林地管理及征占用林地工作存在的问题

　　进入新世纪以来，随着国家对林业生态建设力度加大，每年投入大量的资金用于造林。就达茂旗而言 2000~2012 年，累计下达造林任务（其中：包括京津风沙源治理工程 、退耕还林建 设工程）118334hm2,用于造林投资共计 14655 万元。平均每年投资 1221 万元。另一方面每年又有大面积的林地因各种原因被非法侵占，造成林地资源大量流失，森林面积锐减。为此，探讨新形势下林地管理工作中存在的问题，加强征占用林地管理是当前达茂旗林业管理部门急待解决的问题。

　　1 达茂旗森林资源现状及征占用林地业务办理情况
　　
　　根据2007 年森林资源二类调查结果：达茂联合旗 林 业 用 地 面 积 445022.6hm2, 有 林 地 面 积3007hm2,疏林地面积 77hm2,灌木林林地面积192759hm2,未成林地面积 17201hm2,苗圃地面积40hm2,无立木地面积 16063hm2,宜林地面积210216hm2,辅助生产面积 5660hm2,全旗森林覆盖率为 11.3%.数据显示林地面积占全旗总土地面积的 25.6%.从 20 世纪 80 年代改革开放至今，全旗依法 办 理 征 占 用 林 地 手 续 的 仅 有 2 件 , 面 积3.2755hm2.那么，是不是因为数据少就不存在征占用林地现象呢？实际情况并非如此，据 2011 年谷歌卫星影像显示以及林业技术人员实地调查统计全旗累计未办理征占用林地单位 33 个，占用林地面积 808.72hm2.

　　2 林地管理及征占用林地工作存在的问题
　　
　　2.1 法律意识不强，观念淡薄
　　一是受地方经济发展工业化、城镇化加速推进，对建设用地的需求增长，林地资源保护与大规模建设用地需求之间的矛盾突出。

　　二是地方保护主义严重，“权大于法”观念根深蒂固。少数领导干部甚至以权代法，纵容包庇破坏林地的违法行为，阻挠林业执法人员依法行政，林政执法人员在林地管理工作中始终处于一种被动应付的状态。

　　三是地方政府和部门法制观念淡薄，一些违法占用林地案件就出自政府的“形象工程”和“政绩工程”.

　　2.2 土地种类确认，部门之间相互重叠
　　达茂旗南部大部分属于农区，北部全部属于牧区。1984 年，全区实行草畜“双承包责任制”草场确权到户，畜牧部门下发了草原使用证。林业部门2004 年确权发证和 2007 年森林资源二类调查，2009 年开展的集体林权制度改革将一部分原来草地划定为林地。当时，在林权证发放工作中由于种种原因，没有注销草场使用证，存在“一地两证”现象。在发生占用林地情况时，林业部门、用地单位、被用地单位“各执己见”如：2011 年的自治区督办案件中，达茂旗赛乌素金矿占用林地，既是林地又是草地。在 2006 年发生的百灵庙镇城镇建设非法占用林地案中，2000 年达茂旗就通过了城镇土地总体规划确定为城镇建设用地，而 2004~2005 年旗林业局在该地块实施并安排京津风沙源治理项目，2006 年，旗政府将该地段挂牌出让，这样就发生非法占用林地事件。在处理此类案件时，森林公安处于尴尬境地。
　　
　　2.3 现行林地补偿有两套标准制度混乱
　　1993 年，内蒙古自治区林业局、物价局、财政厅关于印发《内蒙古自治区占用、征用林地收费标准和管理使用的规定》内林政字 [1993]127 号文件。

　　2011 年，内蒙古自治区人民政府办公厅下发了《关于公布实施自治区征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》内政办[2011]143 号文件。而内林政字 [1993]127 号文件下发时这样写的：“根据内蒙古在自治区人民政府办公厅内政办发【1992】100号文《内蒙古自治区人民政府办公厅转发国务院办公厅转发林业部等部门关于进一步加强林地保护管理工作请示的通知》、国家物价局、财政部【1992】价费字 196 号文《关于发布中央管理的林业系统行政事业性收费项目及标准的通知》精神和《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》《内蒙古自治区森林管理条例》的有关规定，制定了《内蒙古自治区占用、征用林地收费标准和管理使用的规定》，现印发给你们，请遵照执行。在执行中有何问题，请及时反馈给我们。”可以这样认为，在下发的内林政字 [1993]127 号文件也是经过内蒙古自治区人民政府办公厅许可。按理说内蒙古自治区人民政府办公厅在下发内政办 [2011]143 号文件的同时，就应该声明将内林政字 [1993]127 号文件作废。2011 年、2012 年在处理有关征占用林地事件中，林业部门依照的是内林政字[1993]127 号文件，而牧民拿出了内政办[2011]143 号文件，面对牧民的质疑当地林业部门不能作出合理的解释。

　　2.4 现有的林地补偿有两套标准均存在不科学、不合理，缺乏理论依据
　　2.4.1 宜林地相同的地类，不同价格
　　对于相同的地段相邻的地块林业部门划定的宜林地，草原部门划定的牧草地如果发生征用、占用，林地补偿费和草场补偿费，森林植被恢复费和草原植被恢复费计算方法和结果各不相同，而且相差甚远，用地单位支付费用，牧民得到补偿，上缴国家植被恢复费各不相同，都是无林的土地，仅仅因为管理部门不同出现“同质不同价”显失公平。

