综合治理的基本内容

　　4.3.1 综合治理的基本内容

　　综合治理，从字面理解，“综合”就是不同类别的事物组合到一起，“治理”就是控制和管理。放在对毒品犯罪的综合治理环境中，就是动员和组织政府的相关职能部门、社会各种力量组合到一起，同心协力，相互配合，运用政治、思想、组织、经济、文化、教育、道德、行政、法律等各种手段，共同展开对毒品犯罪的打击、控制和吸毒群体的管理，从根本上预防和减少毒品犯罪的发生。以毒品犯罪为例，综合治理主要包含如下内容：

　　一是主要体现在“治”上，即“惩治”和“治理”。“惩治”就是我们常说的打击，通过打击犯罪来避免危害结果的发生，或降低犯罪的危害，震慑犯罪分子，从而达到预防和减少犯罪的发生。惩治手段主要是通过打击犯罪来预防犯罪，在特定的时间、特定的地点可以取得明显的效果，但不能从根本上解决犯罪问题。

　　从毒品犯罪的打击效果上我们就可见一斑，随着打击力度的加大，毒品犯罪案件数量越来越多，新型毒品犯罪愈来愈严重，涉毒群体范围逐步扩大，所以通过打击犯罪来遏制犯罪只起到治标的作用。“治理”就是我们所说的预防，防止和预防犯罪的发生，必先深挖犯罪产生的根源，从源头入手，针对犯罪产生的深层次原因，制定根本性的防治措施，形成统一完备的防控对策。所以说综合治理的核心内容就是惩治与预防并举，紧密结合，才能够真正起到预防和减少犯罪发生的目的。

　　二是要体现在“配合”上，即多部门联动。毒品犯罪特点是其具有复杂性，在打击处理上涉及公检法司等专门机关，在日常管理和预防上，涉及工青妇、民政、宣传、社区街道、学校和家庭等政府各职能部门和社会各界群众，要相互配合，相互支持，齐抓共管，从各自职能、各自角度，采取不同措施，为了一个共同目的，形成一个立体的、全方位的毒品犯罪预防矫治体系。

　　三是要体现在“综合”上，即综合运用各种手段。打击和预防毒品犯罪，我们在各职能部门相互配合协调的基础上，还要综合采取各种手段和措施。如对贩毒分子我们要采取法律手段，完善法律制度，依法严惩违法犯罪人；对青少年群体，我们要采取文化手段，使其懂得毒品知识，了解毒品危害，加大正面的宣传引导，净化诱发犯罪的外部环境；对吸毒人群和潜在吸毒群体，要采取教育手段，普及文化知识，增强其知法懂法能力，摆脱毒品的阴影。总之，只有各手段相互配合，才能使打击和预防毒品犯罪更加主动和取得明显效果，达到事半功倍。

　　4.3.2 综合治理的配合机制

　　禁毒工作是一项系统工程，必须全党动手、全民参与，专门工作与群众路线相结合，各职能部门协同配合。实行综合治理，除了公检法司专门机关各尽其职之外，海关、边防、铁路、交通、民航、卫生、药监等部门均应根据业务特点，强化查缉和预防措施，建章立制而形成禁毒职责规范，社区、街道和村民委员会也要有专业禁毒工作人员，负责做好本辖区内有吸贩毒史和倾向人员的矫治工作及宣传教育工作，不断提高辖区防控能力，打一场禁毒总体战。鉴于毒品犯罪涉及部门多，范围广，打击毒品犯罪就需要各个部门相互支持,密切合作,形成强大合力,任何一个部门的职能缺位都将使得打击毒品犯罪的综合治理格局出现漏洞。

　　一是公安部门。作为打击毒品犯罪的主力军，公安机关在做好严厉打击各种涉毒犯罪的同时，要加强基层干警毒品知识的学习和普及，了解所辖区内吸毒人员情况，加强对吸毒人员的监管，大力宣传禁毒法律法规，加强流动人口管控，对社区戒毒人员定期进行尿检，落实帮扶政策，及时将强制戒毒人员送至指定场所。

