监狱安全生产防控体系建设不足与构建方法

　　摘    要：　构建安全生产防控体系是贯彻习近平总书记关于安全生产重要论述的具体体现，是适应新时代“平安中国”建设的必然选择。从构建监狱安全生产防控体系的必要性入手，对监狱系统安全生产防控体系进行全面检视，并针对目前存在的问题，提出建立健全监狱系统安全生产防控体系所要重点处理的五组关系与所要实行的五类方法展开论述，具有现实意义。

　　关键词：　监狱; 安全; 生产; 防控; 体系;

　　构建监狱安全生产防控体系，不仅有利于提升监狱安全生产治理水平，实现监狱的长治久安，更顺应了社会要求和群众期待，是监狱系统主动践行“以人民为中心”发展思想的重要体现，是监狱履行刑罚执行职能的应有之义，也是监狱教育改造罪犯、维护罪犯生命健康权益的根本保证。衡量监狱安全生产管理水平的标准是，防控体系健全与否，以及防控措施落实到位与否。一般来说，一所监狱安全生产管理水平高，其防控体系往往就比较严密；反之，如果防控工作比较松懈、懈怠，管理上往往比较松散、漏洞百出。本文围绕构建监狱安全生产防控体系展开讨论，目的是推动提升本质安全水平，维护监狱持续安全稳定。

　　一、构建监狱安全生产防控体系的必要性

　　（一）贯彻总体国家安全观的需要。

　　党的十八大以来，总体国家安全观成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，体现了“以人民为中心”的发展思想，强调国家安全、人民安全、政治安全的有机统一。其中，以风险研判、决策风险评估、风险防控协同、风险防控责任等“四项机制”为主要内容的风险防范化解相关论述，是建立健全安全生产防控体系的根本遵循和指南。维护监所安全稳定就是保国家政治安全、保社会大局稳定。1对监狱安全生产工作来说，不仅面临着内部保安全、促稳定的压力，也受到外部各种因素的影响制约。在监狱内部，监管封闭性、人员密集性以及劳务加工产业相对单一性，都给安全生产防控提出了更高要求。在监狱外部，西方敌对势力经常假借监狱安全问题，攻击我国人权状况和罪犯劳动改造制度，一旦监狱发生安全生产事故，如果管控不当，很可能成为他们恶意炒作的热点，甚至可能带来一定的政治安全风险，影响国家安全。因此，从这种意义上来看，构建安全生产防控体系是监狱贯彻总体国家安全观的重要措施之一，必须抓紧抓好，为国家经济社会发展提供安全稳定环境。
 

 

　　（二）推进监狱治理体系和治理能力现代化的需要。

　　现代化是一个由传统社会到现代社会多层面、全方位、动态化的进步变迁过程，国家治理体系和治理能力现代化包含很多要素，具有系统性、多维性、整体性特点，各要素之间相互交织、互为因果，如果某一方面出现短板或者滞后，都有可能迟滞社会主义现代化建设的进程。国家如此，社会如此，作为刑罚执行机关的监狱同样也如此。同时，安全生产本身也需要推进治理体系和治理能力现代化建设，这也是监狱整体工作的一部分，必须抓实抓牢，从防和控两个方面，构建监狱安全生产防控体系。在预防上，首先，要有防的思想,从各级领导干部到岗位作业人员，都要紧绷安全生产这根“弦”；其次，要有防的对策，实行源头防控，切实为监狱安全生产构筑“一道防线”；最后，要有防的决心，特别在产业结构转型升级、退出高风险生产项目上，要做到安全为先、坚决果断。在控制上，首先，要落实控的责任，有效推动控的措施落实落地，确保责任不悬空；其次，要拓展控的方法，在人防物防技防以及文化建设方面，完善控的方法措施；最后，要加强控的保障，强化制度、科技、培训等保障措施，确保各类风险可控在控。

