新型城镇化中农村商业养老保险发展机会与途径

　　一、 引 言

　　建国以来，我国城镇人口从建国初期的 5765 万人增加到 2011 年末的 69079 万人，城市化率达到了 51.27%。根据美国经济地理学家诺瑟姆的“S”型城市化发展轨迹规则，我国城镇化进程正处于加速发展阶段。但是传统城镇化的重点在城市，甚至为了城市的发展牺牲了农村的利益，对农村的经济发展产生了一定的负效应，如城镇化进程中的高成本降低了农民福利、人口流动降低了农村留守劳动力的素质“、圈地运动”剥夺了农民的土地增值收益等等。这些负面效应严重阻碍了我国经济的转型发展，走新型城镇化道路迫在眉睫。当前，城乡养老保障资源配置严重不均衡，不管是覆盖率还是保障程度，农村居民与城镇职工（居民）基本养老保险之间都存在着巨大差距。全面提高农村养老保障水平是城乡养老保障一体化的基本要求，是缩小城乡差距的基本要求，是创建和谐社会的基本要求。因此在新型城镇化背景下如何改善并提高农村养老保障水平是中央到地方各级政府工作的核心内容之一。

　　二、我国城乡养老保险现状分析

　　我国存在着城乡二元经济结构，随着经济发展和城市化率的提高，农村和城市之间的养老保障水平也逐渐呈现出二元结构特征。不可否认，农村社会养老保险在一定程度上缓解了农民养老压力，特别是新农保实施以来，参保农民人数显着上升。但是不管是覆盖率还是养老保障程度，农村社会养老保险都与城镇职工和居民的养老保险存在着巨大差距。一直以来，农村参保人数明显少于城镇人口参保人数，农村保障水平也明显低于城镇居民保障水平。2011 年末，农村参加社会养老保险的人数首次超过了城镇参保人数，但是城镇的人均保障水平却达到了农村的 19 倍左右。农村居民人均 367.31 元的养老金显然远远不能满足农民的养老需求（见表 1）。【表1】

　　
　　与此同时，农村商业养老保险市场由于缺乏参与主体和有效的激励机制，保险公司和农民参与积极性都不高，商业养老保险在农村地区的发展非常缓慢。国家统计局公布的《2008 年江苏农民工就业形势回顾与展望》中指出，2008 年江苏全部农村劳动力中，参加农村社会养老保险的占 19.4%，参加城镇基本养老保险的占 14.9%，参加商业养老保险的占 2.6%。上海市统计局公布的《松江区 2012 年上半年农民工检测调查分析》显示，截至 2012 年第二季度，上海市松江区农民工参加商业养老保险的只占 6.7%。在经济发达的江苏和上海，农村商业养老保险的参保率尚且如此，在经济欠发达的中西部农村地区，农村商业养老保险的参保率则要更低。
　　
　　三、新型城镇化进程中农村商业养老保险发展的新机遇
　　
　　我国农村社会养老保险虽然取得了一定成效，但是仍然存在保障水平低和覆盖率低的“双低”问题，同时商业养老保险推进缓慢，未能有效发挥其作为社会保障的重要补充功能。新型城镇化“以人为本”的核心理念从制度和政策层面为发展农村商业养老保险提供了保障，拓展了空间。随着新型城镇化的推进，我国农村的经济社会发展将呈现出新的特征，传统的农村养老模式将受到新的冲击。例如，传统的土地养老功能被大大削弱、青壮年劳动力流出导致农村老龄化问题加剧、广大农民的经济状况得到明显改善、农民的居住方式将由散居变迁到群居、生产方式由自我雇佣变化为被他人雇佣，等等这一系列改变为商业养老保险的发展带来了新的契机。

　　1. 土地养老功能弱化，商业养老需求增加

　　土地养老是指依靠土地为家庭成员提供养老保障，是我国传统的养老方式。土地既是生产资料，又可以提供基本保障，农民失去土地，也就失去了这一基本保障，因此土地养老是农民最后的一道养老保障，它是农村家庭养老的核心。在传统城镇化进程中，政府一方面征收农民的土地发展集约生产的现代农业，另一方面征用农民土地进行城市规划建设，土地城镇化的速度快于人口城镇化速度。土地的征收直接导致我国耕地面积的锐减。数据显示，1997 年到 2002 年，六年间耕地净减少 6164 万亩，年均减少 1027 万亩，到 2003 年底，国家耕地面积已经锐减至 18.51 亿亩；2004 年初，各地城市化进程中仅开发区单项的规划面积已经超过了城镇建设用地总量；到 2008 年底，人均耕地仅有 1.37 亩。

