我国保障性住房价格机制的产权经济学分析

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　　【题目】中国保障性住房的价格问题探究
　　【第一章】保障性住房价格机制探析绪论
　　【第二章】我国保障性住房的现状及问题
　　【第三章】保障性住房价格机制的产权经济学理论基础
　　【第四章】我国保障性住房价格机制的产权经济学分析
　　【第五章】完善我国保障性住房价格机制的基本思路
　　【参考文献】保障性住房价格的产权经济学研究参考文献

　　4 我国保障性住房价格机制的产权经济学分析

　　4.1 保障性住房的稀缺性和竞争性

　　保障性住房是为解决中低收入家庭的住房问题而提供的住房，目前主要是由政府作为提供主体，政府直接建设或者政府补贴支持建设，其受保障群体主体是中低收入家庭，而我国的中低收入群体是一个庞大的群体，保障性住房明显是一种稀缺性的社会资源，保障性住房的供给不能满足巨大的需求。由于保障性住房的稀缺性，就会产生竞争，不仅来自于保障对象群体内部的竞争，人们为获得住房需要付出租金、时间等相应的代价；还有来自外部--非保障群体--的竞争，因为保障性住房的价格或租金远低于市场价格，一部分人会采取伪造材料、行贿等方式获得保障性住房。

　　4.2 我国保障性住房价格管制

　　保障性住房是一项政策性住房，以政府为提供或支持主体，本身就具有政府干预性，政府的干预首先也是最主要体现在对保障性住房价格或租金的管制上。现阶段，我国的保障性住房体系主要包括两类：经济适用房和公共租赁住房，政府干预的价格主要是经济适用房的房价和公共租赁住房租金，规定房价或租金要在市场水平之下，这样才能够起到解决中低收入群体的住房问题的作用。

　　4.2.1 经济适用房的价格管制

　　《经济适用房价格管理办法》规定，经适房实行政府指导定价，开发成本、税金和利润构成经济适用房的基本价格，再次基础上根据住房位置、楼层等情况的不同定差价以销售。经适房的价格以成本价为基础，并且不包括土地价格，其价格远低于市场价格。

　　对于开发商的利润，办法规定其利润控制在 3%内，政府价格部门对其上限波动浮动进行规定，下浮没有限制。政府将开发商的利润现在在 3%,会造成：一是影响开发商降低成本的积极性，出现偷工减料行为，影响到住房建设的质量和效率；二是开发商的成本转移，将未包括在内的成本或其他项目的建设成本加入到经适房的建设成本当中。经适房价格低于市场价格，会刺激不符合保障条件、原本应该在商品房市场解决的住房问题的群体来共享经适房的福利，出现“不应保却保”的现象，损害经适房的政策效果和社会公平。
　　
　　4.2.2 公共租赁住房的价格管制

　　我国目前公共租赁住房包括原有的公共租赁住房和廉租房，2013 年 1 政府正式发布《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》①,各地的公共租赁住房和廉租住房纳入统一的运行和管理系统，统称为公共租赁住房，城市的低收入家庭、外来务工人员以及新就业的无房职工都被涵盖在内 .《公共租赁住房管理办法》规定，以保本微利为基本原则，住房保障部门与相关部门共同确定公共租赁住房的租金水平，一般在市价水平上下浮一定比例，最高按市价水平收取，并且随实际情况作动态调整。目前，国内各地根据自身情况确定公共租赁住房的租金标准，虽然各异，主要有两种方式：一是按市场租金的一定比例收取，一般在60%-70%,如石家庄的公共住房租金水平位同地段、同等水平住房的市场租金的 70%.二是以市场租金水平收取，同时政府针对住户的不同情况予以一定的补贴，其实还是以低于市场租金的水平获得公共租赁住房。租期的规定，我国公共租赁住房的租期一般规定为 3-5 年，五年后允许承租人购买。

　　4.3 保障性住房在价格管制下的租值

　　我国政府对保障性住房采取价格或租金管制，使得保障性住房的价格或租金水平低于同地段的商品房的价格或租金水平，这破坏了产权的收入权，从而导致更多的财富被置于公共领域，保障性住房的市场水平与实际可以收取的房价和租金之差就被置入了公共领域，即租值的形成。具体可以由图 2 来表示：【1】

