森林防火论文第八篇：森林防火统计报表主要特点与优化方案
摘要：现行森林防火统计报表修改于2016年，将于2019年底到期。通过对比现行森林防火报表与1988年制定的森林防火报表内容，总结了新报表特点，包括火因名称更加规范、统计内容与时俱进、贯彻国家安全观念和体现防火理念转变。在秉持以上特点同时，结合基层防火实践，从统计内容有待增加、逻辑关系有待细化两个大的方面，以实际情况为导向，进行了详细分析论证，提出了一些修改完善建议，以期今后的森林防火报表能够不断吸收基层创造、借鉴国际经验，更好发挥科学指引森林防火工作的作用。
关键词：森林防火; 统计报表; 改进办法; 火因分类; 防火理念;
Characteristics of forest fire prevention statistical report and suggestions for modification
SHEN Changshun
经过40年的改革开放，我国经济社会已发生翻天覆地的变化，森林防火工作也呈现出许多新变化、新进展。2016年国家森林防火指挥部对1988年制定的森林火灾统计报表（以下简称“原报表”）进行了全面修改，调整了相关统计指标，制定了新版森林火灾统计报表（以下简称“新报表”），经国家统计局批准从2017年1月启用，有效期暂定为2017～2019年。
现在距离新报表批准使用的有效期仅剩半年，从提前谋划的角度来说，在2020年是继续使用还是停止使用，是原版续用还是进一步修改完善，是当前亟待考虑的一项工作。2018年开始的国家机构改革，党中央新组建了国家林业和草原局，职责定位为保障国土生态安全，并调整新建了国家森林草原防灭火指挥部，森林草原防火将进一步得到加强。机构改革前草原防火属于农业部门的职责，改革后新报表与草原火灾报表合并并修改的可能性很大。由于河南省没有草原，工作中没有接触过草原火灾报表，因此本文仅从新报表与原报表变化分析其新特点，并结合工作实践，从基层角度对报表今后修改完善提几点个人意见与建议。
1 现今现今森林防火统计报表主要特点
1.1 火因名称规范化
原报表起火原因有“小孩玩火”“上坟烧纸”“取暖做饭”“故意放火”等较为口语化的称呼，这些名称虽然简单易懂并符合当初制定时的历史条件，但与现行各项法律法规和规范性文件的表述不一致，与统计报表应当具有的严谨性不相适应。建议新报表相应更改为“未成年人玩火”“祭祀用火”“野外生活用火”“纵火”等规范用语，更符合统计工作的规范性要求。
1.2 统计内容与时俱进
一是删除了现今不存在或无统计必要的内容。20世纪80年代我国生产力发展水平不高、各级政府财力有限，这些条件决定了重点林区交通运输主要依靠蒸汽机车和畜力，森林消防专业队伍只能依托各类林业基地自建自养，通信联络最先进的方式是架设程控有线电话，统计蒸汽机车喷漏或甩瓦引发的火灾、森林防火专用马匹、森林消防专业队伍建养模式、防火电话线路架设里程等内容是原报表制定时的一个必然选择。随着我国的经济社会发展水平不断提升，当初的蒸汽机车经历内燃机车时代现已全面步入电力机车时代，各级政府已有财力组建专业森林消防队伍，通信联络更是形式多样，这些当时条件下的统计内容已不复存在或已无统计必要，新报表予以删除成为必然。
二是整合了相近的火因。原报表统计的一些内容如烧荒烧炭、烧牧场等起火因素，随着长期宣传和火源管理日益严格，在多数地区已呈偶发状态。近些年因焚烧秸秆跑火引发的森林火灾在一些地区呈现增长趋势，新报表用“农事用火”对这些起火原因进行合并，既简化了统计内容又指明了森林防火的工作重点。
三是彰显了森林防火的新成就。原报表对森林防火装备的统计只有防火车辆和扑火机具两类，防火车辆主要统计指挥、宣传、运输等车辆，没有直接参与灭火的车辆，而扑火机具统计中除单列风力灭火机外，其他没有名称。这足以反映出20世纪80年代森林防火装备的简陋。新报表防火装备在保留防火车辆类和灭火机具类的基础上，增加了新型防灭火类别——化学灭火类、个人防护类和通信类等统计内容。防火车辆类统计紧紧围绕防扑火实战需要，细分有灭火水车、全地形消防车、履带式消防车等直接进行灭火的车辆，以及辅助保障灭火的运兵、运水、炊事等车辆；扑火机具类则不仅包括传统的风力灭火机及衍生的风水灭火机等风力系列，还增加了包括水枪系列、水泵系列及割灌机等辅助系列新型扑火工具。此外，预警系统已从过去依靠建设瞭望塔人工瞭望发展成为火险要素、火险因子采集站以及林火视频监控等智能化前端测报监控手段；通信指挥系统则不再局限于无线电台，各种卫星通信已被广泛应用于森林防火工作当中；护林灭火飞机、无人机等新的侦查灭火装备也在森林防火工作中日益普及。新报表增加的这些内容集中反映了我国森林防火体系建设30年跨越式发展成就。
