“当事人责任”概念与交通事故认定书的思考

　　当事人责任认定，是指公安机关交通管理部门在查明道路交通事故原因后，依据当事人的行为及过错程度对道路交通事故所起的作用而作出定性、定量的分析和判断的活动。交通事故认定书是当事人责任的载体，是公安机关交通管理部门根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论制作的载明交通事故的基本事实、成因和当事人责任的一种法律文书，其性质既不属于鉴定结论，也不是具体行政行为，而仅仅是一种具有较高证明效力的书证。

　　为了限制交通警察在进行当事人责任认定时过分的“自由裁量权”，避免办案人员因对法律法规理解存在差异而出现的随意性，必须明确当事人的责任认定标准。我国《道路交通安全法》对于当事人的责任认定原则没有进行具体规定，《道路交通事故处理程序规定》确定了总的指导思想并设专节对“交通事故认定书”进行明确规定。本文结合上述规定，在对当事人责任的概念进行深入探究的基础上，厘清其与道路交通事故侵权责任的界限，进而深入剖析当事人责任的载体———交通事故认定书的性质，并对我国现行的交通事故责任认定制度进行反思，提出了如何防止交通事故处理过程中交通警察“个人判断”的任意性以及对公权力的监督问题，以保障公安机关交通管理部门依法、正确确定交通事故当事人责任，保证交通事故处理工作的公正、公开、公平，维护交通事故当事人的合法权益，为构建和谐社会提供安全、畅通的交通环境。

　　一、“当事人责任”概念探析

　　(一) “当事人责任”概念之源起

　　《道路交通事故处理办法》(1991 年 9 月 22 日国务院发布) 第 5 条规定: “公安机关处理交通事故的职责是: 处理交通事故现场、认定交通事故责任、处罚交通事故责任者、对损害赔偿进行调解。”这是“交通事故责任”一词首次在全国性法规中出现，其含义是公安机关在查明道路交通事故原因后所确定的当事人行为及过错程度对道路交通事故所起作用的定性、定量关系。定性是对当事人有无违章行为及其违章行为与交通事故之间有无因果关系的分析。定量是指当事人的违章行为在事故中所起作用的大小，即应承担多少责任。《道路交通事故处理办法》第 17 条规定，公安机关在查明交通事故原因后，应当根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系，以及违章行为在交通事故中的作用，认定当事人的交通事故责任。当事人有违章行为，其违章行为与交通事故有因果关系的，应当负交通事故责任。当事人没有违章行为或者虽有违章行为，但违章行为与交通事故无因果关系的，不负交通事故责任。

　　(二) 《道路交通安全法》采用“当事人的责任”概念

　　《道路交通安全法》第73 条规定: “公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。”和《道路交通事故处理办法》相比，《道路交通安全法》将原来的“道路交通事故责任认定书”更名为“交通事故认定书”，删除了“道路”和“责任”二词，改变了原来将事故认定区分为“道路”和“非道路”的做法，相对淡化了行政色彩，同时也用“当事人的责任”这一新的称谓取代了原来的“交通事故责任”概念。但由于《道路交通事故处理办法》适用的时间比较长，所以在其已废止 10 年后的今天，有个别交通警察在日常处置交通事故时，仍习惯将“当事人的责任”称为“交通事故责任”或“事故责任”。其实“当事人的责任”和“交通事故责任”这两个概念并无本质区别，二者都不属于法律责任的范畴。当事人的责任仅仅是当事人行为及过错与道路交通事故的联系，而法律责任则是行为人违反了法律法规后应承担的不良后果，即道路交通事故侵权责任。

　　除此之外，它们还有以下最明显的两个区别: 一是，承担主体不同。作为交通事故的当事人或者说“交通事故责任”的主体，只要能在道路上驾车、行走、乘车，就是合格的主体，而作为法律责任的主体则必须要符合法定的责任年龄，具有法定的责任能力。二是，分类不同。当事人的责任分为全部责任、主要责任、同等责任、次要责任和无责任，而法律责任分为刑事责任、民事责任和行政责任。