　　2.4.2 两套标准在计算林木、林地价格时，不能客观反映林木、林地质量
　　林地以及林地上生长的林木有很强的地域性、差异性，内蒙古东部地区降雨量充沛，而西部地区降雨量偏少，内蒙古东部地区林地单位面积林木出材量普遍明显高于西部地区，即使是同一地区由于地形、地貌、坡度、坡向、土壤、地下水位差异等因素的不同，立地条件也各不相同，林木生长量、出材量是不同的，由此可见，林木出材量是个变量。《内蒙古自治区占用、征用林地收费标准和管理使用的规定》第七条“林木补偿费按下列标准缴纳用材林每公顷按 90m3出材量的价值补偿。”① 用材林每公顷按 90m3出材量这一常量是不科学的；②防护林为用材林补偿标准的 3 倍；③经济林为用材林补偿标准的 4~8 倍；④特种用途林为用材林补偿标准的 10倍。说明林种不同价格不同，这是毫无道理，因为，对于林木、林地经营者来说造林成本，经营成本不会因为林种改变而改变。林种划分不同林地权利人投入的相同而得到的回报不同，对待不同林种林地权利人和林地使用者是不公平的。就生态效益而言，应补偿对象是国家而不是个人；⑤零星树木的补偿标准，按用材林的补偿标准执行；⑥未成林的树木、薪炭林和灌木林均按用材林补偿标准的50%.实际情况中，零星树木、未成林的树木、薪炭林和灌木林与用材林没有可比性。

　　《内蒙古自治区占用、征用林地收费标准和管理使用的规定》计算林地价格同样缺乏理论依据，因此，是不科学，也是不客观、不合理的。

　　2.5 达茂旗林木、林地资源管理滞后，林地资源家底不清
　　2.5.1 实施的京津风沙源治理工程中，林地小班无论是作业设计还是林地档案台账普遍存在着林地图斑与现地不符现象
　　历年来，小班反映一张图上地块交叉重叠，错、漏、短、缺现象十分严重，虽然以后经历了 2007 年森林资源二类调查，2009 年林地保护利用规划，以及 2009~2012 年集体林权制度改革，但是，这一现象仍没有彻底解决。

　　2.5.2 林地地界不清，权属不明
　　虽然进行了集体林权制度改革，但是相当多的林地落实到具体村民、村民小组，村与村、户与户林地界限不清，从而导致权属不清。

　　在查办毁林案件和办理征占用林地手续时，常出现上述问题。

　　2.6 对策与建议
　　2.6.1 依法治林
　　加强森林资源管理没有什么“灵丹妙药”,关键在于落实，林业主管部门要进一步严格执法，敢于碰硬，有案必查，违法必究，坚持不懈地做好征占用林地管理工作。同时，建议上级林业主管部门加强对征占用林地管理的检查监督，可定期或不定期地开展林地管理的专项执法检查，及时发现并打击乱垦滥占林地的违法行为，防止林地资源大量流失，不断夯实林业发展的物质基础。

　　2.6.2 强化监督
　　上级林业行政主管部门要强化对下一级政府的监督力度。按照中共中央组织部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》要求，对限制开发区域不再考核地区生产总值。实行农业优先和生态保护优先的绩效评价，不考核地区生产总值、工业等指标。因此，要将林地保护作为考核地方党委、政府政绩的一项重要硬指标。对于地方政府行为主导的破坏森林资源违法行为，要依法追究地方主要领导法律责任。彻底扭转“民不告、官不究”“山高皇帝远”“有法不依、执法不严、违法不究，”被动局面。坚决遏制“权大于法”,潜规则大于明规则，把摆平当水平，搞变通等不良社会风气。

　　2.6.3 夯实基础，提高资源管理质量
　　《国务院机构改革和职能转变方案》精神要求，要减少部门职责交叉和分散。最大限度地整合分散在国务院不同部门相同或相似的职责，理顺部门职责关系。房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责，整合由一个部门承担。建议林业部门组织精兵强将对林木、林地资源进行一次全面调查，全面纠正过去“错、漏、短、期”查清资源家底，按照森林资源调查有关技术规程、公益林区划界定办法、集体林权制度改革、林地保护利用规划等技术要求，对达茂旗林木、林地资源进行一次彻底调查，并协调土地管理部门，严格执行《中华人民共和国土地管理法》，林地确认必须纳入土地利用总体规划，同时，必须取得其他土地管理部门的认可。土地部门整合各类土地后绘制达茂旗全旗土地利用“一张图”,旗县林业局再将全旗土地利用“一张图”中的林业用地更新到“全国林地一张图”.

　　2.6.4 建议制定新的占用、征用林地补偿费用管理办法
　　建议重新修订整合 1993 年内蒙古自治区林业局、物价局、财政厅关于印发《内蒙古自治区占用、征用林地收费标准和管理使用的规定》内林政字[1993]127 号文件和 2011 年内蒙古自治区人民政府办公厅下发了《关于公布实施自治区征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》内政办[2011]143 号文件。制定新的占用、征用林地补偿费用管理办法，管理办法主要规范补偿费用收缴与管理，没有必要制定补偿标准，至于具体补偿费用要由中介机构来完成。因此，要将林地征占用及地上林木的补偿纳入森林资源资产评估范围。

　　参考文献：

　　[1]内蒙古自治区占用、征用林地收费标准和管理使用的规定[Z].内林政字[1993]127 号文件。