　　
　　如果政府不对保障性住房价格或租金实行任何限制，则保障性住房市场会在（P0,Q0）处达到均衡。现在政府将保障性住房的价格或租金现在在市场水平之下，设定为 Pc,低于市场水平 P0,市场提供的保障性住房为 Q1,而住房保障需求为 Q2,他们愿意为此付出的代价为 P1,供给量与需求量之间有很大的差距，这部分差额表面上是由归保障对象所有，事实并非如此。

　　管制价格 Pc与需求方愿意支付的价格 P1之间存在差额，这部分差额没有明确归谁所有，是无主的，是非专有收入，处于公共领域当中的。一方面，房屋所有者只能收取 Pc的房价或租金，他不能得到这部分差额；另一方面，保障对象也可能得不到这部分差额，因为我国对于保障对象的划分很是模糊，定位于“低收入家庭”,还由于各地的标准都不一样，保障对象都不能很好确定，一些真正应该保障的对象不能得到这部分价值，另外购房者或租户的年收入等相关材料有造假的可能性，这样一些高收入者或具有隐形收入的人通过伪造材料或贿赂等手段获得保障房资格，反而使一些应该受保障的低收入群体被排挤在外。所以，从供需两方面来看，P1-Pc落入公共领域，是非专有收入，即没有任何一个人对它拥有明确的产权，也没有任何人可以排斥他人对财产的任何行为。这部分差额没有明确所属，交易各方即政府、开发商、居民都会有动力去攫取这部分价值，只要获得的收益大于付出的代价。

　　4.4 保障性住房在价格管制下的租值消散

　　目前，经济适用房和公共租赁住房是保障性住房的主要组成，政府将其价格或租金控制在市场价格之下，就干扰了产权的收入权，产权收益主体也就不明确，出现非专有收入，使得住房很多的价值落入公共领域，被管制的价格或租金与市场水平之间的差距就是租值，交易各方都有动机去攫取这部分价值。从现实的运行情况来看，我国保障性住房的租值消散的方式，包括纯粹的租值消散和租值分割，具体又包括排队轮候、转租、房号倒卖、收受贿赂等等。

　　4.4.1 纯粹租值消散

　　根据上面的分析，对于保障性住房的保障对象而言，由于保障性住房的价格或租金水平低于其愿意付出的价格，这就意味着他们只要享受到了保障房就等于分割到了租值。价格机制受到限制导致公共领域租值的出现，这时候价格机制不能发挥其有效作用，非价格机制就会出现，排队就是常见的非价格准则，以确定公共领域的租值。

　　我国的中低收入群体是一个庞大的群体，而住房保障是一个渐进的过程，不可能在短期内解决中低收入群体的住房问题，在实际运作中，保障性住房的分配采用轮候制度，在《公共租赁住房管理办法》中明确定了轮候与配租的方法，根据公布的配租方案，登记为轮候对象的申请人填报申请意向，然后进行复审、综合评分和摇号，轮候期规定最长为 5 年。

　　①根据上文理论分析，保障对象未得到价格优惠的住房，就要选择等候，等候保障性住房的建成与分配，这样他们支付的价格就不仅仅是房价或租金，还包括时间这个非货币价格。这部分花费在排队等候的时间并不能被别人得到，即没有为社会创造价值，是纯粹消散掉了。

　　4.4.2 租值分割

　　1.保障性住房错配

　　保障性住房是稀缺性资源，面对如此优惠，本该由市场区实现其住房的群体肯能会通过伪造材料、行贿以远低于市场价格来获得住房的目的。保障性住房的错配问题层出不穷，“应保而未保，不应保而保，应退而不退”的现象普遍存在，部分不符合保障条件的家庭通过隐瞒信息或寻租的方式获得了保障性住房，而部分应该受到保障的家庭却得不到应有的保障。

　　根据 2013 年审计报告，保障性住房虽然取得了一定程度的成果，但是问题也凸显出来。审计报告调查了 33500 个单位和 272500 户家庭。根据审计结果，在 2013 年，部分地区资格审核工作和超出保障标准的住户后期退出工作很不完善，其中有 47500 户不符合保障条件的家庭违规使用住房 19300 套，获得住房货币补贴 50359900 元。 例如，由于相关部门对虚假虚报的审核不严，秦皇岛市山海关区有 112 户不符合条件的家庭违规领取廉租住房补贴 293700 元，北京门头沟地区 114 户不再符合条件的住户没有退出，仍违规使用住房，濮阳出现开宝马奔驰住经适房现象，而且工作人员称，这些都是小事，他们那里是办大事的 .四川省审计局的报告也显示，不符合保障条件的住户违规使用保障性住房 2054 套不符合条件的保障性住房申请者和政府有关管理部门之所以有这样的行为，是经过成本-收益分析之后的结果，二者的行为相互影响，存在着信息不对称，可以用不完全信息动态博弈模型来分析二者之间的租值的分割及租值消散的情况。

