缓解中国社会养老保障压力的方法和政策建议

　　摘    要：　构建更可持续的社会养老保障制度是实施积极应对人口老龄化国家战略的重要抓手。本文基于我国社会养老保障制度运行实践，从收入、管理和支出三个层面深入探讨了缓解我国社会养老保障负担压力的对策，提出在收入层面着力提升社会养老保障费实际征收能力和征收努力，在管理层面加强盈余管理以“开源”,在支出层面适当增强养老金待遇累进性以“节流”和“提效”的多重举措，以助力我国更好地应对人口老龄化及其引发的社会养老保障压力。

　　关键词 :     人口老龄化;社会养老保障负担压力;对策;

　　一、引言

　　根据国家统计局数据，截至2019年，我国60岁及以上老年人口已达2.54亿人，占总人口的比重达18.1%,意味着我国即将步入深度老龄化社会。人口老龄化的一个最直接的后果是老年抚养比上升，进而带来社会养老保障负担压力。根据联合国的测算，我国老年抚养比将在2025至2100年间呈逐步攀升的态势，直到2100年将达到71.6%(见图1),由此将引发的社会养老保障负担压力可见一斑。2019年11月，中共中央、国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》明确指出，人口老龄化业已成为我国当前乃至今后较长一段时期的基本国情，并将积极应对人口老龄化提升为国家战略。在此背景下，深入探讨缓解社会养老保障负担压力的对策，以构建更可持续的社会养老保障制度，进而更好地应对人口老龄化无疑具有重要的现实意义。

　　图1 2025-2100年中国老年抚养比

　　资料来源：《World Population Prospects 2019》

　　二、我国社会养老保障负担的长期形势

　　深入探讨缓解社会养老保障压力的对策建立在较全面地了解其形势的基础之上。表1总结了近年来学术界和有关机构对未来我国养老保险基金缺口的预测情况。由表1可看出，尽管不同机构或学者基于不同情境对未来我国养老保险基金缺口作出了截然不同的预测，但预测得出的缺口值普遍较大，反映出我国社会养老保障制度的长期运行状况不容乐观。因此，在目前我国养老金财务还未出现严重恶化的情况下，仍需居安思危，采取积极有力的措施增强养老金财务的可持续性，防患于未然。

　　表1 未来我国养老保险基金缺口预测统计

　　资料来源：作者整理

　　三、缓解我国社会养老保障负担压力的对策分析

　　(一)收入层面

　　直观而言，社会养老保障基金收入取决于参保覆盖面、缴费费率、征收能力和征收努力等多个重要因素。自社会养老保障制度建立以来，我国政府始终致力于扩大社会养老保险参保覆盖面并取得了举世瞩目的成就：截至2019年，我国基本养老保险已覆盖近10亿人。可见，未来我国社会养老保障制度虽然还有一定的扩面空间，但参保覆盖面已非未来养老保险基金收入的决定性因素。此外，为减轻企业缴费负担，我国养老保险费率已由早期的28%调整至目前的24%。

　　在此背景下，养老保险基金增收的潜在重要突破口在于提高征收能力和征收努力。这里的征收能力是指应当能够征收上来的养老金数额，主要取决于征收部门的管理效率。2018年，我国国地税征管体制改革明确将养老保险划转税务部门征收。由于税务部门具有信息技术和人员的双重优势，故这一举措在理论上有利于提高养老保险费征收能力。然而，目前我国养老保险费征管的主要依据是1999 年国务院颁布实施的《社会保险费征缴暂行条例》和2011 年开始实施的《社会保险法》。而它们颁布实施之时，养老保险费的征管职责尚未在全国范围内统一划转到税务部门。因此，养老保险费征管的相关法律法规不仅存在一定的滞后性，亦缺乏与税收征管相关法律法规相衔接和配套的具体实施细则和操作办法，导致税务部门从事税收征管的相关手段和措施不能完全用于养老保险费的征管。因此，尽快完善相关法律法规是确保我国养老保险费实际征收能力提升的关键所在。

　　在具备较强的征收能力之后，征收能力被利用的程度，即征收努力，亦至关重要。而征收努力与养老金统筹层次进而地方政府的养老保险权责和利益关系密切相关。在1997年养老金省级统筹之前，我国养老保险主要在市县级政府统筹，即市县政府负责本级养老保险基金的征收和养老金的支出。而养老保险由市县统筹转为省级统筹后，当市县级地方政府存在养老金收支缺口时，省级政府会以其他市县的养老金结余进行弥补。这一权责和利益关系的变动引发了下一级地方政府的“道德风险”,降低了市县级政府养老保险征管的努力程度和积极性——在以经济竞争为主的治理目标下，地方政府为更好地招商引资，从而采取弹性征管的模式，放松对企业养老保险的征管。这一逻辑关系在养老保险全国统筹后亦可能存在于中央和省级地方政府之间，应同样注意避免省级地方政府的“道德风险”问题。

