特殊教育行政管理体制改革现状分析

　　摘要：目标是一切活动的出发点和归宿。探究我国特殊教育行政管理体制改革目标, 对于“办好特殊教育”价值重大。在界定行政管理体制改革、教育行政管理体制、特殊教育行政管理体制改革等核心概念基础上, 在分析特殊教育行政管理体制改革过程中的动力和阻力前提下, 本研究从特殊教育行政管理体制改革目标确立的原则、特殊教育行政管理体制改革的具体目标两个方面, 论证我国特殊教育行政管理体制改革目标, 旨在为发展、支持乃至办好我国的特殊教育提供管理对策及政策建议。

　　关键词：特殊教育; 行政管理体制改革; 动力成因; 阻力成因; 目标确立;

　　党的十九大报告明确指出, 要“办好特殊教育”, “努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。这是我党关于推进教育公平极为重要而深刻的论述, 也标志着我国追求的教育公平的目标正在悄然发生变化———由关注不同出身的儿童青少年的教育公平而转向重视先天禀赋不同的儿童青少年的教育公平。“办好特殊教育”对特殊教育的发展提出了新目标、新任务、新要求。为此, “怎样办好特殊教育”就成为党和国家需要解决的问题, 也成为教育管理工作者及特殊教育学术界亟待思考、深入研究、需要解决的关键问题。《2017年全国教育事业发展统计公报》表明, 我国特殊教育在校生57.88万人, 与义务教育在校生1.45亿人相比[1], 这个群体并不大。然而, 它却是义务教育的重要窗口, 是衡量国民教育发展水平的风向标, 也是国家文明程度的真切反映, 更是体现教育公平的重要方面。笔者认为, 要“办好特殊教育”, 关键在于教育行政管理体制的改革。只有结合特殊教育的本质, 遵循特殊教育的发展规律, 从特殊教育机构设置、特殊教育管理权利配置、特殊教育管理运行机制以及与之相关的特殊教育法律与政策等方面改进我国特殊教育的行政管理体制, 才能从根本上保障我国特殊教育的发展, 实现党和国家提出的“办好特殊教育”这一目标和任务。为此, 本文着力于探究我国特殊教育行政管理体制改革过程中的动力、阻力及其目标, 旨在为深化特殊教育行政管理体制改革提供政策建议。

　　一、核心概念界定

　　行政管理体制改革, 主要指行政组织形式和基本制度的改革, 包括对国家的行政机关、立法机关、司法机关、军事机关和政党等政治组织间的权力关系进行重构的行政权力体制改革, 以及对行政机关内部权责分配、机构设置等进行改革的行政组织体制改革等[2]。教育行政管理体制, “是各级各类教育行政机关的设置、隶属关系、权限划分与运行等各种制度的总称, 它是行政管理体制的一部分”[3]。

　　特殊教育行政管理体制改革, 是指各级各类特殊教育行政机关的设置、隶属关系、权限划分与运行等各种制度改革的总称, 它是教育行政管理体制改革的重要组成。“教育体制改革的根本目的是提高民族素质, 多出人才, 出好人才。”[4]事实上, 广义的特殊教育内涵, 不仅包括低常儿童青少年的教育, 同样包括超常儿童青少年的教育。因此, 特殊教育行政管理体制的改革, 也是为了提高民族素质, 多出人才, 出好人才。因此, 改革特殊教育行政管理体制迫在眉睫, 其价值和意义重大。

　　为了更好地发展特殊教育, 进而“办好特殊教育”, 客观而科学地认识特殊教育的本质极为必要和重要。我国学者对此做出过思考:“特殊教育的本质是什么?特殊教育有何特殊性?特殊教育与普通教育的界限在哪里?这些关于特殊教育最基本的学科立场与立论的问题, 在特殊教育的历史发展过程中似乎曾经给出过确定的答案:特殊教育的出发点为‘缺陷’与‘异常’的儿童, 旨在为他们提供普通教育不能满足的、经过特别设计的教育教学。随着科学技术的进一步发展及人本主义的弘扬, 曾经清晰的特殊教育概念内涵及其边界也悄然模糊, 相关的争论也随之出现。”[5]关于特殊教育的本质和其特殊性的认识, 是目前特殊教育学界亟待厘清的主要问题, 尤其是对特殊教育的特殊性的认识和理解, 是形成特殊教育观的基础。针对特殊教育的特殊性进行教育行政管理体制与机制改革是教育行政管理体制与机制改革的愿景, 而特殊教育行政管理体制的改革目标则决定着特殊教育的发展方向及未来。