1.3 贯彻国家安全观念
国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。在我国漫长的边境线上有多处与其他国家未划定国界、暂由他国实际控制的争议地区，且我国国内还有香港特别行政区与境内省份相毗邻，在法治观念日益严谨的当下，上述地区火源引发森林火灾如用原报表的“外国烧入”来归类并不恰当，也不利于国家安全观在社会方方面面的贯彻落实。根据《国家安全法》对“境外”的解释：它不仅涵盖我国以外的国家和地区，还包括我国香港、澳门两个特别行政区、台湾地区及与周边国家存在争议、未由我国政府实施有效行政管辖的区域。新报表用“境外烧入”替代原报表中的“外国烧入”，是国家整体安全观在森林防火工作中的具体体现。
1.4 体现防火理念的转变
原报表制定时，各级政府及有关部门开展森林防火的主要措施，就是事后运用行政或刑事处罚追究森林火灾肇事者的责任，没有对负有领导、监督管理责任的人员进行责任追究的思维。党的十八大以来，以***同志为核心的党中央对生态环境保护工作空前重视，对责任追究异常坚决。新报表贯彻落实了中央从严治党、党政同责、“一案双查”的要求，在火案处理中增加行政处分和纪律处分统计内容，既对肇事者进行行政（刑事）处罚，又追究有关人员的党政纪责任，使负有领导、监管责任的人员更加注重森林火灾的预防，从而促进森林防火工作理念从过去的被动“救”转变为今后的提前“防”。
2 统计报表的改进建议
事物都是在不断发展变化的，森林防火工作也应当与时俱进。在新报表的修改完善工作中，既要坚持以上的新特点，同时也要总结推广基层有效的新创举，研究世界森林防火的新趋势，使报表不但具有统计功能，更要发挥其前瞻引领作用。
2.1 统计内容有待进一步充实
森林防火体系基本可以划分为预警监测系统、信息指挥系统、宣教系统、通信指挥系统、扑救系统、阻隔系统等几方面，其中部分系统统计内容可以进一步充实。
一是宣教系统方面，在森林防火能力综合提升项目建设中，一般都配套有森林防火宣传项目。防火宣传也是贯彻“预防为主”森林防火方针的主要措施，各地为此也投入巨大，而在新报表中却没有防火宣传相关统计内容，宣传投入只能归类到其他投入中。缺少宣教内容使得整个森林防火体系少了一环，因此建议增加宣教统计内容。
二是阻隔系统方面，除了表中统计的生物防火林带、防火线、生土带以外，也有一些地区在林农交错地带就地取材用石头等材料构筑2 m多高的防火墙。这类防火墙在陕西与河南交界的壶台县几乎每个山头都有，笔者所在的河南省鹤壁市也有少量。由于阻隔了人员随意活动带来的火源隐患，从历史资料查看，鹤壁有防火墙的区域从未发生过森林火灾，作为防范森林火灾的一种有效手段，建议将防火墙列入阻隔系统统计范围。
三是扑救系统方面，世界上森林面积居前的发达国家都拥有专业的森林消防飞机，航空护林是当今世界最有效的森林火灾扑救手段。我国目前虽然还没有列装专业的森林消防飞机，各地森林防火部门都是租用一些大中型民用直升机在森林火灾易发期进行驻勤护航，但拥有专业的森林消防飞机是我国森林灭火的发展趋势，建议适时列入统计内容。同时，根据《全国森林防火规划（2016-2025）》，在一些重点林区已开始驻勤基地和林区水源地附近野外停机坪等航空护林配套基础设施建设，因此有必要将这些基础设施成果列入统计内容。在以水灭火建设上，除了规划中的蓄水池（罐）之外，有地方借鉴城市消防栓的做法，在新造林或林分改造时配套把输水管道等设备埋入地下，既可用于灌溉确保造林成活率，又可作为森林灭火应急水源，这是基层部门地面灭火的一项实践创新，建议考察实效后列入统计范围，进而在适宜地区甚至全国推广。
2.2 可操作性有待强化
新报表附有《森林火灾统计主要名词解释》和《森林火灾统计报表公式说明》（以下简称《解释》、《说明》）两个配套文件，但这两个配套文件的内容相对简单，对可能涉及的一些逻辑关系没能全面讲明说透。
一是《说明》相关标准可能造成部分森林火灾无法填报情况发生。国务院《森林防火条例》对一般森林火灾的规定是：“受害森林面积在1公顷以下或者其他林地起火的，或者死亡1人以上3人以下的，或者重伤1人以上10人以下的。”这个标准只规定有上限，没有下限。而《说明》却规定：“火场总面积（公顷）、受害森林面积（公顷）计、其中公益林、商品林……应保留一位小数。”这明显与国务院《森林防火条例》规定相左，造成达不到最低统计标准的森林火灾无法填报情况的出现。从全国层面来说，统计内容舍去极小的部分并无大碍，但对基层来说意义却不一样。一位负责森林防火工作的副县长曾说，林区着一点小火，不是说扑灭就算了不用报告。如果没有针对性地把易发多发火源管住，天天到处是小火，发生大火出事故是必然的，不出事故才是偶然的。因此，森林火灾报表不仅仅是对火灾情况统计之后一了百了，而是要通过统计找出防火工作的薄弱所在和工作重点，进而指导我们查漏补缺，把森林防火工作做得更好。鉴于当前社会整体物价水平较高，一些财产、固定资产损失在以万元为单位统计时保留一位小数是可行的，但涉及法定内容的统计事项建议在国家法律法规没有修改前取消“保留一位小数”的规定。
