共享经济下共享住宿的政府规制问题与建议

　摘    要：　共享经济作为一种新业态，正在推动全球新一轮的科技和产业革命。近年来我国共享经济显示出巨大的发展潜力，而在其发展过程中，共享经济的固有缺陷及独有的法律特征对既有的政府规制模式也带来了挑战。传统的政府规制无法适应共享经济的发展，而创新政府规制则面临信息反馈与信用机制不完善、相关法律法规缺失、消费者权益保护不力、新业态与属地管理存在矛盾等问题。应完善相关法律体系，强化行业自律生态系统，健全信息安全与信用制度，构建政府、平台企业和行业协会等各类主体共同参与的共享经济协作规制路径。

　　关键词：　共享经济; 共享住宿; 政府规制; 协作规制;

　　近年来，创新思维、技术进步和经济转型共同促进了服务提供和交付方式的转变，共享经济崛起并在我国蓬勃发展。共享经济契合“大众创业，万众创新”的理念，加之“互联网+”的推动，成为我国又一经济增长点。然而，现有的政府规制无法满足共享经济的规制需求，亟须创新政府规制模式。

　　全球共享经济学家阿鲁·萨丹拉彻在其着作《分享经济的爆发》中指出:“创新的实验性与监管的连续性本身存在矛盾，监管者通常需要通过更新现有法律体系使其与创新性服务相适应，否则就会阻碍创新。”以共享经济中的住宿领域为例，2017年2月某杭州游客使用Airbnb平台预订台湾高雄的民宿。该游客入住后发现民宿中装有针孔摄像头，便立即离开同时报警，高雄当地警方进行了相应的调查，将此案归入“妨害秘密”案类[1]。Airbnb方面则仅采取将房主移出平台并全额退款给游客的措施。这种处理方式引起了民众的质疑，也激起了对共享经济相关领域监管问题的讨论。

　　共享经济的固有缺陷及有别于传统经济的法律特征，使得创新政府规制路径成为必然，也为创新政府规制提供了思路。笔者将以共享住宿为例，具体分析共享经济的法律特征和规制困境，提出创新政府规制共享经济的有效路径。

　　一、共享经济的特征

　　共享经济的鼻祖罗宾·蔡斯女士在《共享经济:重构未来商业新模式》一书中将闲置资源、平台企业、人人参与这3种要素作为共享经济的内涵，其特点可以归纳为3个，即出租者对交易所涉及的商品或劳动拥有永久所有权;租用者仅支付有限的使用费用;通过平台企业，降低交易门槛与成本[2]。

　　(一)共享经济的固有缺陷

　　共享经济模式不需要使用实体仓库储存物品，避免了维护库存的相关成本。同时允许个体利用已有资产的未使用容量，使得共享经济模式能够以经济、便捷的方式消除浪费，成为解决资源过剩、产业结构不平衡等问题的有效方式。但共享经济也具有明显的缺陷，必须进行相应的政府规制。
 

　　以共享经济中的住宿领域为例，其缺陷具体表现在4个方面。一是负面效应。共享住宿导致外部人员流入本社区，可能影响社区的安全状况与居住环境。二是消费者保护问题。共享住宿中，由于房主较为分散且管理水平参差不齐，平台企业对房屋质量缺乏了解和掌控，可能导致消费者面临房屋实际状况与平台企业发布信息不符的风险。此外，房屋很难保证符合酒店的卫生与安全标准。三是服务提供者保护问题。共享经济打破了原有的雇员与雇主的劳动关系，平台企业并不聘用服务提供者，劳动者能够拥有更加灵活的工作时间，却也因此失去了作为劳动者的权利保障。四是垄断问题。先进入市场的企业平台或许会借助其先入优势，排斥新兴企业平台进入，形成垄断。

　　(二)共享经济的法律特征

　　共享经济是一种天然带有破坏性的创新模式，它打破了现有的行业动态平衡，也突破了现有的规制框架和法律框架。共享经济交易以租赁合同取代买卖合同，实现了产权领域的变革[3]。同时，其交易的客体呈现分散化的特点，使内部法律关系更加复杂。

　　第一，交易权利性质变更。共享经济“使用权高于所有权”理念的传播，其意义堪比工业革命[4]。以租代买的创新商业模式，对传统物权法上的核心权利———所有权产生了冲击。这种模式对产权的配置更加灵活，既区别于传统的买卖关系(彻底让渡所有权)，也区别于租赁关系(较长时间内让渡使用权)[5]。在共享住宿中，房主只有在房屋空闲时才将其供他人使用并收取一定费用，这种模式对房屋所有权人———房主拥有的使用权影响十分微弱。因此，现有基于所有权所设计的法律框架并不一定适合共享经济。

