保护局经过听证，并报经紫金县人民政府批准后，作出被诉处罚决定，责令关闭和搬迁合法。判决：维持被诉处罚决定。
深圳农牧公司不服，以原审判决维持被诉处罚决定在认定事实和适用法律方面错误为由，上诉请求依法改判或发回重审。广东省髙级人民法院二审认为，本案应执行地方标准，紫金县环保局根据广东省地方标准《水污染物排放限值》（DB44/26-2001)排放标准作出本案被诉的行政处罚决定，认定养猪场在处罚时排污超标的事实成立，被诉行政处罚决定合法。深圳农牧公司于2010年8月18日向河源市中级人民法院提起本案行政诉讼时，本案已经出现新的情况，广东省《畜禽养殖业污染物排放标准》(DB44/613-2009)已于2010年1月1日起幵始实施。根据广东省环境监测中心粤环监测LB字（2009)第41号监测报告的监测结果，涉案养猪场的排污数值符合广东省新的地方性排污标准。根据上述事实和最高人民法院《若干解释》第五十六条的规定被诉行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的，本案依法应判决驳回深圳农牧公司关于撤销被诉行政处罚决定的诉讼请求。一审判决维持被诉行政处罚行为不当，予以纠正。判决：撤销原判并驳回深圳农牧公司的诉讼请求。
“实体从旧，程序从新”是处理新旧法更替期间法律适用问题的一般原则。然而，在行政审判实践中存在这样一种情形，即行政机关作出行政处罚时，适用旧的实体法可以认定行政相对人的行为构成违法，而处罚决定作出之后至行政相对人提起诉讼期间，新的实体法实施，行政相对人同样的行为适用新法则变为合法。本案中，行政机关作出关闭种猪场的处罚决定时，旧的排污标准仍在实施，种猪场构成排污超标；而原告提起诉讼时，新的排污标准已经实施，种猪场同样的排污数值却不超标。由于原告在法定期间内起诉，因此，涉案处罚决定尚未付诸执行，而且种猪场排污行为是一种持续性行为，跨越了新旧法的更替期间，在这种情况下，二审法院适用最高人民法院《若千解释》第五十六条第（三）项的规定，判决驳回原告撤销处罚决定的诉讼请求，由行政机关根据法律、政策变化的情况重新审查判断，自行变更或者调整。笔者认为是正确的。本案二审判决驳回原告撤销被诉处罚决定的诉讼请求，使得处罚决定获得确定力，这与当事人未在法定期限内起诉或者因超期起诉不获受理的法律效果基本相同。但二审判决作出之后，县政府、农牧公司均对二审判决之后如何履行法院的生效判决感到困惑，不断向法院提出疑问：处罚决定既然判决确认合法，那么是否可以申请强制执行(县政府迫于当地村民信访的压力，后来果然向一审法院申请强制执行该处罚决定，但根据司法解释的意旨，该处罚决定显然已经不能强制执行。）如果不能执行，按最高人民法院《若干解释》第56条的规定需要变更，那么下一步程序怎么走？是行政机关主动进行还是需要公司申请？等等。笔者认为，此案判后产生的诸多疑问恰好反映在司法和行政执法实践中，确实存在需要法律明确规定行政机关“程序重新进行”相关规则的需求，我国今后制定《行政程序法》时应给予适当考虑。
(三）我国可以考虑引入“程序重新进行”制度
我国什么时候引入程序重新进行制度，笔者认为，这个问题属于立法者对法的安定性原则、行政效率原则与公民权利的充分救济、公平公正原则之间的权衡和取舍问题。实践中，广大群众一般都是秉持朴素的是非观念，只要他们认为行政机关的行政行为确实存在违法情形，必定要抗争到底，不会因为法院因其超期起诉不予受理就放弃其诉求。如果仅仅因短暂的起诉期限届满而被驳回起诉，他们通常会认为不公平、不能理解和接受，认为是法院有意偏袒行政机关，最后还是会走上信访的老路。许多学者研究认为，我国目前行政复议和行政诉讼法律规定的受理条件如受案范围、起诉期限等门槛过高，加上司法权受地方保护主义等因素的干扰，个别地方法院甚至曲解法律规定的受案条件，故意提高受理门滥，将一些本应依法纳入正式救济渠道解决的行政纠纷拒之门外，这也许是近年来因行政争议引起的信访案件数量不断攀升的原因之一。近年来，社会各界都在关注和反思我国信访（尤其是进京上访）案件数量迅速上升的这种不正常现象所带来的负面影响，许多有识之士明确主张社会纠纷的解决最终还是要回归到正式的救济渠道中来。因此，学习借鉴域外的经验和做法，引入“程序重新进行”制度，进一步畅通和拓宽法律救济渠道，使得错过法定救济期限而确实受到违法行政行为侵害的当事人增加一次循法律救济途径解决问题的机会，应该说是值得去尝试的。上述的两宗案例也反映，为了更好地回应我国行政执法和行政诉讼司法实践中的现实需求，有必要在我国制定相关法律时，引入“程序重新进行”制度。
关于我国引入程序重新进行制度的方式问题，据笔者检索到的资料，国内学者关注到这个问题的很少，包括一些专门研究我国《行政程序法》立法的学者出版的专着。少数学者如王万华教授已经关注到这个问题并提出了相关的立法建议，其编写的《行政程序法（试拟稿）》第145条规定：“行政决定的法定救济期间届满后，具有下列各款情形之一的，当事人或者利害关系人可以向决定机关申请撤销或者废止行政决定：（一）具有持续效力的行政决定的事实或者法律依据事后发生有利于当事人或者利害关系人的变更的；（二）发生新事实或者发现新的证据，可能会作出有利于当事人或利害关系人的行政决定的；（三）其他具有行政诉讼再审事由且足以影响行政决定的。当事人或者利害关系人因为重大过失没有在行政程序或者救济程序中主张前款规定的申请事由的，不能接受其申请。
重新进行行政程序的申请应当自当事人或利害关系人得知申请事由之日起三个月内提出。但自法定救济期间届满后已逾5年的，不得再得出申请。”第146条规定：“行政机关收到申请后，应当进行审查，并作出以下处理：（一）申请人不是行政决定的当事人或利害关系人的，驳回申请人的申请；（二）申请重新进行行政程序的理由不成立的，或者虽然具备重新进行行政程序的原因，但认为行政决定正当有必要维持其效力的，驳回申请人的申请；（三）申请的理由成立的，应当撤销、废止或者变更原行政决定。”上述两条立法建议的内容与德国和我国台湾地区相关规定的内容基本相同，只是表述上略有不同。笔者认为，上述方案基本可取，具有可操作性。
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