　　(二)管理层面

　　投资收益亦是扩充我国养老金财富储备的重要源泉。目前来看，我国社会保障战略储备基金的投资收益较为可观，较好地实现了保值增值目标。但对于养老保险基金结余资金的投资还较为薄弱。根据国家统计局数据，截至2019年末，我国基本养老保险基金累计结余为62872.6亿元。从规模上看，这部分资金的体量是远大于社会保障储备基金。倘若能够较好地管理运用这部分资金，使其实现较好的保值增值，对于缓解未来我国社会养老保障负担压力大有裨益。但就目前管理运行状况来看，至少在以下两方面还存在改善的空间。

　　一是，实际开展投资的资金占总结余资金的比例还有较大提升空间。截至2018年，虽然有17个省(市、区)政府已着手开展委托投资事宜，但总金额较小，实际到账资金仅为6050亿元，仅占2018年末基本养老保险基金累计结余的10.4%。因此，我国养老保险基金结余资金的投资利用率还有较大提升空间。

　　二是，投资收益亦还有一定的提升空间。根据全国社会保障基金理事会的报告，2018年基本养老保险基金投资收益为98.64亿元，投资收益率仅为2.56%。虽然这一收益率相对于2018年股票市场的整体表现来讲已经难能可贵，但投资收益率确实还有不少提升空间。

　　(三)支出层面

　　本质上，前文从收入和管理这两个层面提出的措施都属于减轻社会养老保障负担的“开源”措施。事实上，缓解社会养老保障压力不仅需要“开源”,亦需要“节流”和“提效”,即应当避免过度保障，同时着力提高养老金的支出效率。

　　图2 1988-2007年不同组别养老金待遇水平及差异

　　数据来源：根据李实等(2013)研究成果整理绘制

　　无疑，提升养老金支付水平是提高居民福利水平的有效措施，但一味地提高养老福利待遇并不可取，养老金待遇应该保持合理适度水平。一方面，过度的养老金福利可能会扭曲居民劳动供给和工作激励，引发居民“道德风险”,从而造成“养懒汉”的现象。另一方面，过度慷慨的福利体系亦可能会加剧政府债务风险，对经济增长产生不利冲击，不利于构建长期可持续的社会养老保障制度(郑秉文，2011)。

　　适当增强养老金待遇的累进性是提高养老金支出效率的有力之举，这可避免对高收入群体的过度保障，亦可能减轻社会养老保障负担。这是因为我国高收入和低收入群体间的养老金收入差距较大——2007(1988)年最高10%养老金收入群体的待遇水平平均为36352(2480)元，而最低10%群体的待遇平均仅为5017(562)元，两个群体间的待遇差异由1988年的4.41倍扩大到2007年的7.25倍(见图2);在养老金发放适当往低收入群体倾斜后，高收入群体养老金的适度下降完全可以弥补低收入群体待遇上升所需的资金。因此，这种“削峰填谷”式的举措可在促进收入分配公平的同时保持养老保险基金的总体平衡，既做到了“节流”,也实现了“提效”。

　　四、缓解我国社会养老保障负担压力的政策建议

　　人口老龄化是我国今后较长一段时期的基本国情，对我国养老金财政平衡提出了巨大挑战。缓解我国社会养老保障负担压力、构建更可持续的社会养老保障制度，可从以下收入、管理和支出三个层面着手。

　　(一)健全完善相关法律法规，着力提升实际征收能力和征收努力

　　养老保险划转税务部门征收，理论上有助于提升养老保险费的征收能力，但仍需要进一步健全完善与税收征管相关法律法规相衔接、配套的养老保险费征收实施细则和操作办法，以有效落实税费同征同管的工作要求，更好地促进养老保险费实际征收能力的提升。党的十九大报告明确提出，要完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。在推进全国统筹时，可借鉴省级统筹的有关经验，健全完善相关法规制度以有效避免地方政府的“道德风险”问题，从而确保养老保险费的征收努力。

　　(二)加强基金盈余管理，增强基金保值功能

　　不仅要继续加强社会养老保障战略储备基金的运作管理，对养老保险基金结余资金的管理也应引起足够的重视。在保障养老金当期支付不受影响的情况下，尽可能地扩大养老保险基金结余资金委托投资规模，使得扩充我国养老金财富储备的源泉充分涌流。与此同时，亦应当着力提升基金委托管理机构的管理激励和管理水平，在保障资金安全的情况下，尽可能地实现投资收益最大化。

　　(三)提高支出效率，增强社会养老保障的再分配功能

　　《国家积极应对人口老龄化中长期规划》明确指出，要健全更加公平、更可持续的社会保障制度。面对社会养老保障这样一个庞大的民生工程，既要尽力而为，也要量力而行。因此，应该进一步建立完善养老金待遇确定和正常调整的长效机制，既要避免过低保障，也要避免过度保障。提高养老金支出效率，可适当增加养老金待遇的累进性，适当往低收入群体倾斜，增强社会养老保障的再分配功能，从而实现公平与效率的并重，构建更加公平、更可持续的社会养老保障制度。

　　参考文献

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