　　二、特殊教育行政管理体制改革的必要性

　　必要性是达到一定目标所需要的条件和因素。在当今的我国社会, “办好特殊教育”这一目标的实现, 客观要求特殊教育行政管理体制改革, 其条件日趋成熟, 因素日益凸显, 集中体现为如下几个方面:首先, 党中央高度重视特殊教育发展, 对“办好特殊教育”提出明确要求, 这就为特殊教育行政管理体制改革提供了客观条件。从管理视角来看, “管理出效能”, 要办好特殊教育, 必须改革和完善特殊教育行政管理体制, 这是办好特殊教育的关键所在;其次, 特殊教育行政管理体制自身也存在着一些亟待改进的因素, 构成特殊教育行政管理体制的诸要素存在着或多或少的缺陷。比如, 特殊教育行政机构的设置不够健全与合理, 独立的特殊教育行政机构尚未设立, 特殊教育行政机关的隶属关系纵横交织, 特殊教育行政部门之间的权限划分不够明晰, 特殊教育行政管理的运行机制不尽科学等;第三, 特殊教育内部要求管理体制改革的呼声日益强烈, 借助行政管理体制改革推动特殊教育发展, 成为特殊教育行政管理体制改革的主观因素。以融合教育为例, 过去由于与融合教育相匹配的管理机构的缺失, 导致融合教育的目标难于达成, 融合教育常常流于形式。众所周知, 融合教育目的是为了实现普通儿童与特殊儿童发展的“双赢”, 也就是说, 通过融合教育, 既能使普通儿童理解生命的多样性与差异性, 学会与特殊儿童的友好相处;又能够使特殊儿童学会与普通儿童和谐相处, 尽早地融入社会。然而, 不争的事实却是, 由于融合教育管理机构的缺失, 普特融合的管理机制没有建立, 经常会出现普通学校和普通教师没有准备好接受特殊学生, 通过简单的行政干预, 让特殊儿童进入普通学校后, 保障融合教育的支持体系尚未建成, 就容易形成特殊儿童在课堂教学中“随班就坐”而非“随班就读”的缺憾。要实现融合教育的目标, 必须对现有的特殊教育行政管理体制进行改革, 打破普通教育和特殊教育管理的隔离, 形成普特融合的管理机制。打通从学前教育到高等教育各阶段的融合之路, 才能有效保障特殊学生的融合发展。再如在第一期、第二期“特殊教育提升计划”中都提出对重度残疾儿童以“送教上门”的形式进行教育安置。但是由于没有从管理体制上明确“送教上门”的主体、“送教上门”的对象、“送教上门”的规格要求等关键问题, 使得开展“送教上门”工作出现一些混乱, 就“送教”频次而言, 有的地区每周送教一次, 有的地区每月送教一次, 有的地区甚至每学期送教一次, 这样的“送教上门”很难完成残疾儿童的九年义务教育任务。这些特殊教育实践中不断出现的新问题, 都必须通过特殊教育行政管理体制改革来进行解决。在我国特殊教育发展进入新时代之后, 特殊教育行政体制改革的重要性和迫切性就更加凸显。

　　三、特殊教育行政管理体制改革动力与阻力分析

　　正如任何改革一样, 特殊教育行政管理体制改革过程中既存在动力也不可避免地会遇到阻力。

　　(一) 特殊教育行政管理体制改革的动力分析

　　1.特殊教育行政管理体制改革具有强大的外部动力

　　主要表现为:第一, 经济体制改革以及经济发展为特殊教育行政管理体制改革提供了外部动力及条件。教育改革理论表明, 社会的变革必然引发教育的变革。马克思、恩格斯的经典论述充分表明, “物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程”, “随着经济基础的变更, 全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革”[6]。第二, 国外特殊教育行政管理体制及其改革的影响。长期以来, 发达国家在特殊教育行政管理体制方面做出了积极探索, 为我国特殊教育行政管理体制改革提供了有益启示。以日本为例, 日本特殊教育行政管理体制经历了由中央集权式教育行政管理体制过渡到增加地方、学校自主权, 重视社会参与的三级层次管理体制, 形成较为完备的特殊教育管理体系, 重视咨询机构、专业团队和专业人员的作用, 并有比较完备的管理规章制度。我国特殊教育行政管理可以借鉴日本及其他国家的教育行政体制改革, 促进集权与分权的动态平衡, 调整行政机构权责, 发挥中间机构和专业人员的作用, 突出政府调控、学校自主、社会参与的特殊教育行政管理特点[7]。第三, 我国现行的特殊教育政策的推动。党的十七大报告提出“发展特殊教育”, 党的十八大报告提出“支持特殊教育”, 党的十九大报告提出“办好特殊教育”, 这就为我国特殊教育管理指明了方向, 使得下大力气推动特殊教育发展成为我国的一项基本教育政策。为了办好特殊教育, 就需要从管理视角切入, 改革特殊教育行政管理体制, 从根本上解决多年来特殊教育悬而未决的问题, 真正提高民族素质, 多出人才, 出好人才, 推进教育公平。

