国有林场绩效评价研究成果、问题及建议

　　摘    要：　对20世纪80年代以来国有林场绩效评价的相关文献进行筛选梳理、分析和归纳, 发现国有林场绩效评价大致经历了单一绩效评价、综合绩效评价和预算绩效评价3个阶段。研究成果在评价内容、评价指标选取和评价方法选择上取得进展, 在国有林场绩效评价理论、评价机制、评价制度方面的研究存在不足。论文分析了国有林场绩效评价研究中取得的成果及存在的问题, 从评价理论创新、评价机制构建和评价制度完善3个方面提出未来国有林场绩效评价研究的趋势建议。

　　关键词：　国有林场; 绩效; 评价;

　　Abstract：　⑴ Background——An objective and accurate performance evaluation of state-owned forest farms can provide practical and theoretical reference for the reform of state-owned forest farms in China.However, in practice, the performance evaluation of state-owned forest farms is manifested in the performance evaluation of various financial special funds of state-owned forest farms.There is no unified method for performance evaluation of state-owned forest farms, which limits the guiding significance of practical work.⑵ Results——The performance evaluation of state-owned forest farms has gone through three stages: from 1980 s to early 21 st century, it is a single economic benefit evaluation research stage.The evaluation content is mainly to evaluate the single economic benefit of state-owned forest farms.The evaluation indexes mostly adopt financial indexes, and the evaluation method is relatively simple.From the beginning of 21 st century to 2015, it is a comprehensive performance evaluation research stage.The main content is to evaluate the comprehensive benefits of state-owned forest farms.Since 2015, it is the research stage of budget performance evaluation.The evaluation content is mainly to evaluate the performance of forestry financial special funds.The budget performance evaluation of state-owned forest farms will become the future trend.However, there are some deficiencies in the research on performance evaluation theory, evaluation mechanism and evaluation system construction of state-owned forest farms: firstly, the research on performance evaluation theory of state-owned forest farms is insufficient.The performance evaluation of state-owned forest farms is based on the development of enterprise performance evaluation theory, and there is a lack of pertinent theoretical research on the performance evaluation of state-owned forest farms of ecological public welfare type with undertaking management.As a result, the existing performance evaluation of state-owned forest farms has the characteristics of enterprise performance evaluation on the one hand, on the other hand, it mixes some indicators of budget performance evaluation of public institutions; secondly, the research on the performance evaluation mechanism that fully utilizes the evaluation results is insufficient.Only 9 out of 96 papers discussed the application of evaluation results after drawing evaluation conclusions.Most of them only listed the evaluation results, which resulted in the lack of practical value and poor applicability of performance evaluation research on state-owned forest farms; thirdly, there is insufficient research on the performance evaluation system that guides practice.There are great differences in the evaluation results, which can be used to guide the establishment of a sound performance evaluation system.Especially, there is no universally recognized performance evaluation index system for state-owned forest farms and applicable and easy-to-operate evaluation methods, which can not well guide the practical work.⑶Conclusions and Discussions——The state-owned forest farms have become more and more substantial in the performance evaluation content.The evaluation index system has been continuously improved, and the evaluation methods also show a trend of comprehensive application.However, in the face of the reform of state-owned forest farms, the budget performance evaluation of state-owned forest farms lacks basic theoretical support.Evaluation indicators and evaluation methods also need to be further improved based on budget performance evaluation.Research on performance evaluation mechanism and performance evaluation system is also urgently needed.Therefore, it is recommended to carry out theoretical innovation research on the performance evaluation of state-owned forest farms based on the nature of state-owned forest farms, explore the research on the construction of performance evaluation mechanism based on budget management, and improve the research on performance evaluation system based on internal control system.

