顺德区枢纽型社会组织培育与发展的建议

　　1 理念：转变观念，认清形势，支持发展

　　党十六大报告中归纳了政府的四大职能：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。这是对我国一直以来“全能型”政府的反思。政府转变治理观念同时更应看清社会形势。政府将权力回归到社会，必须有相应的组织承接权力，否则权力将游离于社会之中而导致权力的消弭。承接权力的将是社会组织，但当前社会组织发展水平低下，因此政府在转移社会管理和服务职能前必须培养和发展社会组织。

　　2 界定：合理定义，明确分类

　　中央、广东省以及顺德政府目前尚未有一份正式的文件界定枢纽型社会组织，只能赋予部分群团组织一定的枢纽职能，这使得目前枢纽型社会组织培育和发展工作难以开展。目前发展枢纽型社会组织相对成熟的北京和上海地区都对枢纽型社会组织作了明确的定义。北京市《关于构建市级枢纽型社会组织工作体系的暂行办法》中明确界定“枢纽型”社会组织，是指由市社会建设工作领导小组认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上经市政府授权承担业务主管职能的市级联合性社会组织。从两个地区的界定中，我们可以归纳出枢纽型社会组织的共同特征：第一“，同类别、同性质、同领域社会组织”表明枢纽型社会组织不是孤立的社会组织，而是众多同类别、同性质、同领域社会组织中的代表；第二，枢纽型社会组织是联合性组织，它不单单是由会员组织，而且也是由社会组织组成，可以说枢纽型社会组织是同类别、同性质、同领域社会组织的联盟体；第三，“政治上发挥桥梁纽带作用，在业务上处于引领地位，在管理上经授权、承担业务主管单位一定的管理和服务职能”表明枢纽型社会具有承上启下的政府枢纽作用。

　　3 功能：政治、管理、业务枢纽

　　枢纽型社会组织应当是社会组织与政府以及社会组织之间的桥梁，通过发挥政治、管理和业务上的枢纽功能，起到促进社会组织有序发展和有效运作的作用。

　　政治枢纽功能。枢纽型社会组织应该发挥上行下达的政治枢纽平台作用。一方面，枢纽型社会组织作为同类别、同性质、同领域社会组织的代表，必须始终代表相应社会组织的合法权益，并为它们争取更多的发展空间；另一方面，政府通过枢纽型社会组织将政策贯穿至社会组织，使政府政策能够及时落到基层。同时，枢纽型社会组织还必须搭建政府与社会组织“协商性民主”平台，让社会组织代表相关社会群体参与政策的制定，使得政府政策和制度充分体现民主，并代表社会。

　　管理枢纽功能。枢纽型社会组织通过政府认定和授权，发挥监督管理功能，这是枢纽型社会组织的实权功能。

　　枢纽型社会组织正是通过这一功能而有别于支持性社会组织等其他社会组织。一方面，促使同类别、同性质、同领域社会组织的规范化运作，监督其资金、项目、人事等的合法合规；另一方面，及时向相关社会组织提出意见建议，提供相应支持，协助相关社会组织改善运作方式，优化组织，促进成长。这一功能派生于政府的认定和授权，使得枢纽型社会组织具备一定的职权成为相关社会组织的管理者，实现以社管社。

　　业务枢纽功能。业务枢纽功能是枢纽型社会组织的核心功能，其包括资源平台功能、业务推广功能、能力建设功能、权益维护功能。资源平台功能在于枢纽型社会组织搭建政府与社会组织的公共资源交易平台，促进政府向社会购买服务，同时吸引政府、企业和社会资源增加向社会组织行业的投入，减轻社会组织的运作压力，最终达到资源共享并且优化配置。业务推广功能能够克服单个社会组织的社会影响力和推广能力薄弱的缺陷，采取“抱团”推广的方式，通过作为某一领域或者地区社会组织代表的枢纽型社会组织发挥代表作用，向社会宣传组织概念以及其所代表的社会组织领域，并做好对政府的政策倡导的功能，不断提升社会组织的社会知晓度与社会地位。能力建设功能在于枢纽型社会组织为其代表的社会组织提供能力培养资源，协助相关社会组织筹集资金、培训人才、策划项目，同时作为社会组织“孵化器”孵化新的基层社会组织以充实相应领域的社会组织力量。

　　4 体系： 统筹与专业相结合的双轨制枢纽型社会组织体系

　　根据顺德区社会现状和政策制度，结合国内外理论和实践经验，课题组构建了统筹与专业相结合的双轨制枢纽型社会组织体系，即以区镇两级行政区域划分区域界线，将枢纽型社会组织划分为两类，即统筹性的枢纽型社会组织和专业性的枢纽型社会组织。二者相互协作各司其职。