　　二是卫生药监部门。要加强麻醉药品、精神类药品市场和易制毒化学品市场监管,遏制易制毒化学品和精神药品、麻醉药品流入非法渠道。配合公安机关开展戒毒药物维持治疗工作。

　　三是边境管理部门。加强对口岸、海上、港口及船舶的管理，重点关注“金三角”等重点贩毒区域，提高侦查识别能力，研发高科技的扫描监测仪器，及时发现毒品走私、过境毒品犯罪等违法犯罪活动，与公安部门配合打击毒品犯罪。

　　四是铁路、交通、民航、邮政等部门。要积极配合海关、公安部门堵源截流，从源头上断绝毒品流通渠道，为案件办理营造便利条件。

　　五是劳动保障部门。对无职业且缺乏就业能力的戒毒人员，提供必要的职业技能培训、就业指导和就业援助。建立最低生活保障制度，满足戒毒人员最基本的生活需求，免除后顾之忧，这也是预防毒品犯罪的治本之策。

　　六是司法机关。检察院、法院等司法机关应积极配合公安机关加大立法执法力度，根据贩毒形势制定执法实施细则，避免法律漏洞；严惩毒品犯罪，监控重点人群、重点区域的毒品犯罪活动，准确量刑，严格执法。

　　最高人民检察院侦查监督厅、公诉厅在 2003 年 8 月下发的《关于进一步加大对毒品犯罪打击力度的通知》中明确规定：“各级检察机关侦查监督部门、公诉部门在加大对毒品犯罪的打击力度的同时，要积极配合有关部门对毒品问题进行综合治理，开展创建无毒社区等活动。国家禁毒办排查出的吸毒人员千人以上的县(市、区)及其他吸毒问题严重地区的检察院侦查监督部门、公诉部门，要积极配合有关部门开展集中整治。对毒品犯罪高发的人群，要配合有关部门加强工作，减少这部分人的违法犯罪。特别是要强化未成年人犯罪检察工作，教育、帮助、挽救失足青少年，使青少年远离毒品。要注意定期分析毒品犯罪形势，提出解决毒品问题的对策，为当地党委当好参谋。要认真总结禁毒斗争中积累的有效经验，建立健全在打击毒品犯罪中贯彻‘严打’方针的经常性工作机制，巩固禁毒成果”。

　　4.3.3 我国对毒品犯罪综合治理的现状

　　在联合国“两减并行”策略的影响下，“减少毒品非法供应”和“降低毒品非法需求”仍被国际社会作为公认的两大禁毒战略，在解决我国的毒品犯罪问题时仍有借鉴意义。即在综合治理理论的指导下，在加强教育引导的基础上，紧紧抓住毒品的生产输入、流通、消费这三个关键环节，积极开辟禁毒工作“来源控制”、“流通控制”、“消费控制”三大战场，坚决遏制毒品蔓延的势头。在坚持贯彻我国政府全面禁毒方针的前提下，转变工作思路，调整有效资源，重构我国的禁毒战略和策略体系。即：以预防和减少毒品犯罪为目标，以建设“无毒社区”为依托，营造健康的社会氛围；调整法治建设重点，坚决惩处涉毒犯罪活动；全面整合缉毒资源，牢牢控制好“供应、流通、需求”三个关键环节，降低毒品的危害。

　　首先，充分利用国内外资源，为禁毒斗争争取最好的国际环境。传统上我们比较注意整合利用国内资源，但在利用国际资源方面无所作为，形成不利于禁毒的消极的国际环境。因此，我们只有彻底打破无所作为的思想，树立以外促内、内外结合、全面禁毒的方针，采取积极的外交行动，团结国际社会，才能从源头上减少甚至禁绝毒品输入，为我国禁毒斗争创造最好的国际环境。

　　其次，三个环节一起抓，落实综合治理方针。要真正把来源控制、流通控制和消费控制三方面的工作结合起来，综合治理，全面协调，同步推动，互相促进，全面打击毒品犯罪网络的各个环节，迫使其陷入全面萎缩状态。就禁毒工作的整体而言，某项工作的突出进展不仅于事无补，甚至可能被其他方面的恶化所抵消。