　　（三）践行改造宗旨的需要。

　　安全与改造不可分离。2《监狱法》第3条规定“监狱对罪犯实行惩罚和改造相结合、教育和劳动相结合的原则，将罪犯改造成为守法公民”，赋予了监狱“以改造人为宗旨”的重要职责。因此，刑满释放后能顺利融入社会，最大限度地让刑释人员为社会作出更多的积极贡献，减少刑释人员重新犯罪率，最大限度地减少社会不稳定因素，是监狱工作追寻的目标。从安全环境的营造上看，构建安全生产防控体系，选择适宜罪犯改造的劳动项目，提供符合通风、采光、洁净的劳动环境，从源头上预防和减少罪犯发生劳动伤害的可能性，能有效发挥以环境影响人、以环境改造人的作用；从安全意识的培养上看，构建安全生产防控体系，通过现身说法、案例分析、批评帮教等多种形式，拓宽橱窗、横幅、标语、电视大课等载体，不断引导罪犯从心理上敬畏安全，充分发挥改造罪犯攻心治本的作用。从安全技能的锻炼上看，构建安全生产防控体系，以培训岗位安全操作规程为重点，组织罪犯岗前培训、特种作业培训、转岗复岗培训，规训罪犯的安全行为，使罪犯的安全技能更能适应社会企业需要，有利于罪犯回归社会再就业，真正做到授人以渔。

　　（四）健全完善安全生产长效机制的需要。

　　安全生产长效机制的一个显着特征就是持续性、有效性，基本要求是要坚持抓常抓长，避免松一阵紧一阵。构建监狱安全生产防控体系，从综合治理、系统治理、依法治理、源头治理等维度，重点在“防”和“控”两个方面发力，促进监狱安全生产管理制度化、体系化，这样有利于促进监狱严守安全生产法律底线，推动安全管理向安全治理转变；有利于严格项目准入、设备准入、材料准入，推动安全生产从被动防控向主动防御转变；有利于强化安全生产标准化建设，推动监狱安全生产工作由运动式、阶段性管理向规范化、常态化管理转变；有利于安全生产工作从控制伤亡为主，向“生命至上、安全第一”、注重职业健康转变。

　　二、监狱安全生产防控体系建设的现有不足

　　近年来，监狱系统积极探索建设安全生产防控体系，逐步健全完善制度体系、技术措施、责任机制，安全生产管理水平得到明显提高，没有发生重特大安全生产事故，取得了明显成效。但是，应该看到监狱系统安全生产还存在许多风险隐患，尤其是在防控体系建设上还有短板和弱项，需要引起重视并加以改进。

　　（一）系统性不强。

　　安全生产防控体系不仅应当覆盖源头控制、过程管理、应急救援和事故查处整个闭环管理全过程，还应系统处理好安全生产与整体工作、与外部联防等方方面面的关系。但从实际来看，个别单位还存在“碎片化”“单打一”等体系构建不完备问题。比如，有的监狱在防控上重结果考核、轻过程控制，导致有些基础工作不扎实、隐患治理不及时等问题突出，实现控制目标全凭“运气”。有的领导干部认为监狱安全生产主要是“围墙之内”的事，表现为在防控体系上聚焦“围墙”内安全生产，对辖区范围内的社区、办公区以及山林等安全生产工作重视不够、措施不多，导致工作开展不平衡，容易出现防控“真空”。有的监狱在安全生产外部拓展上做的不够，没有与属地质检、消防、气象、林业等部门建立常态化联络机制，往往导致“闭门造车”“单打独斗”的境况。

　　（二）专业水平不高。

　　构建安全生产防控体系，专业水平的高低是一个重要影响因素，重点体现在专业素养、专业力量、专业培训等方面。在专业素养方面，个别民警职工对安全生产的认知水平不高、专业技能不匹配、实战本领不强，对本单位安全生产工作不能做到“心中有数”“有效掌控”。在专业力量方面，从全国范围看，有的监狱配备的专职安全管理人员在数量、专业结构等方面不符合有关行业标准要求。此外，往往在越需要专业人员的基层监区，注册安全工程师、消防工程师等专业人员配备却越少，专业力量分布很不平衡。在专业培训方面，从整体上看，监狱在管理人员培训、特种作业培训和岗前培训等方面基本做到全覆盖，但是从培训的质效上看，安全培训的针对性不够强，有些培训与监狱工作结合不紧密，有些培训重管理、轻技术，重案例、轻分析，在培训的有效性、针对性上还有很大提升的空间。