　　统筹性枢纽型社会组织以区、镇（街）社会组织联合会的形式存在，其主要作用在于管理、监督、协调，从而使得该地区社会组织能够有一个共商社会管理事务、共谋社会福利、代表社会组织利益的联合性组织。社会组织联合会由该地区所有社会组织组成，并通过这些社会组织民主选举管理架构，因而能够代表该地区社会组织的根本利益，并有话语权以与政府进行商谈，从而获得更多的购买政府项目的机会。

　　专业性枢纽型社会组织其主要作用在于专业指导。根据顺德经济社会发展实际需要，并结合顺德区现有政策性文件，顺德区主要培养三类枢纽型社会组织：行业协会商会类枢纽型社会组织、公益慈善类枢纽型社会组织以及社区服务类枢纽型社会组织。行业协会商会类枢纽型社会组织主要是以民间化和市场化为导向，主要培养和发展行业协会和商会。公益及慈善类枢纽型社会组织以社会性、保障性和非营利性为特点，建立包括劳动保障、扶贫救灾、环境保护、公益捐赠等相关协会，工会就是该类枢纽型社会组织中的一个专业性枢纽型社会组织。

　　此外，统筹性枢纽型社会组织和专业性枢纽型社会组织的关系是相对而言的。以商会为例，在区一级建立顺德总商会，在各镇街建立镇街总商会，如大良总商会、陈村总商会、容桂总商会等，从而形成区镇两级总商会。在专业或者行业中建立专业或者行业商会或者协会，如家电商会、广告协会、饮食协会等，这些协会相对于总商会来说，更为专业，即顺德区总商会作为商会类的统筹性枢纽型社会组织，而专业或者行业商会或者协会则成为专业性枢纽型社会组织。当然，将这类专业性枢纽型社会组织根据顺德区当前实际情况，只能定位为区级而不能作为镇（街）级。

　　基于上述体系，可以将枢纽型社会组织体系界定如图 1 所示。

　　5 管理：决策体现民主，管理聘用社工

　　作为同类别、同性质、同领域社会组织领头羊的枢纽型社会组织，必须在自身管理上在科学性和合理性上必须优于其所代表的社会组织，因此枢纽型社会组织必须加强内部管理。在内部管理上，采用会员大会制，通过定期召开会员大会作出决策，同时设立常设机关。常设机关由会员（包括集体会员和社会组织）采用民主选举的方式选举产生，采用会长制和理事会制，并设立一定的期限和罢免制度，避免以财力贡献作为当选依据，防止以金钱购买社会地位的形式，而议事方式建立民主议事制度，尤其禁止个人独断。

　　6 监督：政府监督与会员监督并存

　　在当前政府职能回归社会的过渡阶段，顺德枢纽型社会组织发展不完善的形势下，枢纽型社会组织作为承接政府职能的重要枢纽将集中更大的权力，权力容易催生腐败，因此政府对枢纽型社会组织的监督和指导责无旁贷。

　　政府应当做到：①指导枢纽型社会组织相关规章制度的建设，必要时应当组织相关社会组织共同制定指导性规章制度，以弥补枢纽型社会组织在规章制度制定能力方面的不足；②政府相关部门应当监督枢纽型社会组织的运作，民政部门监督登记和设立，财政、审计部门监督资金运作，相关业务部门监督职能实施，纪检部门监督纪律工作等等；③发现枢纽型社会组织严重违规时，应当及时收回职能，回归政府，由相关业务机关托管，待相关组织整顿完善后再行转移；④对于相关人员违规操作，如会长、副会长、理事等违规操作的，民政部门应当立即要求相关人员停职，查证属实后，由民政部门指导会员大会民主处理，严重的交由相关机关追究法律责任。会员作为枢纽型社会组织的成员同样赋予监督职能，对损害会员利益的行为，会员有权提取相关议案，也可以针对常设机构相关人员提出罢免案，同时也有权向相关政府部门提出处理申请。

　　7 结束语

　　枢纽型社会组织是当前我国“国家社会化”进程中，实现“小政府，大社会”、“强政府，强社会”，推进国家职能向社会回归的关键环节，缺失了枢纽型社会组织，国家职能将难以通过有效途径进行回归。但在顺德区，枢纽型社会组织的培养和发展只是一个起步阶段，本课题组根据当前顺德实际情况，提出枢纽型社会组织培育与发展的建议，期盼能为政府决策有所裨益。

　　参考文献：
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