　　参与人为不符合条件的保障性住房申请者和政府的有关管理部门，假设二者都是理性经济人，分别记为参与人 1 和参与人 2,参与人 1 的类型-贿赂（隐瞒自己的真实信息，向有关管理部门贿赂）和不贿赂（隐瞒信息，但是不进行贿赂），政府管理部门也有两种类型-接受贿赂（接受贿赂，放松审查，承担声誉损失）和不接受贿赂（不接受贿赂，严格审查，赢取良好声誉等收益），参与人 1 知道自己的类型，不知道参与人 2 的选择策略，参与人 2 不知道参与人 1 的类型，参与人 1 先行动。其中 S 是收益，C 是成本，H 是贿赂金，F 是罚金，S11是参与人 1 进行贿赂时的收益，C11是成本，参与人 1 贿赂的概率是 P1,参与人 2 接受贿赂的概率为 P2.【2】

　　
　　根据逆向筛选方法得到纳什均衡解（贿赂，（接受，不接受）），即当政府部门会接受贿赂时，只要 S11-C11-H>0,即只要净收益大于贿赂成本，不符合条件的申请者就会选择贿赂，而政府部门不接受贿赂时，其收益会为零，不符合条件的申请者就会选择不贿赂。所以二者是相互影响的，不存在纯纳什均衡解，只存在混合纳什均衡解。则可以得到 各 个 期 望 收 益 : ① 不 符 合 条 件 的 申 请 者 选 择 贿 赂 时 的 预 期 收 益为：P2*（ S11-C11-H）+（1-P2）*（-F-C11）；②不符合条件申请者选择不贿赂时的预期收益为0;③政府部门接受贿赂时，其期望收益为：P1*（h-C21-S21）+（1-P1）*（-C21）；④政府部门不 接 受 贿 赂 时 , 其 期 望 收 益 为 : P1*（F+S22-C22）+（1-P1）*（-C22） ; 由P2*（S11-C11-H）+（1-P2）*（-F-C11）=0P1*（h-C21-S21）+（1-P1）*（-C21）=P1*（ F+S22-C22）+（1-P1）*（-C22） 得到：P1*=（C21-C22）/（h-F-S21-S22）；P2*= （F+C11）/（F-H+S11）
　　
　　可以看出，当不接受贿赂而严格审查时的成本 C22 越大、收到的贿赂收益越大、惩罚成本越小时，不符合条件的申请者进行贿赂以取得住房的概率越大，当社会舆论、上级对保障性住房管理部门的压力越大或给予其良好工作表现更多奖励，这些部门就会放弃接受贿赂，更好的做好保障性住房的分配管理工作。在现有的管理制度不完善、监督成本较高、违规成本较低的情况下，政府部门为降低交易成本，难免选择接受贿赂，为不符合条件的家庭提供便利，这样不符合条件的家庭和政府部分分割了部分租值。

　　2.开发商分割租值

　　政府对保障性住房进行价格控制，将经济适用房的利润率控制在 3%以内，公共租赁住房的价格控制在市场水平以下，但是开发商仍然还有许多其他可以调整的边际。保障性住房作为一种商品，具有多种有价值的属性。例如，住房成本、住房质量的好坏，公共基础设施的配备，社区管理水平等，在价格控制之下，对这些属性的控制的意义是不明确的，这些有价值的属性就落入了公共领域。保障性住房的属性可以分为住房本身的属性和与住房相关的服务的属性。现有的国家政策文件等对保障性住房的建设数量作严格要求，而没有对保障性住房的质量做出严格规定，这样开发商就能沿着成本、质量这个属性做边际调整，以获得公共领域内的租值。价格控制基本上忽视了保障性住房质量中的大部分差异，以及社区的服务水平。