　　（三）技术不先进。

　　构建安全生产防控体系需要技术支持，但从目前来看，在安全检测技术、信息技术、管理技术应用上不完善、不先进。在安全检测技术方面，往往表现为过度依赖外部专业检测力量，监狱很少直接开展日常检测、监测，对现有的设备设施不能动态掌握其安全性能，对引入的新设备不能及时辨识其安全风险，对突发性的技术问题常常束手无策。在安全信息技术方面，监狱目前在点上部署信息技术应用的多，在面上推开的少，比如有的物联网管控技术，往往在点上采取互联网管控形式，难以融入监狱智能大平台，给基层带来多套系统、管理体系等负担。在安全管理技术方面，一些监狱在硬件上大力投入，但不善于借鉴先进管理技术和经验，去解决实际问题难题，管理形式比较单一。

　　（四）保障措施配套不到位。

　　构建监狱安全生产防控体系，需要一系列保障措施支撑，但从实际运行来看，监狱系统安全生产组织保障、制度保障、投入保障等方面还需健全完善。在组织保障方面，有的地区个别监狱没有设置安全生产管理部门，有的监狱甚至以改革为名裁撤安全生产部门，或者与其它部门合署办公，导致“专职安全员不专职”的情况。在制度保障方面，从总体上看，监狱系统安全生产相关制度比较健全，但制度的针对性、有效性等方面还存在不足，在制度执行上还存在短板，往往过于强调客观因素，存在变通执行或者不执行的现象。在投入保障方面，《监狱法》第8条第2款明确规定：“国家提供罪犯劳动必需的生产设施和生产经费”，但在具体执行中却难以完全落实到位，安全生产投入大多还要靠监狱企业自筹解决。

　　三、构建安全生产防控体系需把握的五种关系

　　监狱安全生产防控体系是一项复杂的系统工程，在推进过程中要处理好以下五个方面的关系，不断放大防控体系效用。

　　（一）处理好上下联动的关系。

　　在构建监狱安全生产防控体系上，监狱局和监狱、监狱和监区要各负其责、有机配合，更好地发挥配合协调效应。上级机关要注重抓好监狱安全生产防控体系的顶层设计，进行科学谋划、督查指导，特别是各级领导干部要坚持统筹兼顾，紧紧围绕目标任务，压紧压实工作责任，发挥好“关键少数”的关键作用，着力提高发现问题、解决问题的能力。下级单位要聚焦抓落实，按照上级有关安全生产工作部署，在完成上级关于安全生产“规定动作”的基础上，做好“自选动作”，扎实推进安全生产防控措施落实落地，形成人人有责、群防群治的良好工作局面。

　　（二）处理好内外协同的关系。

　　加强安全生产协同协作，推动与政府应急、消防、气象、地震、林业、国土、质量检测等部门的网络联通、信息共享，健全完善森林火灾、汛情雨情、地震等方面的联合预警机制，做到一旦出现问题，能及时发现、有效处置。通过“请进来、走出去”等方式，在安全生产实战实训等方面，加强与地方应急、消防、林业等部门合作协作，邀请相关专家到监狱开展安全生产知识讲座，选派人员到属地消防、林业等机构跟班学习，提升安全生产联防联控能力。统筹用好内部专业人员和外部专家资源，邀请各类专家参与制度标准、行业规范制定修订以及风险评估、隐患治理工作，提升安全生产防控的有效性和针对性。

　　（三）处理好点面统筹的关系。

　　在构建监狱安全生产防控体系中，要抓主要矛盾和矛盾的主要方面，突出防控重点，以点带面统筹抓好各项安全生产措施落实，确保实现全面安全。正如波斯纳所言：“与整体问题相比，零碎问题的价值并不小，而且从有用性上看，也同样具有根本性。”3对监狱系统来说，安全生产防控的重点始终是消防安全，这是由监狱人员密集、劳动密集等特性决定的。对具体每个监狱单位来说，在安全生产防控上，侧重点各有不同，比如纯劳务加工监狱防控的重点就是防火，农场监狱的防控不仅要做好墙内安全生产工作，更要做好墙外农业安全生产以及危房治理等工作，有森林的单位还要做好森林防火工作。对不同时期、不同阶段来说，安全生产防控重点也有所不同，在节假日要重点抓好节前节后收工复工检查，夏季重点抓好防暑降温、冬季重点抓好防寒保暖，在3月、6月、11月要根据上级有关部署，开展相应的“反三违”“安全生产月”“消防宣传月”等专项活动。