　　第二，交易客体分散。共享经济建立在互联网、大数据技术基础上，突破了地域的限制，具有无界性和分散性。传统交易中也存在分散的共享现象，但大多局限于熟人圈子，即人格化交换。随着互联网的发展，交易成本降低，违约成本升高，信息不对称的程度得到改善，共享经济实现了从人格化交换到非人格化交换的转换，使得这种分散交易实现了规模化，变成普遍的商业模式。

　　第三，内部法律关系复杂。在共享经济交易中，交易参与者一般由平台企业、供方、需方三方构成。平台企业将供需方聚集在一起进行精准匹配，供需双方交易过程均在平台企业进行，平台企业看似居间人，但它与供需方的关系并非传统的居间关系。居间合同具有服务对象特定化、不介入双方交易等特征[6]，而共享经济模式显然不具备这样的特征。一是平台企业的服务对象不特定。平台企业的巨大价值在于通过互联网快速精准地匹配分散在各地的房主与租客，通过评价机制等消除交易双方的信任障碍。二是平台企业控制双方交易。不同于居间合同中由居间人与委托人共同约定报酬，平台企业既是规则的制定者又是规则的执行者，具体表现为其所收取的佣金比例往往由平台单方确定，交易双方需要遵守平台企业的相关规定，必须通过平台企业在线支付，平台企业具有内部惩罚机制。

　　可见，共享经济的固有缺陷及独有的法律特征，都对当前的政府规制框架提出了挑战，亟须创新规制模式。

　　二、共享经济的域外规制经验

　　许多国家已根据共享经济的固有缺陷与法律特征，或颁布新法规，或修改法律，将共享经济纳入法治轨道。我国在创新共享经济政府规制路径时，可以借鉴国外的经验和做法。

　　(一)推动立法，支持发展

　　共享经济作为一种新业态，各国都面临着如何根据共享经济的发展需要来修改和完善法律的问题。目前，大多数国家都赋予了共享经济合法地位。以共享住宿为例，德国汉堡于2013年修订住房法律，将私人短期租赁合法化。法国于2014年3月通过新的住房立法，允许国民在无许可证的情况下出租主要住所。随着日本旅游市场的发展，为解决酒店供应不足问题，2016年4月起日本政府基于《旅馆业法》以许可形式解禁民宿[7]。

　　(二)审慎监管，有序发展

　　各国在承认共享经济合法地位的同时，也采取了相应的限制措施，努力消除共享经济的负面性，确保其有序发展。首先，出台相关法律以规制共享经济发展。欧盟于2016年出台《欧洲分享经济议程》。美国各州对共享经济的发展分别作出回应。2014年4月旧金山监事会主席推出了一项旨在管理像Airbnb一类在线短租平台的法令。同年9月，加利福尼亚州制定立法，规定Lyft和Uber等乘用车共享公司必须有最低保险要求。2017年10月日本通过了专门监管民宿的《住宅宿泊事业法》。其次，为消除共享住宿的负面效应而规定了营业天数。荷兰阿姆斯特丹规定房东必须向市政当局登记，而且对容纳客人的数量做了限定，同时要求每年累计营业时间不得超过60天。美国旧金山于2015年2月对共享住宿采取了限制措施，居民必须获得营业执照与许可证，而且每年至少275天不得出租自己的住所。日本的《住宅宿泊事业法实施细则》规定日本民宿实行申报制，每年的营业天数不得多于180天。都道府县和部分政令市被批准可以因地制宜制定相关条例减少民宿的营业天数。此外，为保护租客的权益，一些城市还要求房主必须拥有保险，如美国旧金山规定居民必须拥有50万美元的责任保险才能出租其房屋。最后，针对共享经济争议较大的税收征管问题进行相应的规制。2017年8月，美国联邦税务局在其官网开辟了“共享经济税务中心”网页专栏，为从事共享经济活动的纳税人提供纳税帮助。Airbnb于2015年2月开始代表阿姆斯特丹征收旅游税。日本京都市于2018年年中全面收取住宿税。

　　(三)开放包容，多元规制

　　“在尚未清楚地了解某一事物之前，请不要扼杀它，甚至应鼓励其发展”[8]，这是西方国家对待共享经济的基本态度。为充分发挥共享经济的创新属性，各国对共享经济进行了激励性规制。2015年欧洲分享经济之都英国便修订了政府采购框架，将平台企业纳入其中，激励政府人员使用共享经济平台企业，选择适合的差旅住宿和出行方案，从而推动共享经济更好发展。