　　如果仅仅关注缉毒和查缴毒资，那么由于毒品的短缺造成的价格上涨，将刺激其他毒贩填补空白；如果只注意吸毒者的戒毒工作，贩毒网络也可以轻易通过降价和强化“以贩养吸”扩大市场。只有三个环节同时并进，才能使禁毒工作取得实质性的进展。

　　再次，上下一起抓，创新缉毒机制。目前我国缉毒机制的现状是：缉毒的压力主要在基层公安机关和省市公安机关，但是因各级公安机关的职责分工和工作侧重点不同，使缉毒工作长期处于模糊和混乱状态。因此，创新缉毒机制的重点是中央、省市和基层公安机关应明确各自的工作重点，各负其责，上下协调，分层次创建一支高度专业化、复合型的新型缉毒警队。另外，国家禁毒委和公安部应强化宏观协调能力，促进全国禁毒工作的地区协调发展。从这一角度出发，应加强地区之间的交流与合作，对缉毒工作任务比较重、经验比较丰富的云南警方，可选派骨干到缉毒工作起步比较晚、而毒品犯罪比较严重的地区短期工作，指导毒品案件的侦办工作；其他地区也可选派民警到云南及其他毒情比较重的地区学习交流，打早打小，严防本地毒品犯罪形成规模；要加大缉毒资金投入，改善缉毒技术装备，防止形成新的毒品集散中心。

　　最后，全面动员，消灭缉毒薄弱环节。过去的缉毒重点主要放在边境堵截方面，更多关注的是边防部队和边境地区公安机关的缉毒工作。按照创新缉毒战略的要求，凡发现有毒品犯罪活动的地区，均应从本地特点出发，加强缉毒工作。

　　另外，还应调整刑事政策，充实和完善法制保障体系。当前应该重点解决影响禁毒工作全局的“法不责众”思想，以及各地区缉毒部门和审判机关执法不统一的问题，为禁毒工作提供强有力的法制保障。上述设想总的出发点，就是要从传统的依赖公安机关打击毒品犯罪为主导的战略，转变为以实行打击与预防并重，减少供应和控制需求并重，综合防范，注重实效的全面综合治理和防范措施。

　　4.3.3.1 减少毒品供应

　　打击毒品犯罪，首先要从源头上堵截境外毒品输入我国的渠道，禁止国内种植毒品原植物，禁止制造生产化学合成类毒品，堵塞毒源，争取禁毒斗争的主动权。

　　一是加强国内禁种、禁制工作的监控。首先，禁止种植毒品原植物，除了传统的利用人力巡查外，还应大力开发发现毒品原植物的遥感遥测技术。对那些土地贫瘠，人民贫困边境地区，受自然条件和历史原因的影响，当地百姓代代以种植毒品为生，种植毒品是他们唯一的生存手段，我们在铲除毒品原植物，遏制毒品犯罪的同时，要利用科学技术，为当地农民提供其他替代植物，可以使他们生活富裕，自然就自动放弃种植毒品；其次，加强对化工企业普查工作，尤其要认真查实中小化工企业的原料采购、产品销售情况，避免假借生产化工产品为名，行生产加工新型毒品之实；再次，建立易制毒化学品生产销售报告制度，对拥有易制毒化学品生产能力的企业，要定期报告本企业生产种类、数量、销售情况、销售对象、对方用途等，以便能及早发现异常情况。

　　二是加强边境工作的防控。首先，增加边境地区公安机关、武警部队的经费和人力，提高缉毒人员的待遇，稳定和保护缉毒队伍；其次，创新边防控制方法，在毒品渗透严重的区域，开展军民联防、组织禁毒志愿者等工作的试点，广泛发动群众参与边境禁毒工作；最后，提高边境缉毒队伍的技术装备水平，加强边境管理设施建设，建议设置遥感传感器、开发远程遥控监视系统，以提高边境地区缉毒工作的科技和信息化水平。

　　三是加强国际禁毒合作。在国际禁毒合作问题上，应改变当前消极、被动的政策为积极、主动的政策。其一，加强与周边国家的禁毒合作，建立情报交流、联合打击、定期研讨等合作机制，共同打击贩毒集团和制毒基地；其二，加大对周边国家的援助力度，继续推广并逐步完善毒品替代种植项目，帮助当地人民发展经济，从根本上减少对毒品经济的依赖；其三，加强沟通，建立快速、高效、便捷的联络沟通渠道，定期通报涉及对方的毒品犯罪嫌疑人名单，供对方查询、比对，提高侦查效率。