　　虽然区别明显，但是当事人的责任又与法律责任有着非常密切的联系，当事人的责任直接影响着当事人及其有关人员的法律责任承担。

　　二、交通事故认定书———当事人责任的载体

　　交通事故认定书是当事人责任的载体，是公安机关交通管理部门根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论制作的载明交通事故的基本事实、成因和当事人责任的一种法律文书。

　　我国《道路交通安全法》将《道路交通事故处理办法》的“道路交通事故责任认定书”更名为“交通事故认定书”，删除了“道路”和“责任”二词，改变了原来将交通事故认定区分为“道路”“非道路”的做法，因为《道路交通安全法》实施后，公安机关交通管理部门对于道路以外的交通事故也要作出认定。删掉了“责任”二字，淡化了行政色彩，体现了交通事故处理机制和理念上的变化，更多体现出民事侵权责任的特点。

　　因为“责任”一词很容易使人产生误解，交通事故认定书由国家行政机关依职权作出，针对的又是特定的人和事，很容易和当事人承担的道路交通事故民事损害赔偿责任以及刑事法律责任产生混淆。

　　交通事故认定书具有以下两个方面的作用: 其一，交通事故认定书作为公安机关处理交通事故的证据，不仅是公安机关对交通事故的责任人作出罚款、拘留、限制驾车人员的资格等行政处罚决定的依据，也是公安机关对交通事故损害赔偿进行调解的依据; 其二，交通事故认定书是人民检察院对于交通肇事者是否提起公诉的证据，也是人民法院定罪量刑和确定民事损害赔偿责任承担的证据。交通事故认定书主要起一个事实认定和事故成因分析的作用，是一个专业的技术性的分析结果。它具有证据效力，但不是对当事人双方民事赔偿责任的最终判定。人民法院在对道路交通事故损害赔偿纠纷案件的民事审判中，对各类证据进行全面司法审查，交通事故认定书对民事案件仅具有证据作用，当事人在道路交通事故损害赔偿调解或者诉讼中，可以就交通事故认定书作为证据的真实性、可靠性和科学性提出质疑，如果有受害人能够提供机动车致害的证据，证明交通事故认定书存在错误，机动车方就应承担受害人有过错的举证责任。人民法院有权根据无过错责任原则审查、改变交通管理部门的责任认定。如果交通事故认定书存在错误，人民法院可以不采用它作为证据，而作出民事判决。

　　三、交通事故认定书的性质剖析

　　(一) 理论界和实务界的争论

　　对于交通事故认定书的性质，长期以来理论界和实务界的观点不一，概括起来主要有具体行政行为说和证据说两种观点和做法。此外，也有少数学者认为交通事故认定书兼具具体行政行为和鉴定结论的双重属性。

　　1. 具体行政行为说

　　这种观点认为，交通事故认定书是公安机关对有关交通事故法律事实进行甄别并予以认定、宣告的过程，在性质上完全符合具体行政行为的基本特征: 第一，交通事故责任认定实施的主体是公安机关; 第二，交通事故责任认定是公安机关根据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》的职权而作出的行为; 第三，交通事故责任认定是公安机关针对特定的交通事故而单方面作出的具有法律效力的行为，它代表着国家行政机关独立的管理意志，不以行政管理相对人的意志为转移; 第四，交通事故责任认定一经作出，即对特定的平等的民事主体之间的权利义务关系产生实质性影响。因此，交通事故认定书是公安机关交通管理部门在履行管理交通秩序的行政职能中，针对被管理的行政相对人实施的一种具体行政行为，但是关于其行政可诉性问题，具体行政行为说又有二种不同的观点。一种观点认为交通事故认定书不具有行政可诉性。

