确定林权，依法保护和发展林业生产

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【题目】60年代我党对林业政策的调整研究
【第一章】六十年代我国林业政策发展探究绪论
【第二章】林业政策调整的背景
【3.1】确定林权，依法保护和发展林业生产
【3.2】调整林业生产政策
【3.3】大力加强林业工作战线
【第四章】林业政策调整的作用
【第五章】20世纪60年代林业政策调整的经验
【结语/参考文献】大跃进后我国林业政策优化研究结语与参考文献

　　第 3 章 林业政策的调整

　　林业战线的混乱带来了一系列的严重后果，对国家的经济和人民的生活造成了严重的影响。为了恢复在"大跃进"和人民公社化运动中受到严重破坏的林业生产，保证国家建设和人民生活的正常发展，党中央开始采取措施来稳定林业战线，恢复和发展林业生产。

　　3.1 确定林权,依法保护和发展林业生产林权包括森林、林木和林地的所有权和使用权等。确定林权，不仅仅是为了保障农民的合法权益，促进林业的健康发展，也是为了更好地保护森林资源。

　　3.1.1 贯彻落实《林业十八条》，确定山林的所有权。

　　1958 年，中共中央正式通过《关于在农村建立人民公社问题的决议》，根据该决议的要求，全国 99%的农户都转入了人民公社，全国 70 万个高级社合并成 2600个人民公社。按照"一大二公"的要求，原合作社的土地、山林、耕地、农具、粮食、物资、资金等全部收归公社所有。一些初级社、高级社时期尚未偿还的折价山林，全部低价甚至无偿充公，收归集体所有，私有林制度完全被取消。这种"一平二调"的共产风，打乱了原有的林业所有制结构，不但严重损害了广大人民的利益，打击了人民群众植树造林的积极性，而且导致各地乱砍滥伐现象层出不穷。

　　为制止"一平二调"导致的林权混乱和滥伐成风，中央陆续出台政策要求各地厘清所有制、明确权属，对平调的财物进行退赔、兑现。1960 年 11 月 3 日，中共中央出台的《中共中央关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》（即"十二条"）确立了"三级所有、队为基础"的基本核算制度，并要求必须对公社化以来县及县以上单位向公社、生产大队向生产队以及生产队向社员个人平调的各种财物进行清理，坚决退还，彻底纠正"一平二调";"十二条"还允许社员在屋前屋后培育零星的果树，并且规定这些零星的果树归个人支配，实际上承认农民享有零星树木的所有权和支配权。

　　为了将林权问题确定下来，中共中央在《农村人民公社工作条例》（即"农业六十条"）中提出了关于林权分配的问题。"农业六十条"规定，山林划分的基本形式有两种，一是山林面积大、分布比较均匀的，划分到生产队，由生产队集体经营；二是山林分布不均、难以划分的，由大队集体经营；而丘陵平原地区基本采用全部或者大部分划片到队，同时分给社员每户一定数量的自留山，标准为当地山林面积的 5%~20%不等，由社员自己经营。比如"凡是宜于生产队经营的荒地、山林、经济林木、水面等资源，都应该固定包给生产队经营，使这些资源得到充分的利用和保护",由人民公社分配的自留果树和树木以及屋前屋后的林木也都永远归社员所有，社员还可经生产大队批准开垦零星荒山。"农业六十条"明确规定"公社所有的山林，一般地应该下放给生产队所有；不宜于下放的，仍旧归公社或者生产大队所有".

　　虽然"十二条"和"农业六十条"都对山林权的划分作了一定的规定，但是由于这两个文件并非完全针对林业战线所发，无法完全解决林权问题。真正对山林权做出详细具体规定的是 1961 年 6 月中共中央发布的《中共中央关于确定林权、保护山林和发展林业的若干政策规定（试行草案））（简称"林业十八条"）。"林业十八条"是中央为解决林权纠纷、发展林业生产专门下发的文件，其核心是"确定和保证山林的所有权",以解决人民公社化过程中出现的"无偿调拨"和"以大吃小"等问题。"林业十八条"重申："天然的森林资源和人民公社化以前已经划归国有的山林，仍然归国家所有"的观点，确定了"高级合作社时期，划归合作社、生产队集体所有和社员个人所有的山林，应仍归生产大队、生产队集体所有和社员个人所有"的方针。至于人民公社化以来及今后新造的各种林木，"林业十八条"规定"必须坚持'谁种谁有'的原则，国造国有，社造社有，队造队有，社员个人种植的零星树木归社员个人所有".此外还明确规定了高级社时期已经划归社员的树木和社员在村前村后、屋前屋后、自留地上和坟地上种植的树木，都归社员个人所有，"山林归谁所有，林木的产品和收入归谁所有，任何单位和个人都不得侵犯"."林业十八条"还强调指出，公社、县级以上的各级单位砍伐了生产大队、生产队和社员个人的树木的，或者是生产大队和生产队无偿砍伐了社员个人的树木的，"都必须认真清理，坚决、彻底、全部退赔。一次退赔不清的，可以分批分期退赔，退清赔清为止。哪一级砍伐的，由哪一级退赔。哪个单位砍伐的，由哪个单位退赔。砍伐谁的，退赔给谁"."林业十八条"的颁布和贯彻执行，使林木的所有单位和所有者的正当权益得到保护，人心逐步稳定。