　　2012 年，又有 643.65 万亩农用地和 389.1 万亩耕地转变为建设用地。土地使用方式的转变使得农民从土地中获得的收益有限，难以获得持续的养老保障。表 2 反映了 2000 年以来农民依靠土地获得的农业纯收入情况。虽然农村家庭平均每人农业纯收入的绝对值不断增加，但是农业纯收入占人均纯收入的比重却不断下降，这说明了农村家庭依靠土地获得的收益在家庭总收入中发挥的作用越来越小，土地养老功能正在逐步弱化。新型城镇化进程中现代农业的发展以及城市规模的扩张客观上都将造成农民失去土地，形成众多失地农民。【表2】

　　赵丽萍（2009）指出我国城市化水平每提高 1％，需要占用耕地约 12.7 万公顷，并以此推算目前我国失地农民人数应在 5100-5525 万。我国目前的城市化水平只有51.27%，与发达国家还有很大的差距，随着新型城镇化的深入，还会有更多的耕地被占用，造成更多的失地农民。对部分农民而言，失去了土地保障就意味着失业，经济来源大幅降低，养老失去保障。2010 年全国第六次人口普查数据显示，在接受调查的 482895个失业农民中，有 16495 位农民是由于失去土地而失业，占全部失业农民的 3.42%。

　　农民失去了养老的最后一层保障，但是他们从政府获得的征地补偿却不能满足他们的长期养老需求。我国《土地管理法》规定：征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前 3 年平均产值的 6 至 10 倍。

　　法律规定的补偿费用并没有考虑土地征收后的商业增值。事实情况是地方政府以较低的成本征收土地，以高额的市场价格卖出土地，获取了超额的土地增值收益，农民获得的土地增值收益只占整个超额土地收益的 5%-10%。

　　土地是稀缺的不可再生资源，农村土地的集约使用以及农用地和耕地转为建设用地是新型城镇化进程中的必然趋势。一方面，农民养老所依赖的人均耕地面积在不断减少，另一方面是政府土地征收补偿较低，农民的养老得不到保障。在这样的背景下，商业养老保险作为农村土地养老的替代品，农村社会养老的补充品，其养老保障功能将突显出来。新型城镇化进程中土地养老功能的弱化为发展农村商业养老保险带来了前所未有的新机遇。

　　2. 生产组织形式创新，年金养老大有可为

　　新型城镇化进程中，农民生产组织形式也在不断创新，农民专业合作社、集体农庄、乡镇企业等一系列新老生产组织形式百花齐放，农民由自我雇佣的个人劳作转变成为他人雇佣的集体生产。

　　多样化的创新生产组织形式都突出体现了集体化的特征。对于农业生产组织而言，生产同类农产品的农户聚集到一起，农民专业合作社或集体农庄可视为一个企业，参社农民就是企业的员工。农民在生产经营过程中往往会面临相同或相似的风险，而生产经营收入又是这些农民养老保障的主要经济来源，因此他们对商业养老保险的需求具有共性特征。农民专业合作社或集体农庄可以作为一个企业为所有参加合作社的农民投保，保险公司根据类别特征，提供不同类别农业生产组织的年金保险服务。而对于乡镇企业等非农生产组织而言，农民转变为企业职工，企业亦可为其投保相应的年金养老保险。众多风险类似的个体共同投保有利于分散风险，降低保险公司的风险，保险公司因而具有了开展年金养老保险的激励。众多风险类似的个体共同投保也利于保险公司进行针对性的研究，分别设定相应的养老保险条款，从而为广大农民提供针对性的年金保险产品和服务。

　　农村生产组织形式集体化趋势使得发展农村年金养老保险成为开拓农村商业养老保险市场的一个重要突破点。年金养老保险健康快速地发展有利于提高农村养老保障水平，是打破城乡养老保障不平衡局面的有效途径。

　　3. 农民居住形态集中，保险服务成本降低

　　新型农村社区的建设是推动新型城镇化的关键环节。随着新型城镇化的顺利进行，我国城镇化已进入到“工业反哺农业，城市带动农村”的发展新阶段，新型农村社区的建设试点工作被提上了日程。