　　共享经济因其创新性、自由性而与传统政府规制模式存在矛盾，需要政府以制度创新回应市场创新。日本观光厅建立民宿数据库以更好地知悉日本民宿经营情况，便于监督民宿主人按照各地所规定的营业天数进行经营。这种规制对于国税厅征税也会发挥积极作用。此外，西方国家多重视自律监管与合作监管，各国制定的法律大多是基于与Airbnb等平台企业的沟通合作制定出来的。同时，各行业协会充分发挥桥梁作用，帮助政府与平台企业加强沟通，行业协会也制定相关行业标准进行自律监管。

　　三、我国共享经济政府规制面临的困境

　　2015年被视为我国的“共享经济元年”。自2015年以来，我国共享经济发展迅速，逐渐涵盖各个领域。在共享经济本土化发展过程中，传统的规制体系无法适应共享经济的快速发展，而创新政府规制又面临相关困境。

　　(一)信息反馈与信用机制不完善

　　共享经济是点对点的线上交易，信用是共享经济的发展基石。全球知名会计师事务所普华永道对共享经济进行了调查研究，报告称“信任、便利和参与感是推动共享经济发展的主要原因”[9]。以共享住宿为例，由于房屋的分散性，平台难以对屋主提供的房屋进行实地检查以确保房主上传到平台上的图片与实物相符。一般而言，平台普遍建立了双方信用评级制度，帮助顾客进行客观的选择。但评级的客观性难以保证，导致出现道德风险。一是滥用评级制度。较为典型的是以差评要挟卖方给予相应优惠。二是虚假评价。卖方为了增加好评率以吸引更多买家，可能出现刷单现象。这些都可能损坏平台的信用，影响共享经济的发展。为推动社会信用体系建设，国务院在2014年出台《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》。但现有的信用机制仍不完善，存在征信体系覆盖不全面、相关信息数据共享困难、社会群体信用意识较差、失信惩戒机制不够健全等问题。

　　(二)相关法律法规缺失

　　共享经济是互联网时代的产物，属于新生事物，我国很多领域尚未出台相应的法律法规，导致监管机构无法可依。同时，我国现行法律法规对于在共享经济中所产生的责任分配问题也存在缺漏。例如，如果在未经公寓所有人同意的情况下，租户擅自通过在线短租平台将公寓用作商业用途并盈利，此行为涉及的法律关系并不像传统的买卖关系那样清楚，基于相关事实并不能确定具体的责任分配。此外，诸多共享经济领域的税收征管也缺乏相应的规定。在共享住宿领域，税收对于旅游城市的影响更大。若不对共享住宿产生的收入征税，会导致传统酒店与平台企业处于不公平竞争状态。然而，在相关法律法规不健全的情况下，目前对共享经济进行纳税监管存在一定困难。共享经济使消费者与生产者之间的界限变得模糊，参与者多为零散的个体，如房屋共享中房主往往将个人的闲置房源用于商业用途，而且单次收益较小，纳税申报监管较为困难。

　　(三)消费者权益保护不力

　　随着共享经济的发展，消费者维权成为痛点，个人信息安全、押金风险等问题频出。一是用户的个人信息安全面临潜在危险。随着平台企业的使用者越来越多，平台所积累的用户信息也越来越多，一旦信息被泄漏或被非法利用，后果不堪设想。我国《网络安全法》对个人信息保护作出了相应规定，对平台企业提出了相关要求，而在具体落实上尚需各方共同努力。二是押金风险频发。在共享经济领域如共享单车行业，押金退还困难、退还时间长等问题较为严重，阻碍了共享经济的进一步发展。三是由于双方并非现货交易，往往会出现实物与平台所提供的资料不符等情况，损害消费者权益。由于平台企业、买卖双方及管理部门之间权责模糊，一旦买方与卖方发生纠纷特别是涉及人身与财产安全时，往往难以及时有效地解决。

　　(四)新业态与属地管理存在矛盾

　　共享经济跨地域、跨部门、跨行业，导致其监管的管辖权难以确定。传统监管体系强调属地管理、条块分割，这与共享经济的商业模式难以有效对接。共享应用程序仅存在于虚拟环境中，平台企业在全国范围内营运。以税收管辖权为例，平台企业通过线上方式提供服务，机构所在地被虚拟化，对于一个服务全国的平台企业，无论是通过机构所在地、行为发生地还是消费地，都难以确定税收管辖权的归属[10]。又如在共享住宿市场准入方面，现有的处理方式通常是参照旅馆业或房屋租赁业的管理办法，往往要求房主申请相关许可证、营业执照等材料，这种线下的属地管理模式与共享平台跨地域、网络化的运营方式无法相适应。