　　经济适用房的利润率控制在开发成本的 3%以内，其使用土地由政府低价划拨，享受许多优惠税费政策。不缴纳土地使用金，表面看是将这部分收益转移给了购房者，其实不然，这部分土地收入并没有明确其对象，政府没有明确规定其为购房者所有，其实成为了非专有收入，经济适用房市场的参与主体，包括购房者、开发商和政府就会竞相争取得到这部分收入。取得经济适用房开发权的开发商及单位会运用成本增加以及成本转嫁的方式攫取非专有收入。一方面开发商不积极降低开发成本，不积极采取先进的技术以及有效的租值管制，不积极聘用高效高素质的开发人才，因为这些成本最终会在销售时得到补偿，开发商这些行为无疑会降低保障性住房的开发效率和建设质量，而其自身不会有任何损失，开发商由此占有了一部分公共领域内的租值；另一方面由于信息不对称，开发商掌握自身开发所需的人、材料、机械等的信息，而且开发项目的周期一般较长，涉及到的项目比较繁杂，政府不能够全方位的监督，这就给了开发商虚增资本的空间，开发商通过虚增资本，从而提高其所得利润，使得政府的价格管制的效率下降，侵占了一部分低收入家庭的福利，开发商因为虚增资本攫取了部分公共领域的租值；另外，开发商为追求利润最大化，可能采取成本转嫁的方式，即将其他开发项目的成本或根本不能报销的成本计入保障性住房的开发成本当中，从而最终提高保障性住房的价格，攫取更多的租值。一些开发商为了追逐利润，会想尽办法冲破政府的政策约束，提高房屋建设的档次，以“经济适用房之名”行“商品房”之实，实现名利双收。为了使得这些违规行为合法化，还要向有关部门行贿，权力寻租得以蔓延，难免发生官商勾结的情况，这样官商分享公共领域的租值，使得低收入阶层的利益受损。

　　公共租赁住房虽然没有对土地租金的攫取情况，但是公共租赁住房很多也存在质量问题，这与公共租赁住房的定位以及其价格控制，各地要求数量任务，而忽视质量有关，国家政策只对数量作出明确而严格的规定，对质量则没有严格规定，开发商缺乏严格控制住房质量的激励；将其租金水平控制在市场租金水平之下，供应者就会以质量、服务水平的下降来获取更多的租值；公共租赁住房目前建设多是政府出资，很难排除政府有关人员与开发商相互串通，降低住房质量，从中谋利；虽然国家要求公共租赁住房以配建方式提供，但是许多地方为了建设方便，选择集中建设方式，集中建设的方式就很容易产生质量下降、公共基础设配配备不到位、社区管理水平下降的问题，很容易造成贫困阶层聚集的情况，根据报道，一些公共租赁住房小区，开发商为了获得更多的利润，房屋内的基本设施都不予以安装，小区内也没有基本的公共设施，公共服务更是缺乏，使得这些小区成为脏乱差的代表，不能满足保障家庭的基本生活需要，与保障性住房建设最初的目的背道而驰。这样，开发商就通过降低住房质量、转移成本、减少服务设施、降低服务水平等方式攫取了落入公共领域的租值。

　　3.地方政府分割租值

　　作为市场参与主体，地方政府也是趋利避害的利益主体，是“经济人”,追求自身利益。地方政府掌握着土地权、各种审批权，这就为地方政府分割租值提供了条件，如果制度不健全、监管不严格，寻租、攫取行为就会不可遏制地发生，从而危害受保障家庭的利益，更是危害社会的公平正义，损害党和国家的威信力。