　　1962 年，全国贯彻中共中央《关于改变农村人民公社基本核算单位的指示》和《农村人民公社工作条例修正草案》（即"农业六十条"）后，实行"三级所有，队为基础",将劳力、土地、耕牛、农具固定到生产队，山林也进行了重新划分。

　　"林业十八条"颁布后，各省、自治区、直辖市纷纷派出领导干部深入到农村、林区调查研究，制定贯彻落实该条例的实施办法。有的地区通过清理林权，颁发了山林权证书，确定了山林所有权。如福建省在 1961 年 6 月到 7 月间，省、地、市组成三级调查组，到南平市王台公社溪后大队进行政策调查，贯彻落实"林业十八条"和"农业六十条"的精神。1961 年下半年，浙江省开化县县委派出两个工作组进行调查试点。1962 年 5 月该县召开了全县山林代表会议，全面贯彻"林业十八条".1962 年 6 月，福建等南方五省提交了关于省内林业情况和八项建议的报告，该报告建议各省要认真处理林权，"林权处理以后，应当以省区为单位作出统一规定，立界发证，林业纠纷的官司要有人管，以切实保障林权".

　　3.1.2 保障山林的经营管理和收益分配，禁止破坏山林。

　　除了山林所有权与农民的生活息息相关外，山林的经营和收益分配也直接关系到农民的切身利益，党和政府对此十分重视。

　　鉴于大跃进和农民公社化运动中的乱砍滥伐现象太过于严重，中共中央在"林业十八条"中特意强调规范了对山林的经营管理和保护，禁止任何单位和个人乱砍滥伐。"林业十八条"规定要恢复和严格执行国有的山林管理制度，严禁乱砍乱伐，"各主管部门在公路、铁路、河道两旁种植的林木，除了自己确实有力量、经营维护得好的以外，一般应该分段包给沿路、沿河的生产队经营",而对于公社和生产大队所有的山林，"林业十八条"规定：适合由生产队经营的就给生产队经营，不适合由生产队经营的应该按具体情况分配给公社、生产队林场或者其他专业队经营；"林业十八条"还规定各级组织应该健全护林防火组织，因地制宜地实行封山育林政策，严防山林火灾，定时开山整枝，严禁乱砍乱伐，要认真执行'护林有功者奖，破坏山林着罚'的政策，切实把山林保护好";对于包给生产队经营的山林，可以根据具体情况，由社员代表大会或者社员大会讨论决定经营管理和收益分配方式；"生产大队在分配林木收益的时候，必须实行多劳多得的原则，反对平均主义".

　　除了确定山林的经营管理和收益分配外，中央还多次强调禁止破坏山林。

　　1962 年，中央制定"农业六十条"（修正草案）时，重申了对森林资源的保护："在山区和半山区的生产队，要切实培育好和保护好山林，严禁过量采伐，严禁毁林开荒","农业六十条"（修正草案）还规定，"开荒绝对不许破坏水土保持，破坏山林，破坏草原",对于破坏了山林和草原的开荒地，生产队应该"在社员收获一季后，收回经营权有计划地保持水土。植树种草，防止继续破坏","林木的采伐，要有严格的批准制度，凡是违反制度的单位或者个人，都应该受到适当的处分".

　　1962 年 8 月，中央发出《采取有效措施，制止森林破坏》的通知，要求各省、市、自治区将各地区的森林破坏情况上报，同时要求各级政府"采取有效措施，坚决制止这种盲目性的破坏，争取在三年到五年内，改变这种不利的局面".

　　1963 年 5 月，国务院发布《森林保护条例》，这是我国第一部专门的森林保护条例。该条例以法律的形式确定了"林业十八条"和"农业六十条"关于保障林木所有权的规定，强调"要保障国家、集体的森林和个人的林木所有权，森林和林木归谁所有，其产品和收入就归谁分配，任何单位和个人不得侵犯",《条例》同时还规定，"国家划定的自然保护区的森林，禁止进行任何性质的采伐","禁止毁林开荒".《条例》还对采伐森林，收购和运输木材、竹子、柴、炭等行为进行了专门的规定。

　　随着山林所有权、经营权的确定，各地纷纷划分林权，对社员的损失进行清算、退赔，很快乱砍滥伐的现象得到了遏制，社员也重新燃起了植树造林的热情，纷纷开始植树造林绿化荒山，森林覆盖率也有所上升。