　　早在 21 世纪初，江苏省就已开始进行农民集中居住方案的探索。2001 年，苏南地区尝试把一些人口较少的村庄撤并到人口大村，建设公寓型农民小区。目前，全国多数省份都在通过村庄合并、征地拆迁、产业带动、旧村完善、服务共享等方式推进新型农村社区建设。在新型农村社区的建设过程中，农村地区人口密度小，农民居住分散的情况得以改善。邻近村庄的农民聚居到一个大村庄内，或者是村庄内农民在一起聚居，农民集中居住，共享基础设施和公共服务。

　　过去，由于农村人口居住分散，呈点状分布，保险公司依靠保险代理人逐个上门推销养老保险产品的成本很高，人口的散居状态也不利于保险公司开展养老保险知识的宣传，导致了中国农村广大农民的商业养老保险意识普遍较弱。苗富春（2006）的调查表明，在农村养老问题的安排方式上，48.8%的人选择了儿女赡养，28.3%的人选择了个人储蓄，而只有 16.5%的人愿意购买保险。在对保险知识的认识上，65.2%的农村居民仅了解一点保险，23.6%的人不了解，只有 11.2%的人比较了解。

　　新型农村社区的建设可以有效改善这一局面。新型农村社区的主要特征是农民集中居住，共享基础设施和公共服务，这一特点使得保险公司在农村展业的成本大大降低。成本的降低将使得保险公司在农村地区有利可图，激励其开展农村商业养老保险业务。随着宣传和销售力度的增加，农民的保险意识也会随之提高，主动参与到商业养老保险中，保险公司的服务成本也将进一步降低，形成良性循环。

　　4. 农村老龄风险加剧，商业保险前景广阔

　　1953 年，我国老龄化系数为 7.32%，到 2000 年第五次人口普查时已增加到 10.46%，我国已经进入老龄化社会。最新的人口普查数据显示，该系数已经增长至 13.32%，我国的老龄化问题已经相当严重。《中国老龄事业发展“十二五”规划》指出，我国人口老龄化进程将进一步加快，从 2011 年到2015 年，全国 60 岁以上老年人将由 1.78 亿增加到 2.21 亿，老龄化系数将进一步增加到 16%，我国的老龄化风险加剧。2006 年《中国老龄事业的发展》指出，中国老年人口近 60%分布在农村，最近的2010 年第六次人口普查结果也显示，农村的老龄化系数为 14.98%，而同期城镇的老龄化系数为11.69%，农村面临着更为严峻的老龄化风险。

　　在新型城镇化进程中，大量的农村青壮劳动力流入城镇是必然趋势。数据显示，2012 年全国农民工总量为 25278 万人，其中外出农民工 15863 万人，占全部农村人口的 24.16%。农村有近 1/4 的劳动力转移到城镇，这些转移劳动力大多是年轻、有文化、有一技之长的青壮年劳动力。黄怡（2010）根据福建省第二次农业普查数据资料分析农村人口外出从业特征时发现，福建省外出从业人员有 2/3的人员处于 20-40 岁年龄组，50 岁以上年龄组占比最小。随着新型城镇化的推进，这些劳动力将逐渐“市民化”，他们的子女和配偶也将逐渐转移到城镇，留守在农村的绝大部分都是老年人口。随着新型城镇化的不断深入，农村将面临愈加严峻的老龄化风险。

　　值得注意的是，2012 年国家统计局公布的全国人口普查公报中显示，我国人口平均预期寿命将达到 74.83 岁，比 2000 年的 71.40 岁提高 3.43 岁，而同期世界人口的平均预期寿命为 69.6 岁。长寿风险进一步加大了养老保险资金的压力，我国比世界上许多国家都面临着更为严峻的养老保障问题。敬老养老是中华民族的传统美德，发展老龄事业，解决养老问题是构建和谐社会的重要内容。随着新型城镇化的推进，农村老龄化问题日益严峻，农民的养老压力日益加重。农村老龄化风险的加剧是挑战，但也蕴藏着机遇。在当前农村社会养老保险以及土地养老功能难以满足养老需求的情况下，农民必然会寻求其他途径解决养老问题。商业养老保险应该抓住机遇，积极参与到多层次的农村养老保障体系建设中，从而使自身也得以发展壮大。

　　5. 农民收入水平提高，参保经济能力增强

　　我国曾提出将农村社会养老保险向商业养老保险过渡以减轻政府负担，但是受限于当时农村经济的发展水平，农村商业养老保险的尝试以失败告终。2004 年起国家连续发布了四个“一号文件”，分别从“促进农民增收”、“提高农业综合生产能力”、“推进社会主义新农村建设”“、积极发展现代农业”