　　4.3.3.2 控制毒品流通

　　毒品犯罪是一种群体性、开放性的犯罪，其中流通环节最长，从毒品离开加工厂的生产线开始，一直到毒品网络的终端——直接到消费者手中，流通环节接触的人员和转手的环节最多，因而也最薄弱。同时，流通环节的多元性和复合性以及自我修复能力也最强。因此，缉毒的重点是要摧毁整个毒品流通网络，促使更多的贩毒分子暴露，把握有利的取证时机，积极深挖犯罪的“上线”与“下家”，力求将整个贩毒网络一网打尽。缉毒工作取得成绩的考核标准不应是破获多少案件、缴获多少毒资，而应该是整体摧毁多少贩毒网络、切断多少贩毒路线。只有坚持整体查缉和重点摧毁毒品流通网络的策略，才可能把堵源、截流和压缩毒品消费市场等各项禁毒措施有机联系在一起，起到互相促进、互相配合的功效。在这个意义上，摧毁毒品流通网络在禁毒系统中发挥着核心作用。

　　一是建设覆盖全国的毒品标识和来源地追踪数据库、贩毒人员信息资料数据库。应用毒品标识和来源推断技术，建立毒品样品指纹图，采用科学的统计和数据处理方法，通过比较样品之间的相似程度，推测毒品的可能产地、相关加工工艺和运输过程等毒品来源信息，据此勾画出全国毒品贸易的路线图；将所有毒品贸易零包销售人员的身份资料、犯罪记录等零星分散的情况、线索和资料汇集起来，进行系统的管理和科学的分析，为执法人员提供完备、快捷、规范的犯罪嫌疑人信息库。

　　二是加强对特殊毒品贩运方式的打击、制裁。对某些受贩毒集团控制或雇佣，利用自身处于哺乳期或孕期，多次进行毒品犯罪活动的妇女，予以集中管制教养处分；对于利用自己的婴幼儿以及提供、出租婴幼儿为他人进行毒品犯罪活动提供掩护的，予以剥夺其子女抚育权，子女交社会福利机构抚养等治安处分。

　　三是努力提高缉毒警队的专业水平，重点打造新型科学化、专业化缉毒队伍。

　　一是培养专业的情报人员。毒品情报工作危险性大、专业性强，因此，要致力于在公安队伍中培养能够打入敌人内部，长期潜伏进行情报工作的专业情报人员，使他们成为公安机关侦破毒品案件的主要力量。二是加强缉毒警队的技术装备配置和专业技术侦查力量配置。要从根本上改变依靠增加人力提高工作能力的思路，把警队建设的重点放在技术强警方面，努力打造一支高科技、专业化的缉毒队伍。

　　四是基层专业缉毒警队应尽快熟练使用缉毒侦查策略。在全球毒品犯罪日益猖獗的形势下，“控制下交付”等缉毒侦查手段已成为国际上侦查毒品犯罪案件的重要方法，是美国等发达国家打击毒品犯罪最有效的手段。我国贩毒案件的主要特点之一，就是跨地区、跨省市、跨国境贩毒，毒品最主要的供方和买方大多在省外、在境外。只有根据毒品案件的特点，加以严密控制，警方才有可能实施“中间突破、两头延伸”，以扩大战果，查清贩毒分子的上线、下线以及贩毒集团的构成等重要犯罪事实，才能以小案挖大案，以一案带多案，将毒品犯罪中的所有涉案人员一网打尽。

　　4.3.3.3 控制毒品消费

　　根据需求拉动供给原理，国内毒品消费市场对毒品犯罪活动有着极大的刺激作用，如果不能逐步萎缩国内毒品消费市场，我国毒品犯罪问题就无法从根本上解决。禁毒斗争既要堵源截流，减少毒品供给，截断吸毒人员的毒品来源；又要狠抓禁吸戒毒，减少毒品需求，萎缩毒品市场。