　　2.特殊教育行政管理体制改革具有较强的内部动力

　　辩证唯物主义认为, 内因是变化的根据, 外因是变化的条件, 外因通过内因才能起作用。如果只有来自教育外部的经济体制改革以及国外特殊教育行政管理体制的影响, 而没有来自教育内部的变革要求, 特殊教育行政管理体制改革也不会成为必然。这是由教育的相对独立性决定的。笔者认为, 推动我国特殊教育行政管理体制改革的内部因素主要包括如下几个方面:第一, 转变教育理念。步入21世纪, 我国倡导树立“以人为本, 以生为本”的教育理念, 倡导尊重人的尊严和价值, 关注人的生命质量和发展潜能, 这一历史背景势必要求特殊教育行政管理体制因之而发生深刻变革。第二, 根除传统教育行政管理体制之流弊。改变中央主管部门的权力过分集中, 统得过死, 学校缺乏办学自主权的局面, 简政放权, 给特殊教育机构以应有的权力。第三, 遵循特殊教育自身发展规律。进行特殊教育行政管理体制改革, 也是特殊教育机构办学的任务和办学规律提出的要求。特殊教育机构的教学和科学研究的专业性较强, 有其自身的规律和特点, 只有特殊教育教师和相关研究人员最清楚如何才能使得特殊教育取得最好的效果和价值。为此, 只有赋予特殊教育机构办学自主权, 才能更好地组织教师和研究人员按照特殊教育自身规律和特点办教育。

　　(二) 特殊教育行政管理体制改革的阻力分析

　　改革是一种适应性变革, 适应性变革会刺激人们的抵触情绪, 因为它对人们现有的习惯、信仰提出了挑战。它要求人们接受失去某些东西的现实, 体现出一种不确定感。由于变革迫使人们对周围事物提出疑问, 同时还可能重新界定他们自己的身份, 它也会挑战人们对自身能力原有的感知。失落、背叛、感到自己无能, 他们确实要面临许许多多的问题。人们对此产生抵触毫不奇怪[8]。对待改革的观念是探究而不是断言, 鼓励沟通对话而不是禁止参与者发出不同的声音[9]。从改革阻力发生领域而言, 特殊教育行政管理体制改革的阻力可以被划分为外部阻力和内部阻力。

　　1.特殊教育行政管理体制改革存在外部阻力

　　所谓外部阻力, 是指来自特殊教育系统以外的一切阻力, 包括来自其他部门、社会、家庭以及教育系统其他层面的阻力。这些阻力也可能来自于经济、社会、文化发展过程中新旧事物产生的冲突。

　　2.特殊教育行政管理体制改革也存在内部阻力

　　所谓内部阻力, 是指特殊教育系统内部的一切阻力, 包括特殊教育行政管理者及特殊教育机构领导者的素质及特殊教育观念、特殊教育制度环境、特殊教育教师、特殊教育投入, 等等。

　　特殊教育管理体制改革的阻力来自于多方面, 这是由改革涉及的利益集团较多决定的。首先, 政府部门特别是教育政府部门的行政人员, 是特殊教育行政管理体制改革的政策制定者和执行者。改革一旦深入, 势必引起利益关系的变化, 并因此而使改革的深入受阻;其次, 特殊教育机构教师目前的专业水平也阻碍了我国特殊教育行政管理体制改革的深化。国外学者的研究表明, 如果专业地位是为这样一些职业所保留的:存在一个专业上公认的关于成就的知识团体;进入专业和评价工作成就是由专业同行控制的, 专业行为的决定是由同事之间的互动和专业团体的自主判断来作出的。那么, 教学工作在目前的确还不足以成为真正的专业[10]。显然, 目前我国特殊教育教师也面临着此类状况, 阻滞了我国特殊教育教师专业化水平的提高。第三, 特殊教育行政管理制度环境的缺失。制度是人类活动环境的重要构成部分。在某种意义上, 环境是通过制度而整合起来并对组织产生影响。国外学者表明:教师和校长关于教育过程、劳动分工、教育政策、学生行为等观念, 很少受到他们工作于其中的具体学校的影响, 更多受到制度的影响与决定[11]。当前, 与我国特殊教育行政管理体制改革政策的落实相匹配的制度环境亟待建设。