　　四个主题促进农村经济的发展，农村经济取得了显着发展。农村居民家庭人均年收入保持着较高的增长速度，从 1999 年的2210.3 元增长到 2012 年末的 7917 元，并于 2010年超过了城镇居民人均可支配收入的增长速度（图 1）【图1】

　　
　　收入的变化直接影响到了农民的支出情况，农村地区的恩格尔系数呈现下降趋势，农民在购买食物上的比例逐年递减，这反映了农民的消费结构正在逐步发生变化。图 2 可以看出农村地区与城镇地区恩格尔系数之间的差距逐渐减小，这在一定程度上可以说明农民的消费结构将逐渐接近城镇居民的消费结构。农民在商业养老保险层面的支出也将会和城镇居民接近。【图2】

　　
　　过去，农民即使有参加商业养老保险的愿望，也受限于收入水平低下而不能实现。随着新型城镇化的进行，农村地区经济持续增长，农民收入提高，农民参加商业养老保险的经济能力将稳步提高，这种改变是农村商业养老保险发展的一个重要机遇。

　　四、发展农村商业养老保险的路径

　　1. 宣传养老保险知识，提高农民参保意识。 农民对商业养老保险的各方面知识缺乏了解，很少通过购买商业养老保险来保障老年时期的生活，这严重影响了商业养老保险在农村地区的发展。因而保险公司应当做好全方位的宣传工作，帮助农民树立风险保障意识，了解商业养老保险，积极参加商业养老保险。

　　2. 创新养老保险产品，提高养老保障能力。 保险公司应成立农村工作小组，深入农村地区调研访谈，从年龄结构、收入水平、文化程度、消费水平等指标对农民的养老需求进行研究，设计出真正贴近农民需求的养老保险产品。对于收入和消费水平较高，以及文化程度也相对较高的农民，可以设计“类城市”的养老保险产品，在保障基本养老需要的同时还能实现一定的投资理财目的；对于收入和消费水平处在平均线上下，文化程度一般的最广大的人群，他们大多习惯家庭养老，保险公司应当开发“类储蓄”的家庭养老保险产品，农民只要缴纳少量保费，就可以定期获得适中的保障，而且只要一张保单就能保全家；对于收入和消费水平都很低，几乎没有接受过教育的农民，可以借鉴农村小额人身保险的经验，开发“类互助”的团体养老保险产品，集合众多贫困农民的力量共同投保，既可以解决单个农民无法缴纳保费的情况，也在一定程度上降低了保险公司的风险。除了传统的养老保险产品，保险公司还可以将居家养老服务作为养老保险产品出售。农民的养老需求不仅仅是定期从保险公司领取养老金，对于许多高龄、失能、半失能的老人来说，他们需要保险公司提供更深入细致的养老服务。国家“十二五”规划纲要确立了“建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系”的目标。保险公司作为专业经营养老保险的机构，可以出售以居家养老服务为主体的养老保险产品，积极参与到养老服务体系的建设中来。

　　3. 创新保险销售模式，降低保险营销成本。 在农村地区销售商业养老保险产品，要结合农村地区的特点，创新低成本的销售模式。首先，随着村镇银行和农村信用合作社等金融机构数量的增加，保险公司可以进一步拓宽银保渠道，在保持与商业银行合作的情况下充分利用村镇银行和农村信用合作社的存贷款农户资源、具备基础金融知识的工作人员、完备的基础金融设施来推销农村商业养老保险；其次，要与农村基层组织机构合作，将粮食站、化肥公司、畜牧站、农机站、卫生所、移动和联通营业厅等基层单位发展成为保险公司的兼业代理人，或者派工作人员入驻在这些单位从事保险产品销售工作；最后，要充分利用媒体和通信工具，采用短信直销、广告直销、网络直销、信件直销等手段销售养老保险产品。营销渠道的创新，为保险公司开拓农村养老保险市场提供了必要的保障。

　　4. 积极争取政府支持，形成政保合作模式。 2012 年，国家出台大病医疗保险新政，采取政府主导、商业保险机构承办的方式，承诺实际报销比例不低于 50%，有效缓解了老百姓“因病致贫”和“因病返贫”的困境。将市场竞争机制引入大病医疗保险有效提升了效率、优化了资源配置。在新型城镇化进程中，农村商业养老保险的发展问题可以借鉴大病医疗保险的操作模式。保险公司可积极争取政府的支持和合作，从新农保基金或财政资金中划拨部分资金购买商业保险公司的服务。