　　（四）处理好“两个”安全的关系。

　　监管和生产“两个”安全，犹如人之双手、鸟之两翼，缺一不可、不能偏废。但长期以来，很多从事监狱工作的同志，一直认为监管安全和生产安全是一对矛盾。从表面上看，监管安全强调“关、封”，生产安全特别是消防安全强调“开、通”，确实有些矛盾。但从本质上看，监管安全、生产安全在维护监狱安全稳定这个大局上是高度统一的，“两个”安全不是完全对立的，不是非此即彼的关系，而是一种并行关系，完全可以做到相互促进、相得益彰，关键在于针对问题，找出破解问题的办法措施。举个最典型的例子，关于消防通道门的问题，以前总认为监管和消防互相矛盾，但现在通过“一键开启、断电开锁”技术手段，很好地解决了这个问题，做到了监管安全和生产安全两促进、两不误。

　　（五）处理好治标与治本的关系。

　　治标与治本说的是隐患治理中的一对关系，治标只是从表面上解决了问题，但是没有根本消除隐患；治本则是抓住了问题的根本，从源头上、根本上消除了问题隐患。在构建监狱安全生产防控体系过程中，要明确治标是手段，治本是目的，注重标本兼治，实施源头治理，逐步提升监狱本质安全水平。要结合监狱产业结构转型升级，健全完善安全生产准入制度，制定生产项目负面清单，禁用强酸强碱、有毒有害、易燃易爆类危化品，从源头上落实防控措施，提升防控效能。坚持既立足当前，又着眼长远，充分把握当前安全生产形势，分清轻重缓急，破除深层次体制机制障碍，构建安全生产防控体系，系统谋划监狱安全生产工作，推动监狱工作高质量发展。

　　四、构建监狱安全生产防控体系的方法

　　构建安全生产防控体系是一项长期复杂的工作，必须针对存在的不足和短板，坚持问题导向和效果导向，以促进提升本质安全水平为目标，围绕五组关系，针对地构建严密的防控体系，确保监狱持续安全稳定。

　　（一）确立预防为主的理念。

　　监狱是人员密集型的特殊场所，一旦发生火灾、坍塌等事故，极易导致罪犯群死群伤,因此必须树牢预防为主的理念。一是要增强全员安全意识，防患于未然。通过生产技能比武、岗位安全竞赛、事故案例剖析等活动，警醒全体人员戒除麻痹心理、好胜心理、逆反心理和好奇心理，提升全员安全管理水平和操作技能。二是狠抓源头治理，切实解决安全生产“先天不足”的问题。针对防控人的不安全行为、设备的不安全状态和环境的不安全因素，从源头上把好安全生产“第一道关口”，在人的防控上，重点是做好安全行为评估与转化；在物的防控上，重点是做好新项目准入以及现有项目的评估退出工作；在环境污染防控上，重点是解决污水、废气等污染源控制与达标排放问题。三是提高对“隐患就是事故”的认识。切实把“隐患当作事故”来对待，对发现的问题和隐患盯住不放，一方面，对隐患要做到立查立改、应改尽改；另一方面，对于一些一时难以治理的隐患，要制定针对性的整治方案，予以系统治理，确保问题整改到位；同时对于因管理或人为因素，导致隐患不能及时整治的，在考核问责上要以“发生事故”论处。

　　（二）建立健全全覆盖的安全生产责任体系。

　　建立健全“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的安全生产责任体系，确保全覆盖、无死角。一是落实“三管三必须”要求。以主体责任、领导责任和监管责任为重点，推进落实“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”要求。从省监狱局层面来说，在承担生产时，监狱系统作为一个行业，对上，负行业主体责任，对下，负监管责任；从具体单位和条线来看，监狱负主体责任，监狱企业负企业主体责任，各级安全监管部门负监管责任。二是明确各层级各岗位安全生产职责。制定覆盖全员的监狱安全生产职责规范，监狱、监区的主要领导对本单位安全生产负第一责任，分管领导负分管责任，其他领导负“一岗双责”责任，各岗位根据岗位职责肩负相应责任，对具体事故或事件，岗位作业人员负有直接操作责任人的责任，各级管理者负有管理、指导、领导的间接责任。三是严格安全生产责任考核。把安全生产工作纳入高质量发展考核范围，发扬斗争精神，敢于动真碰硬，敢于问责，切实把安全生产工作情况与评先评优、干部选拔任用等挂钩，特别是对发生安全生产事故或造成严重不良影响的，要严肃追究责任单位和责任人的责任。