　　首先，全面推广创建“无毒社区”工程。一要加强社区公共娱乐场所管理，改善社区文化环境。首先，公安、工商部门对公共娱乐场所应强化管理，落实责任，对涉毒娱乐场所坚决予以取缔、吊销其营业执照，并追究经营者的法律责任；其次，必须占领社区文化阵地，开展健康向上的文化娱乐活动，把具有潜在吸毒倾向的高危人群吸引到健康的文化娱乐活动中来。二要加强禁毒社会工作者队伍建设。一方面要尽快提高社区禁毒社工的专业素质，建设一支覆盖所有社区、高度专业化的社区禁毒工作者队伍；另一方面要扩展社区禁毒社工的职责范围，充分发挥他们的专业优势。三要完善社区禁毒的领导体制。应该明确界定社区基层党政组织和基层公安机关在禁毒方面的职责分工，强化社区组织在宣传普及禁毒知识、普查发现吸毒、贩毒情况等方面的职能，加强对社区禁毒工作的组织领导。

　　四要持续深入地开展禁毒宣传教育，尤其是继续强化对青少年的禁毒教育。禁毒教育在禁毒斗争中占有特别重要的地位和作用，目前禁毒斗争取得的成果相当程度上得益于我国长期坚持开展禁毒教育。

　　其次，扩大收容容量，确保全员收容。确保全员收容，不仅是建设“无毒社区”能否成功的关键所在，是市场控制策略的核心，也是一些地区禁毒工作中的重要经验。全员收容的基本要求就是在原有强制戒毒所的基础上扩容增量，实现一次性将本地实有吸毒人员全部收容，并依法将吸毒人员的收容和劳动康复时间延长到一年，以提高戒毒巩固的质量。同时，加强跟踪监测，努力做到社会上的吸毒人员一经发现就能及时收容或劳教，并戒满一年，最大限度地减少社会上的吸毒人员。另外，全员收容的对象不能仅限于户籍人口，还应包括数量庞大的流动人口。否则，社会上的流动吸毒人员，仍然能够成为新的感染源。

　　再次，加强毒品成瘾机制和戒毒方法的研究。只有帮助药物滥用者戒除毒瘾，才能从根本上减少毒品犯罪的发案率。目前应该加大投入，设立专项研究基金，鼓励科研机构和科研人员开展毒品成瘾机制和戒断方法的研究。

　　第四，切断毒品“以贩养吸”传播链。一是在全国推广美沙酮替代计划，对愿意戒毒者，无偿或以象征性价格提供美沙酮替代品。为防止吸毒者长期依赖美沙酮，可以要求参加美沙酮计划的吸毒者，必须参加戒毒计划以及无偿参加社区劳动等。二是严厉打击“以贩养吸”人员，严格执行有关法律规定，处以重罚。

　　两相结合，从而使吸毒者不必依赖“以贩养吸”，不敢依赖“以贩养吸”。最后，强化对毒品零售市场的打击和控制。一是要真正落实治安责任和政治责任。这类非法市场的形成，与当地管理机关和执法机关的不作为有密切的关系。

　　对于相关渎职和失职行为，已经有大量的法律法规加以规范，关键在于有关领导机关能否真正树立责任意识，是否严格执行法律法纪。只要责任追究制度真正建立起来，类似问题的解决并不困难。二是要创新工作机制。建议公安机关设置流动派出所或者流动治安岗，抽调精兵强将或准备提拔任用的干部，到特殊、复杂的地区工作，让其经受实践的考验。同时，这些流动单位的人员要定期调整，以避免熟人效应。

　　此外，还应完善规范毒品犯罪的法律法规。具体而言：其一，建议进一步开展滥用精神药物的犯罪化研究，尽快进入滥用精神药物的犯罪化立法程序。目前可以考虑采取特殊治安处分措施，有条件地限制行为人的部分人身自由权利，进行强制戒毒。其二，加强对“以贩养吸”人员的法律制裁。建议立法机关尽快通过立法，对查实一人三次以上、二人以上贩卖少量毒品，或者有稳定的供货对象的“以贩养吸”的行为予以从重处罚，争取尽可能破坏毒品犯罪依赖“以贩养吸”快速扩散的机制。

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