　　Keyword：　state-owned forest farms; performance; evaluation;

　　国有林场绩效评价是政府部门政策制定的依据, 也是国有林场绩效管理的核心。2015年2月中共中央、国务院公布的《国有林场改革方案》表明中国国有林场改革进入全面启动阶段。对国有林场进行客观准确的绩效评价, 可为中国国有林场改革提供现实与理论参考。但实践中对国有林场的绩效评价表现为国有林场的各项财政专项资金的绩效评价, 没有统一的国有林场绩效评价办法。关于国有林场绩效评价的研究是从20世纪80年代开始, 从只评价国有林场经济效益, 发展到综合绩效评价, 评价方法也从简单的指标评价发展到多种评价方法并用。但研究成果只在评价内容、指标选取和评价方法选择上取得进展。在国有林场绩效评价理论、评价机制、评价制度方面的研究不足, 对实践工作的指导意义有限。因此, 综述了国有林场绩效评价研究的特点、取得的成果及存在的问题, 并为国有林场绩效评价未来的趋势研究提出建议, 对丰富、完善国有林场绩效评价的理论及实践研究具有积极的指导意义。

　　1、 文献梳理

　　1.1、 文献筛选说明

　　首先, 只综述国内的研究文献。国外林场发展程度、管理体制、考核评价方法和管理要求等与中国国有林场不同, 阐述国外国有林场绩效评价特点有一定难度, 所以只考虑国内国有林场的绩效评价研究成果。其次, 剔除对国有林场森林资源、旅游资源等资产进行评价的文献。因为绩效评价考虑森林资源、旅游资源等资产评价, 将使评价方法更复杂, 工作量更大, 所以暂将这部分文章剔除。最后, 将筛选后的文献按照被引用次数和下载次数进行排序, 剔除一些只做一般性探讨, 不具有综述价值的文献。

　　1.2、 文献分布分析

　　首先, 以“国有林场”和“评价”做为主题词, 在中国期刊网搜索到从20世纪80年代至2018年8月的300余篇相关文献;然后, 在此基础上, 筛选出96篇具有较强针对性和较大综述研究价值的文献, 从文献时间分布、评价内容分布和评价方法分布3个层面对文献进行系统梳理;最后, 以梳理结果为基础进行更深层次的文献综述分析。

　　第一, 筛选文献的时间分布。

　　20世纪80年代初开始了国有林场的绩效评价研究, 文献数量逐年呈递增趋势。从时间节点来看, 2006开始增加, 2016年文献数量最多 (14篇) , 这是因为2015年2月国务院公布了《国有林场改革方案》, 这一方案表明国有林场改革进入全面启动阶段, 大家更为关注国有林场的绩效问题。虽然2017年后有所减少, 但是整体来说国有林场绩效评价研究仍然是关于国有林场研究中关注的热点。

　　第二, 筛选出文献的评价内容分布。

　　国有林场绩效评价的评价内容多是综合评价国有林场的三大效益。在筛选出的96篇文献中, 有57篇是以三大效益为基础构建指标体系对国有林场进行综合绩效评价, 也有部分文献仅评价三大效益中的单一效益, 站在其他角度评价国有林场绩效的只有22篇。

　　第三, 筛选文献的评价方法分布。

　　国有林场绩效评价的评价方法是以定量评价方法为主。需要说明的是, 研究认为的定量评价是指基于数据且借助一定的计量方法进行的评价, 而把无法准确量化绩效的描述性分析作为定性评价。依此观点, 对筛选出的96篇文献进行统计, 结果发现:多数 (59篇) 都采用了定量评价方法, 19篇是描述性分析的定性评价, 另外一些文献则只是进行了一般性探讨。

　　2、 国有林场绩效评价研究的阶段性特点分析

　　通过文献梳理、分析和归纳, 国有林场绩效评价大致经历了3个阶段。

　　2.1、 单一经济效益评价研究阶段 (20世纪80年代至21世纪初)

　　早期的研究成果对国有林场的绩效评价往往注重的是其经济效益, 10篇评价国有林场经济效益的文献, 有6篇是20世纪80年代、90年代的。从国有林场的发展历程可以看到, 传统上国有林场一直是作为企业进行经营管理, 即使国有林场分类改革之后, 将其划分为事业单位, 也是实行事业单位企业化管理, 因而20世纪80年代开始的国有林场绩效评价实质是把国有林场作为企业对其进行经营绩效评价, 仅评价其经济效益[1,2,3,4,5], 可以称为单一经济效益评价研究阶段。