　　（三）建立健全监狱安全生产制度标准体系。

　　根据《安全生产法》等法律法规，结合各监狱实际，制定全面规范的安全生产制度标准体系。一是在综合管理制度方面，以司法部《关于加强监狱安全生产管理的若干规定》为蓝本，完善综合管理类、操作规范类、应急管理类等制度，形成比较完善的制度体系。根据监狱工作要求、产业等变化情况，适时开展相关安全生产制度评价评估，及时进行修订完善，提升制度的适宜性、针对性。二是在安全标准方面，以行业标准、项目标准和现场标准为重点，依据《企业安全生产标准化基本规范》《企业安全生产标准化评审工作管理办法》，结合监狱产业实际，选择针对性的行业标准，如服装加工可以参照《纺织工业企业安全管理规范》，工程建设适用工程项目安全标准，现场管理执行5S管理标准，实现工艺顺畅、布局合理、安全有序。三是在制度标准执行方面，以推进制度标准落实落地为重点，依托监狱智能管理大平台，完善运行记录，强化监督检查，特别是在“三同时”制度、《监狱建设标准》《监狱建筑设计标准》等基本制度、标准的执行上，要做到严格规范、不折不扣。

　　（四）建立健全风险评估、隐患排查治理和应急管理机制。

　　风险评估、隐患排查治理和应急管理机制是构建安全生产防控体系的关键，也是保障安全运行的有效载体。一要着眼于“控”，建立风险评估机制。按照“四项机制”要求，突出重点产业、重点部位，开展风险再辨识、再评估工作，确定风险等级，建立重点风险预警机制，也可以通过购买社会化服务等方式，保障各类安全风险始终处于受控状态。二要立足于“治”，完善隐患排查治理机制。隐患排查治理机制主要包括两个内容，一个是排查，另一个是治理。对隐患排查来说，最重要的是健全完善督查、自查以及“四不两直”特别检查机制；对隐患治理来说，重点是两个方面，一是确保治理方案管用实用、可操作性强，二是保证安全资金及时到位，提升治理效率。三要致力于“救”，健全应急管理机制。坚持立足实战，完善安全生产总体应急预案和现场预案，组建监狱志愿消防队，并把应急队伍、应急物资、应急装备等资源统筹起来，深化与消防、林业等部门联防联控机制，适时开展各类安全生产应急演练，确保在关键时刻能拉得出、打得赢。

　　（五）建立健全监狱安全生产保障机制。

　　建立监狱安全生产防控体系，必须夯实组织、科技以及教育培训等基础性工作，充分发挥监狱安全生产防控体系的支撑作用。一是强化组织保障。依法规范设置安全生产组织机构，省局和监狱层面都要成立安监部门，配齐配强安监人员，监狱分管安全生产工作的领导应由党委委员担任，监区至少安排1名民警担任专兼职安全员，成立安全生产专业技术攻关小组，确保各级安全生产监管力量配备到位。二是加大科技保障力度。按照司法部智慧监狱建设部署安排，加快推动安全生产信息化、智能化建设，实现智慧用电、智慧消防系统与监狱指挥中心、移动执法平台有机衔接，对喷淋报警系统、危化品存放点、热源设备、森林防火等重点部位和环节，进行实时管控、自动报警、智能处置。三是加强教育培训保障。分层分类开展监狱各类人员安全培训，确保“应训尽训”。在各级管理层，重点要对监狱副处级以上领导干部和专职管理人员进行轮训；对各类作业人员，重点要协调相关机构进行特种作业、特种设备等专项培训，并开展以操作规程为主要内容的岗位教育，督促罪犯争创劳动安全标准岗，提升罪犯安全作业技能。

　　注释

　　1吕朝晖：《推进基层监所应急管理体系和能力现代化建设探析》，载《中国司法》2020年第4期。
　　2(1)高贞：《“五大改造”的理论思考》，载《“五大改造”研究与探索》，中国法制出版社2019年版。
　　3(1)[美]波斯纳着，苏力译：《法理学问题》，中国政法大学出版社1999年版。