　　理由是: 可诉行政行为是符合成熟性原则的行政行为，可诉行政行为必须是对相对人的权利义务发生实际影响的行为。而交通事故认定书虽然是公安机关交通管理部门依法行使职权过程中作出的行政行为，但它不是一个完整的行政行为，即不是一个成熟的行政行为。它只是公安交通管理部门对交通事故当事人的违法行为进行追究或调解这一完整行政行为中的一个中间环节。换句话说，这种观点认为，中间行政行为不具有行政可诉性，只有终端行政行为才具有行政可诉性; 另外一种观点则认为交通事故认定书具有行政可诉性，其理由是:最高人民法院 2000 年 3 月 10 日公布施行的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》) 第 1 条对人民法院行政诉讼受案范围作了明确的解释，规定“公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起行政诉讼的，属人民法院行政诉讼的受案范围。”《解释》同时列举了不属于人民法院行政诉讼受案范围的 6 种情形，而交通事故责任认定并未包括在内。因此，我国法律并未禁止对交通事故责任认定进行司法审查，也未明确规定禁止受理对该种认定行为提起的行政诉讼，法院应该受理该类案件。而且 1992 年最高人民法院和公安部联合发布的《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》与《行政诉讼法》规定相违背，不应当适用。故持这种观点的人认为，对交通事故认定书不服的，可根据《行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》之规定，有权提起行政诉讼。《最高人民法院公报》2002 年第 5 期上刊登的罗伦富不服泸州市公安机关作出的道路交通事故责任认定而提起的行政诉讼案例，开创了人民法院受理该类案件的先例。

　　2. 证据说

　　这种观点认为，交通事故认定不属于具体行政行为，不具有行政可诉性，不属于行政诉讼受案范围。其理由是，虽然具体行政行为说列举《道路交通事故处理办法》第 5 条的规定，公安机关处理交通事故的职责是: 处理交通事故现场、认定交通事故责任、处罚交通事故责任者、对损害赔偿进行调解。但就在《道路交通事故处理办法》施行的当年，即 1992 年 12 月 1 日，最高人民法院就与公安部联合发文(《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》法发［1992］39 号) ，在该司法解释第 4 条规定: “当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服的，向人民法院提起行政诉讼或者民事诉讼的，人民法院不予受理。当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或者就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认定公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案依据。”由此可见，道路交通事故责任认定不属于行政诉讼受案范围。

　　和具体行政行为说内部的不统一如出一辙，证据说也细分为鉴定结论说和书证说两种不同观点。鉴定结论说认为，交通事故认定书是公安机关行使职能与专业技术相结合的评价性行为，与鉴定、评估一样，是以评估者的专业技术为基础，以居中者的身份，通过技术手段对事故作出的客观公正的评价，故是一种技术鉴定。

　　其有力证据就是2000 年公安部下发的《关于地方政府法制机构可否受理对交通事故责任认定的复议申请的批复》(公复字［2000］1 号) ，该批复指出“交通事故责任认定是公安机关在查明交通事故事实后，根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系，以及违章行为在交通事故中的作用所作出的鉴定结论。

　　在公安机关处理道路交通事故中起的是证据作用，其本身并不确定当事人之间的权利义务，不属于具体行政行为。最高人民法院、公安部《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》(法发［1992］39号) 第四条对此已予以明确。”

　　书证说认为交通事故认定书是公安机关交通管理部门处理事故的证据，但不是鉴定结论，而是行政文书，属于书证。笔者赞同这一观点。

　　(二) 本文作者的观点

　　笔者认为，交通事故认定书既不属于具体行政行为，也不是鉴定结论，而应该属于书证。

　　1. 交通事故认定书不属于具体行政行为

　　具体行政行为是指行政机关在行使行政权过程中，针对特定人或特定事件作出影响相对方权益的具体决定和措施的行为。交通事故认定书虽然是公安机关交通管理部门依职权作出的行为。