　　四、创新共享经济政府规制路径的建议

　　当前有关共享经济的规制途径主要有不作为、立法、谈判以及诉讼。在市场调节未失灵、共享经济的市场行为符合预期且未损害消费者权益时，政府应当选择不作为，此时行业的自律监管就显得尤为重要。而当市场调节失灵、新的商业模式无法正常运行时，政府就应通过制定相关法规进行规制。谈判一般发生在制定法规或者形成诉讼之前，是政府与被规制对象的沟通机制。诉讼是最后的解决手段。在我国，诉讼的效率往往低于行政执法的效率。当遇到市场创新时，由于规制手段的限制，政府往往采取全有或全无规制手段，即要么将传统的规制手段适用于规制对象，要么完全放任此类创新。但市场创新具有高度的不确定性和风险性，采用什么样的规制手段需要考虑各种规制手段的作用与特点，以及被规制对象的行业性质和相关法律特征。

　　(一)完善相关法律体系

　　好的法律能够有效地实现社会治理。共享经济的发展必须有法可依，共享经济的规制必须有法可依。共享经济是新生事物，其发展具有高度不确定性，政府无法提前预知这个过程中会出现什么样的问题。因此，创新共享经济政府规制路径，需要中央政府与地方政府相互配合，共同完善共享经济法律体系。国家层面明确共享经济规制方向与规制目标，再由地方根据当地共享经济各领域发展的实际情况制定法规予以补充完善。2017年7月国家发展改革委等8部门联合印发的《关于促进分享经济发展的指导性意见》，已经构建了大的规制框架和总体发展方向，具体细则则需充分发挥地方政府的自主性和创造性。

　　切实有效的规制体系必然是系统性的，这将涉及合同法、劳动法、税法、消费者权益保护法等系列法规的调整。具体在制度层面，首先应及时完善相关法律法规。例如，合同法目前应确定三方交易主体权利义务关系分配的相关合同模板，劳动法应明确平台企业对劳动者的相关权益保护，而税法应将共享经济纳入征税范畴。围绕共享经济企业运营范围的明确、平台企业的监管、劳动者保护、消费者权益保护等问题，应建立相关的监管机制。其次，应由事前监管逐步向事中、事后监管转变，放宽市场准入条件限制。再次，应进行激励性规制，充分运用软法鼓励、指导共享经济的发展。要厘清各部门监管职责，对共享经济各领域的监管应确定一个牵头部门，避免出现监管混乱的情形。在操作层面，需注重监管手段的多元化。善于利用大数据、互联网等技术创新网络业务监管手段，实现线上线下一体化管理。

　　(二)强化行业自律生态系统

　　市场在资源配置中起决定作用。在规制共享经济的过程中，要充分发挥市场的作用。平台企业应强化社会责任感，严格规范经营。平台企业的内部监督机制对于共享经济的健康发展十分重要，应积极予以完善。共享经济各领域的行业协会应制定相关的行业标准，通过行业协会宣传共享经济的益处，规范、监督平台企业的行为。严格平台入驻审批程序，推行实名认证，最大限度地降低交易风险。建立健全消费者投诉和纠纷解决机制，及时处理相关纠纷，防止损害扩大化，切实保护消费者权益。

　　(三)健全信息安全与信用制度

　　信息安全与信用制度是发展共享经济的关键。我国《民法总则》确立了个人信息保护规则，更为之后《个人信息保护法》的制定和颁行提供了依据。在构建规制路径中，应当健全信息保护机制和信用评价体系。政府与平台企业应强化信息共享，合作建立共享经济各领域的数据库，形成信用监管所需的各项指数，实现信息的统一收集、分析、整理与共享。一是从信息的收集、储存、使用等方面规制个人信息保护。个人信息的收集应当合法，储存应上升到国家安全问题层面，使用应当符合目的限制原则。二是引入第三方信用评估机制。平台企业与用户可借助第三方评估各自的信用等级并对公众公开。三是建立针对共享经济的保险制度。目前共享经济的责任风险承担并不明确，为了充分保护消费者和劳动者的权益，政府可以强行要求参与者投保，以降低交易风险。四是将纳税情况加入信用评价体系中。这样可以增加信用评价体系的全面性，也可以反向督促共享经济参与人积极纳税。五是严格执行失信惩戒机制。通过严惩失信行为，提高公众的信用意识，促进共享经济有序发展。

　　值得注意的是，共享经济涉及领域广泛，在进行规制时应当遵循差异性规制原则，根据共享经济类型的不同，进行有侧重的规制。有效的共享经济政府规制路径应该是系统化的，需要政府、平台企业和行业协会等各类主体共同参与、协作规制。

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