二是“已处理人数计”易产生歧义。新报表火案处理情况在保留行政处罚和刑事处罚之外，又增加了行政处分和纪律处分两项统计内容，这是新报表的一个新特点，对相同性质事项进行合计也是统计工作的基本要求。但一人受到两种甚至三种处理的情况是存在的：比如，国家森林防火指挥部办公室发布2017年内蒙古陈巴尔虎旗那吉林场森林火灾呼伦贝尔市的处理情况通报中，给予场长留党察看一年、撤职处分，给予场长助理党内严重警告、行政记大过处分等。如果将上述两人每人受到的两个处分都填报，自动生成的“已处理人数计”易被误解为有四人受到处理，与实际两人受到处理的情况存在偏差。如果只填报一项，应当选择哪一项？由于没有具体规定，基层上报人员无从下手，因此建议新报表将“已处理人数”修改为“已处理人次”，这样即可将一人受到的各种处分都填报，同时又避免误解的产生。
三是每月火灾起数与已查明、未查明火源次数及火案已处理起数相互关系需要明确。从全年来看，火灾起数等于已查明与未查明火源次数之和、大于等于火案已处理起数这个逻辑关系是基层填报人员一致认可的，但由于上述统计内容是月报，具体到每月是否适用这个逻辑对应关系却有不同理解。森林防火报表统计时间从每年1月1日至当年12月31日，每年1月份按照上述逻辑对应关系填报没有任何问题。但从2月份开始，如果存在以前月份有火灾原因当月未查明，由于有当月未查明火源项及其1至本月累计项的存在，那么当月未查明以后就不需要继续查证，即使查明也无法更改已累计的未查明火源统计结果，而如果把当月查明的以前月份火因填报，就会出现已查明与未查明火源累计之和大于火灾累计起数的情况。同时，按照法律法规和党纪政纪处分的有关规定，除适用简易程序的行政处罚可当场作出外，其他处理情况都要经历法定的程序和一段时间，特别是刑事处罚可能经历几个月甚至更长时间才能结案生效。如果结案月填报以前月份火案处理情况，则可能出现当月火案处理起数大于当月火灾起数的情况，不填报则又显现火案处理不利。综上，全年逻辑对应关系在某些月份可能会出现不适。为调动基层森林防火部门查明火因和处理火案的积极性，确保统计报表所反映情况的真实性，建议取消未查明火源次数及其累计项，同时对每月火灾起数与已查明火源次数、火案已处理起数相互关系做出必要的说明。
四是森林防火年度投资各统计项的内涵需要明确。在投资统计中，基本建设项下的森林消防队伍建设与财政预算项下的森林消防专业队建设两者如何区别，森林消防队伍建设是指队伍营房投入、森林消防专业队建设是指专业队工资吗？基本建设项下的林火阻隔系统建设与财政预算项下的边境森林防火隔离带建设两者又是何关系，是前者包含后者然后又将后者单列，还是将年度所有阻隔投入根据是否涉及边境分别统计？基本建设项下的森林航空消防建设、财政预算项下的森林航空消防地面保障资金和森林防火宣传经费等，这些投资统计与其他各表均无对应项。航空护林飞行费与森林防火报表中的表1（此处略）扑火经费既有关联又不完全对应，扑救森林火灾动用飞机则扑火经费包含航空护林飞行费，航空护林日常巡护飞行费则与扑火经费无关。再比如上级政府投资建设的基础设施、购买的装备移交或拨付下级使用，由哪级森林防火部门来填报资金投入及设施装备新增？是各级自求对应平衡还是综合平衡？由于《解释》和《说明》对以上可能出现的情况没有详细规定，加上投资统计与其他各表的统计内容没有完全一一对应，因此需要进一步完善各统计项之间的对应关系，细化《解释》和《说明》。
3 统计工作展望
党的十八大报告将生态文明建设列入中国特色社会主义事业建设“五位一体”总体布局之中，林业则是生态文明建设的重要支撑。随着林业建设成就的不断增长以及生态环境的日益改善，人民群众对保护生态建设成果的需求将更加迫切，森林防火工作也将摆上更加重要的地位。森林火灾统计作为检验森林防火工作成效的重要抓手，必将伴随着森林防火工作的长足发展。在充分贯彻落实各项法律法规和统计工作要求的前提下，借鉴国际先进经验，不断总结吸收基层经过实践检验的、符合我国国情的有效措施和方法，从而使统计内容日臻完善，发挥其科学指引森林防火工作不断前进的必然使命。
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