　　总结这一阶段国有林场绩效评价的研究成果, 可以看出:第一, 评价内容以评价国有林场 (国营林场) 的单一经济效益为主, 而多数国有林场是生态公益型国有林场, 其产出主要体现在生态效益和社会效益上, 其经济效益往往不佳, 因此得出国有林场绩效较差的评价结论。第二, 评价指标多数采用财务指标评价, 采用简单的财务指标评价就可以得到国有林场的绩效不佳的结论。第三, 评价方法也比较简单, 主要是通过计算财务指标, 进行财务指标的横向和纵向比较分析。

　　2.2 、综合绩效评价研究阶段 (21世纪初至2015年)

　　随着人类对森林需求的日益增长, 森林的综合效益研究引起人们关注, 森林资源是国有林场的主要经营对象, 国有林场同样承担着提供社会效益、经济效益和生态效益的三重任务。仅对其进行经济效益评价, 很明显是片面的。从筛选文献的统计结果来看, 2000年以来评价国有林场的综合绩效的文献有57篇, 因此可以认为21世纪以来对国有林场的绩效评价是以综合绩效评价为主, 可以称为国有林场的综合绩效评价研究阶段。至2015年中共中央、国务院公布《国有林场改革方案》, 生态公益型国有林场改革按事业单位管理, 对国有林场的绩效评价转为对事业单位主体的绩效评价, 因此将21世纪初至2015年作为国有林场综合绩效评价研究阶段。

　　2.2.1 、评价内容以评价国有林场综合效益为主

　　从筛选文献统计结果来看近60%的文献把森林资源的三大效益作为国有林场绩效评价内容, 而不仅仅是经济效益。还有一些学者考虑到森林资源只是国有林场经营的资源资产, 森林资源资产的三大效益评价不能等同于国有林场作为一个组织的绩效评价, 把评价森林资源的三大效益作为国有林场的绩效评价仍然是不全面的, 在三大效益的基础上进一步评价国有林场的可持续经营水平, 或者基于国有林场改革视角评价国有林场的改革绩效等。

　　2.2.2、 评价指标综合采用财务指标评价和非财务指标

　　考虑到绩效评价内容的综合性, 简单的财务指标评价难以形成整体的评价结论, 因此以森林资源的三大效益为基础构建国有林场绩效评价指标体系[6,7,8,9,10,11,12,13,14,15,16], 有些学者在森林资源三大效益基础上, 增加评价林场经营管理水平的指标[17,18];考虑到评价森林资源的可持续性, 增加可持续性评价指标, 评价国有林场的森林可持续经营能力[19,20];考虑到国有林场的改革进程, 增加民生改善指标[21], 或者把林区富裕水平列入评价指标体系[22]从职工视角评价国有林场改革绩效[23,24,25]。在绩效评价指标体系中, 综合采用财务指标评价和非财务指标, 财务指标侧重于评价国有林场的经营结果, 而非财务指标更能够直接描述国有林场经营行为, 财务指标评价和非财务指标的综合运用推进了国有林场的绩效评价研究。

　　2.2.3、 综合运用多种绩效评价方法

　　针对绩效评价指标体系中指标日趋多样复杂的实际, 评价方法最常用的是层次分析法, 数据包络分析方法的研究应用也逐步增多。对筛选文献的定量分析方法分布情况进行了统计, 结果显示:59篇定量研究的文献中运用指标分析进行评价的文献有14篇, 层次分析的有22篇, 数据包络分析法有14篇且均为2010年以来的的文献。层次分析法适用于定量数据不足, 且多目标的绩效评价问题, 关于目标层、准则层和指标层的层次架构设置成为国有林场三大效益综合绩效评价指标体系构建的直接参考[26]。但是层次分析法进行评价时容易受主观因素影响, 为弥补层次分析法本身主观判断性较强的不足, 更多的学者是借助层次分析法实现测算评价指标体系建立, 在指标权重确认和完善上则进一步综合运用距离函数[27]、结合功效系数法[28]等方法。值得注意的是2010年以来国内学者运用数据包络分析法对绩效评价的研究也逐步增多[29,30]。多种绩效评价方法综合运用下得出的绩效评价结论更加科学, 进一步推进了国有林场绩效评价研究。