　　保障性住房的建设与提供，主要是以政府为主体，土地使用方式是无偿提供或低价出让，大量建设保障性住房会减少地方政府土地出让的财政收入，巨大的机会成本明显违背了地方政府唯“经济绩效”的理念。在“土地财政”模式下，地方政府视土地为掌中宝，建设保障性住房无偿使用土地在地方政府看来是收益小于成本的一件事情，地方政府缺乏建设保障性住房的积极性。所以，各地方政府都会在中央规定的范围内，钻政策漏洞，尽量减少保障性住房建设土地，减少土地收入损失，注重经济发展，关注经济绩效，重“经济”而轻“民生”是各地方政府的真实写照。另外，许多地方政府并不像增加许多保障性住房，因为这意味着更多的低收入者进入城市，会增加城市负担，增加财政支出的负担，需要提供更多的公共服务，拉低城市的收入和生活水平，所以，许多地方政府从自身利益出发，并不希望增加保障性住房建设，不希望更多的低收入者到所管辖的城市入住。这就导致保障性住房的有效提供缓慢，供给结构存在不合理之处，保障性住房的供给不能满足中低收入者的住房需求，同时存在规划不合理、位置偏远等问题。保障性住房空置的消息很多，在深圳 2013 年的审计报告中，2013 年全市 1354 套公租房被空置；合肥的一项廉租房建设醒目已经经历了 4 年，至今仍然没有投入使用；武汉建设的 3000 套廉租房虽然建成了，但却处于“吹冷风”的状态，没有及时分配到保障对象手里，公共租赁住房“晒太阳”的现象时有发生 .而且保障性住房很多处于郊区，基础设施不完善，交通不便，很多符合条件的保障对象会选择弃租，这不仅没有起到其又有的保障作用，没有提高社会福利，反而造成了社会资源的浪费，但是地方政府从中获得了部分租值，既显示完成了保障性住房建设的任务，同时获得市中心土地的增值收益，侵害了保障对象的部分权益。

　　保障性住房制度的不健全、制度设计存在的缺陷为地方政府及有关官员寻租创造了条件。只有利己动机并不一定导致腐败、寻租、攫取等行为的发生，制度缺陷与利己动机相结合，容易滋生腐败，如上文提到的不符合条件的家庭申请保障性住房，住房审批和家庭审核都掌握在地方政府的手中，信息审核机制还不完善，加上制度不健全，缺乏有效的监管手段，处罚措施不严厉。当接受贿赂的收益大于成本的时候，某些审核管理人员就会选择接受贿赂，寻租行为发生，部分政府官员攫取部分租值。

　　4.违规出租

　　我国《公共租赁住房管理办法》明确规定，公共租赁住房不能租借或私自调换，如有此类行为，要求退回公共租赁住房，《关于加强经济适用住房管理有关问题的通知》中也明确规定，经济适用房在产权没有完全获得之前，除自己居住以外，不能用于其它用途，也不能私自更改住房的用途，但是现实却是违规现象时有发生，屡禁不止。一方面，当生活成本压力上升时，部分保障性住房拥有者选择放弃现在的生活水平，接受更低一点的生活水平，将住房租出去，获得部分收入。另一方面，当住房市场水平越长越高时，市场价格与保障性住房现行价格差越来越大时，违规出租的机会成本降低。就会有越来越多的承租者选择违规出租获得利差，同时也会激发越来越多的违规承租者进入，加重腐败、寻租问题。在这个过程中，符合条件的承租者获得了部分落入公共领域的租值，越来越多的不符合条件者也攫取到部分租值，部分政府部门接受贿赂等也占有了部分租值。

　　4.5 小结

　　本章首先对我国保障性住房价格管制背景等进行了交代，我国对经济适用房和公共租赁住房都有不同程度的价格管制，并指出保障性住房在价格管制下租值的产生机理，价格管制导致了非专有收入，非专有收入部分就是落入公共领域的租值，作为“经济人”,各参与主体都会努力攫取这部分租值，轮租等候耗费了时间成本，这部分资源没有创造任何社会价值，被纯粹消散掉了。在保障性住房体制不完善、监督管理不够严格、违规成本低的情况下，那些不符合条件而又意图获得保障性住房优惠的住户衡量收益成本后，若获得的好处抵过付出的成本，他们会采用伪造材料、贿赂等方式来获得保障性住房，这些申请者和部分官员攫取了部分租值；在“保本微利”的原则下，开发商为获得更多利润，凭借自身的信息优势，想方设法转移成本，降低住房质量和服务水平，侵占部分租值；地方政府作为“经济人”,出于自身利益，以及自身能力限制，为获得土地财政收入，减轻财政压力，将保障性住房选址设在郊区，并减少保障性住房的建设，还有接受贿赂等行为，攫取了部分租值。总之，在政府的价格管制下，由于我国保障性住房的制度以及运行中的一些实际问题，保障性住房的租值被政府、企业、不符合条件申请者以及部分符合条件的申请者共同分割，同时也有部分租值白白消散掉了，造成浪费，影响社会福利水平的提高。为减少浪费，提高社会福利水平，使保障性住房真正发挥其保障作用，优化我国保障性住房制度就显得尤为重要。