　　但并非行政机关依职权作出的所有行为都是具体行政行为。从行为后果上说，具体行政行为合法成立后，对公民、法人或其它组织的权益产生实际的影响，对行政相对人产生直接的法律效果。而交通事故认定书不会直接对当事人的权利义务产生实际影响。在道路交通事故损害赔偿诉讼案件中，交通事故认定书只起一个事实认定、事故成因分析的作用，双方当事人都可以将交通事故认定书作为自己主张的证据，可以就交通事故认定书作为证据的真实性、合法性和关联性提出质疑。法院也有权对交通事故认定书的准确性予以审查，如认为交通事故认定书确有错误，可不予采信，直接以法院审理认定的案件事实作为定案的依据。由此可见，交通事故认定书不是对当事人的人身权、财产权进行直接处理，它必须经人民法院确认后才能对当事人的权利义务产生影响。在 2003 年 3 月 26 日的全国民事审判工作座谈会上，最高人民法院就已做出明确的指导性意见: 在审理交通事故损害赔偿案件时，要正确对待公安机关的责任认定。公安交通管理部门的责任认定实际上是对交通事故因果关系的分析，是对造成交通事故原因的确认。要避免将公安交通管理部门的责任认定简单等同于民事责任的分担，应将其作为认定当事人承担责任或者确定受害人一方也有过失的重要证据材料。2003 年10 月 28 日第十届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过的《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条明确将交通事故认定书的性质定位为处理交通事故的证据。2005 年 1 月 5 日全国人大常委会法制工作委员会发布《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》(法工办复字﹝ 2005 ﹞ 1 号)指出: “根据《道路交通安全法》第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服的，可以向人民法院提起民事诉讼。”从立法上对长期存在的关于交通事故认定书的性质的争论划上了句号，起到了定纷止争、正本清源的作用。从此以后，各地法院均不再受理对交通事故责任认定结论不服提起的行政诉讼。从上述的分析及立法和司法实践来看，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为是毫无疑义的。

　　2. 交通事故认定书的性质是书证，不属于鉴定结论

　　首先，与鉴定结论不同，交通事故认定书是公安机关交通管理部门根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论制作的载明交通事故的基本事实、成因和当事人责任的一种法律文书。《道路交通安全法》第五条规定: “国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。”《道路交通事故处理程序规定》第六条规定: “县级以上公安机关交通管理部门负责处理所管辖的区域或者道路内发生的交通事故”。由此可见，公安机关是惟一有权在所辖区域调查、认定交通事故原因、责任的职能部门，公安机关交通管理部门进行交通事故责任认定工作具有严格的地域性和职权专属性。

　　而鉴定结论是通过委托具体专门资质的机构和人员即鉴定人依据自己的专业知识对专门问题作出的科学判断，完全不同于公安机关依据职权作出的结论，鉴定人一般不主动行使，无地域性特征和职权专属性。当事人对一般的技术鉴定结论不服，可以申请不同的鉴定机构进行重新鉴定。而交通事故认定书只能由公安机关交通管理部门做出，当事人对道路交通事故认定有异议的，无权申请其他机构重新认定，只能自道路交通事故认定书送达之日起三日内，向上一级公安机关交通管理部门提出书面复核申请。

　　其次，公安机关在进行事故责任认定时，可就专门性问题委托技术机构进行鉴定，如《道路交通事故处理程序规定》第三十九条规定: “公安机关交通管理部门对当事人生理、精神状况、人体损伤、尸体、车辆及其行驶速度、痕迹、物品以及现场的道路状况等需要进行检验、鉴定的，应当在勘查现场之日起五日内指派或者委托专业技术人员、具备资格的鉴定机构进行检验、鉴定。”如果公安机关作出的道路交通事故责任认定是鉴定结论，那么就不能再委托他人进行鉴定，因为鉴定人不能独立完成鉴定工作是违背鉴定的一般常识和原理的。

　　最后，从《中华人民共和国民事诉讼法》第 63条规定的证据类型来看，交通事故责任认定书既不同于鉴定结论，也不同于证人证言，应为书证。而且从《交通事故认定书》所载明的内容来看，也显示其具有书证的特性，属于特殊形式的书证，即公文书证，具有较高的证明效力。