　　2.3 、预算绩效评价研究阶段 (2015年至2018年8月)

　　《国有林场改革方案》公布后国家进一步加强对国有林场森林资源的保护, 多数国有林场被划为生态公益型国有林场按事业单位管理, 对生态公益型国有林场的绩效评价由对企业的绩效评价转为对事业单位的绩效评价。事实上生态公益型国有林场一直是依赖各类财政专项资金维持的, 对国有林场的绩效评价从另一个角度来看, 也是对各类财政专项资金进行的预算绩效评价, 因此可以称为进入了国有林场预算绩效评价研究阶段。

　　2.3.1、 评价内容以评价林业财政专项资金绩效为主

　　林业财政专项资金是由财政资金统一安排, 再由各级政府及其主管部门下拨给国有林场, 用于完成某项特定工作或工程的资金。为了保证林业财政专项资金的使用效果, 必然需要对林业财政资金进行绩效评价。国有林场绩效评价现状事实上是对各种林业财政专项支出的预算绩效评价, 很多文献也都针对特定林业财政专项资金进行了绩效评价。例如有学者研究了林业重点工程投资的绩效考核与评价问题[31], 对天然林资源保护工程专项资金的研究进行了综述, 认为天保工程效益评价方法在科学性、灵活性、精准性等方面存在一定不足[32]。

　　2.3.2、 国有林场的预算绩效评价必将成为未来趋势

　　随着国有林场改革的推进, 生态公益型林场按从事公益服务事业单位管理, 而中国的国有林场多数为生态公益型国有林场, 因此把生态公益型国有林场作为公共部门来进行绩效评价, 国有林场的预算绩效评价必将成为未来趋势。

　　3、 国有林场绩效评价存在的主要问题分析

　　回顾国有林场绩效评价的研究进展阶段, 可以看到国有林场在绩效评价内容上越来越充实, 评价指标体系也不断完善, 评价方法也呈现出综合运用的趋势。但在国有林场绩效评价理论、评价机制、评价制度建设方面的研究存在不足。

　　3.1、 针对国有林场的绩效评价理论研究不足

　　国有林场改革前一直是作为企业管理或企业化管理, 其绩效评价往往是借鉴了企业的绩效评价理论和方法, 但是随着国有林场的改革的推进, 多数国有林场被划分为生态公益型国有林场作为事业单位管理的。评价类型也应由企业的经营绩效评价转为事业单位的预算绩效评价, 其绩效评价机制也应转为事业单位绩效评价。但是现有的国有林场绩效评价存在套用企业绩效评价理论的情况, 对事业化管理的生态公益型国有林场绩效评价时缺少有针对指导性的评价理论研究。造成现有的国有林场绩效评价一方面带有企业绩效评价的特点, 另一方面又混合了事业单位预算绩效评价的一些指标。

　　3.2 、充分运用评价结果的绩效评价机制研究不足

　　对筛选文献研究结论的统计结果显示, 96篇文献中只有9篇在得出评价结论后, 探讨了评价结果的运用问题, 多数只是列示出评价结果。尽管有些国有林场因为使用各类林业财政专项资金进行预算绩效评价, 但由于很多国有林场可能同时会存在若干项专项资金, 每一项专项资金都要按照要求进行绩效评价, 重复评价工作量加大的同时, 更是形成“信息孤岛”, 无法很好地利用绩效评价结果。能够充分运用评价结果的绩效评价机制研究存在不足, 造成国有林场的绩效评价研究缺少实践价值, 应用性差。

　　3.3、 指导实践的绩效评价制度研究不足

　　国有林场绩效评价文献并不少, 各类评价方法的综合运用、评价视角的不同以及评价指标体系的错综复杂, 虽然能够体现出国有林场绩效评价研究取得的成果, 但是也造成了评价结果存在较大差异, 能够用于指导建立完善绩效评价制度方面研究存在不足, 特别是没有形成普遍认可的国有林场绩效评价指标体系和适用的便于操作的评价方法, 无法很好地指导实践工作。