　　四、对当事人责任认定制度之反思

　　基于以上研究，笔者对我国现行的交通事故责任认定制度提出以下几点反思。

　　首先，对道路交通事故认定是否具有行政可诉性问题在理论上的争议本无可厚非，甚至可以说是应该鼓励和倡导的。但理论上的分歧竟然导致司法实践中的混乱，各地法院几度出现了不同的适用结果，这不能不引起我们的反思。特别是《道路交通安全法》出台后，2004 年 4 月 30 日发布的《道路交通事故处理程序规定》(公安部令第 70 号) 竟然取消了适用多年的“对交通事故责任认定不服的复核程序”，使得公安机关交通管理部门做出的一些明显错误的交通事故认定成了无法纠正的“老大难”问题，社会意见强烈，人民群众纷纷上访。2009年 1 月 1 日起实施的《道路交通事故处理程序规定》(公安部令第 104 号) 虽然又恢复了“复核”的程序，但当事人却只有短短 3 天的申请时间，而且还要以书面的形式提出，并且规定有下列情形之一的，复核申请不予受理: (1) 任何一方当事人向人民法院提起诉讼并经法院受理的; (2) 人民检察院对交通肇事犯罪嫌疑人批准逮捕的; (3) 适用简易程序处理的道路交通事故; (4) 车辆在道路以外通行时发生的事故。此外，在复核审查期间，任何一方当事人就该事故向人民法院提起诉讼并经法院受理的，公安机关交通管理部门即终止复核。由此可见，目前的程序规定并不能为当事人提供有效的申辩和救济。为此，笔者建议应对《道路交通事故处理程序规定》的“复核”时间进行延长，上一级公安机关交通管理部门进行复核审查时，应召集各方当事人到场，充分听取各方当事人的意见，允许各方当事人进行辩论，确保当事人参与交通事故责任认定的主体地位，保证认定程序的公开、公正和透明，而不能把当事人仅仅当成交通事故被调查的对象，将交通事故认定书送达了事。

　　其次，从表象上看当事人如果对交通事故认定书不服，可以通过民事诉讼途径来进行救济。但在审判实践中这种救济功能却很难发挥作用。作为国家行政机关的公安机关交通管理部门是依职权对交通事故作出认定，动用的是公权力，是公安机关交通管理部门对事故现场勘验、检查、调查情况进行综合审查、判断后做出的一种结论，它不同于中介机构作出的鉴定结论。交通事故发生后，最先赶到事故现场进行勘验处理的是交通警察，而不是法官。法官只能通过交警提供的现场照片、勘验图、调查记录等间接证据对交通事故责任作出新的认定。如果被改变责任的一方当事人不服提起上诉，新的认定又被上级法院改回来的话，那么一审法官就要承受比一般错案所带来的更大压力。因此在道路交通事故损害赔偿的民事诉讼中，法官改变公安机关交通管理部门作出的交通事故认定结论的实例极为罕见。这在很大程度上是由于法官并不具备全面审查这种相关专业性极强的认定书的能力，而当事人在民事诉讼阶段常常失去了收集证据的最佳时机，许多证据已无法收集。如果当事人一方的亲属本身是交通事故的死者或重伤人员时，就更谈不上事故发生时收集所谓的证据。让当事人在民事诉讼中提出交通事故认定结论错误的证据是难上加难，“避免将公安交通管理部门的责任认定简单等同于民事责任的分担”又怎能不是一句空喊的口号!

　　最后，从刑事诉讼追究肇事者是否构成交通肇事罪的依据来看，无论是检察机关用来起诉的证据，还是法院审判时确认交通肇事者是否构成交通肇事罪的依据，都是交通事故认定书上所认定的责任。相反，在民事审判中却要求法官对交通事故认定的责任作出重新认定，这显然有违司法尺度的统一，制约和影响了司法公正、司法权威和司法公信力。有鉴于此，笔者建议通过刑法修正案和司法解释的方式取消将交通肇事罪与交通事故责任挂钩的规定，然后在《道路交通安全法》中取消公安机关交通管理部门对当事人责任的认定权，只规定“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关检验、鉴定结论，分析查明交通事故的基本事实和成因”，只有这样交通事故认定书才能真正地成为证据。只有交通执法者切实贯彻以人为本的理念，不断提高自身素质，率先垂范，依法行政、严格执法，以自身的模范作用带动全体社会成员严格守法，才能真正确立法律的权威，更好地培育民众对法律的信仰。

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