　　4 、结论与建议

　　4.1 、结论

　　国有林场的绩效评价在评价内容、评价指标和评价方法上都取得了成绩:评价内容从评价经济效益发展到评价综合效益;评价指标从财务指标发展到包括财务指标和非财务指标的指标体系;评价方法也从简单的指标分析对比发展到多种评价方法综合运用, 这些研究成果使得国有林场绩效评价结果科学性大大增强, 增强了应用价值。随着各项林业财政专项资金成为国有林场的资金主体, 国有林场进入了预算绩效评价阶段。但是, 面对国有林场的改革, 国有林场绩效评价由对企业的经营绩效评价转为对事业单位的预算绩效评价, 国有林场的预算绩效评价却缺少基础理论支撑, 评价指标和评价方法也都需要基于预算绩效评价进一步完善, 绩效评价机制和绩效评价制度的研究也是迫切需要的。

　　4.2、 建议

　　4.2.1、 开展基于国有林场性质的国有林场绩效评价理论创新研究

　　虽然生态公益型国有林场是作为事业单位管理, 但是与一般的事业单位不同, 生态公益型国有林场仍然延续了传统上作为企业的经营特性, 有一定的经营性业务, 对其进行绩效评价, 完全借鉴企业或者事业单位的绩效评价理论都不是很恰当的。因此建议应积极开展国有林场特别是生态公益型国有林场绩效评价的理论研究, 区分生态公益型国有林场和商品经营型国有林场性质, 分别研究其评价理论和评价方法, 提升国有林场绩效评价的理论内涵, 为国有林场科学绩效评价提供支撑。生态公益型国有林场的绩效评价应为单位预算绩效评价, 单位预算绩效评价是对拨款数额使用后的产出和结果进行述评, 评价资金支出后的效果、资源产出、受益者满意度等。而商品经营型国有林场的绩效评价应明确为企业经营绩效, 运用企业绩效评价的理论和方法, 致力于评价商品经营型国有林场提供生态效益、社会效益的同时, 更主要的评价商品经营型国有林场的经济效益, 以评价其可持续发展能力。

　　4.2.2、 探索基于预算管理的绩效评价机制构建研究

　　生态公益型国有林场作为公益事业单位管理后, 面临的一个主要问题就是预算编制。而大多事业单位预算编制是沿用“基数加增长”方式, 这种方式下预算规模往往取决于原有基数。国有林场一直以来实行的是企业化管理, 没有基数可供参考, 且“基数加增长”测算结果也不够科学合理, 迫切需要探索研究基于预算管理的绩效评价机制。基于预算管理的绩效评价机制是把预算编制与绩效评价结合起来, 纳入预算管理体系。将绩效评价结果作为下一年的预算编制及预算调整的重要参考内容、依据。因此探索构建基于绩效评价的国有林场绩效管理体系是迫切需要的。所谓绩效评价机制应包括绩效评价内容、评价标准和评价方法等, 因此基于预算管理的绩效评价机制是指有机整合了绩效计划制定、绩效实施、绩效考核、绩效反馈和绩效结果运用全过程的绩效评价机制。

　　4.2.3、 完善基于内部控制体系的绩效评价制度研究

　　建议研究基于内部控制体系的绩效评价制度完善, 研究制定或完善国有林场绩效评价制度, 并将其纳入内部控制体系建设中, 让国有林场的绩效评价做到有法可依。国有林场的经营对象是森林资源, 森林资源具有地域、环境和生态等方面的唯一性, 统一建立一套适合全国所有国有林场绩效评价的法规制度是不现实的, 因此建议现阶段研究制定地方性国有林场绩效评价的指导意见, 并在这些指导意见的指导或约束下进一步研究制定完善适合的绩效评价内部控制制度。因此探索研究基于内部控制体系的绩效评价制度完善, 既是内部控制体系建设的需要, 也是研究成果转化的重要内容。

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