　　四、特殊教育行政管理体制改革的目标

　　目标是对活动预期结果的主观设想, 也是活动的预期目的, 为活动指明了方向。目标既是活动的出发点, 也是活动的归宿。

　　所谓改革的目标, 就是改革的主体希望改革取得的结果或完成的任务。改革的目标是制定和实施改革方案、推动改革进程的前提和基础。如果没有改革目标, 政策方案就无法确定, 政策执行也会陷入困境。任何一场社会变革都是利益重新分配的过程, 特殊教育行政管理体制的社会改革也必然关涉利益再分配的问题。并且, 改革目标一旦确定, 利益的重组就成为必然。因此, 确立特殊教育行政管理体制改革目标, 必须遵循科学的原则。

　　(一) 特殊教育行政管理体制改革目标确立的原则

　　1. 合目的性与合规律性相统一

　　合目的性是一种价值判断, 合规律性是一种事实判断。前者是“应然”判断, 后者是“实然”判断。赫伯特·西蒙认为, 就决策导向最终目标的选取而言, 我们把决策称为“价值判断”;就决策包含最终目标的实现而言, 我们把它称为“事实判断”[12]。欲优化我国特殊教育行政管理体制, 就必须将合目的性与合规律性加以统一, 也就是满足人们对特殊教育的主观需要与符合特殊教育客观发展规律的统一。

　　2. 教育平等与教育正义兼顾

　　严格地讲, 教育平等与教育正义是两个不同的概念。所谓教育正义, 就是将那些原本不同的人教育得不同, 而非将本来不同的人教育得相同。所谓教育平等, 则是考虑到人的尊严及人性, 需要给予平等的教育。特殊教育在追求有效性的同时, 还必须兼顾教育平等、教育正义。在我国特殊教育发展过程中, 出现了许多教育正义问题, 也出现了不少教育平等问题。在特殊教育行政管理体制改革过程中, 要看到区域间特殊教育资源不平衡的事实, 尽可能清除因特殊教育资源不平衡造成的受教育机会的不均等。笔者认为, 随着中国社会的进步, 教育平等日益受到重视, 教育不平等会逐步解决。同时, 追求特殊教育有效性将更加关注特殊教育对个体发展的效益问题, 这就要求还权于特殊教育办学机构, 逐步解决教育正义问题。

　　3. 本土化与民族化彰显

　　特殊教育作为发端于西方的教育形式, 无疑会受到国际经验的影响。然而, 特殊教育本土化与民族化是特殊教育有效性的前提。也就是说, 特殊教育管理体制改革势必受到民族传统、文化背景、政治、经济状况的影响与制约。离开民族性的特殊教育就是无源之水、无本之木。因而, 我国特殊教育行政管理体制改革也须考虑中国国情和各地实情, 不可随意套用国外的改革经验, 否则, 就会犯“全盘西化”的错误, 特殊教育有效性就会大打折扣。

　　(二) 特殊教育行政管理体制改革的具体目标

　　作为出发点和归宿的改革目标是改革成败的关键之所在。笔者认为, 只有将我国特殊教育行政管理体制改革目标建立在对特殊教育行政管理体制改革的事实判断和价值判断基础上, 才能使我国的特殊教育行政管理体制深化, 且富于针对性和实效性。笔者尝试提出我国特殊教育行政管理体制改革的三大具体目标:

　　目标之一, 针对目前特殊教育行政管理体制主要立足于中央政府与地方政府对特殊教育权力的分配与转移, 而未从根本上解决地方分权后的办学效率问题的这一事实, 提出特殊教育行政管理体制改革应该建立竞争机制, 提高特殊教育资源利用效率, 形成中央和地方之间、地方与地方之间良性互动的特殊教育行政管理机制, 从而扭转特殊教育资源相对过剩与相对不足的局面。为此, 中央政府需要加强宏观调控与协调, 进而提高特殊教育资源利用的有效性。

　　目标之二, 鉴于特殊教育行政管理过程中未能妥善处理政府与办学主体的关系, 而更多关注不同政府部门对特殊教育权力关系的现实, 提出特殊教育行政管理体制改革应该以解决政府与特殊教育办学主体关系的合理性和合法性为立足点, 从政府职能的切实转变入手, 通过建立与市场经济相匹配、与特殊教育管理特性相适应的特殊教育行政管理机制体系, 保障特殊教育效能的顺利实现。

　　目标之三, 从特殊教育行政管理体制改革目标确立的原则出发, 提出特殊教育行政管理体制改革应该明确将合目的性与合规律性相统一、兼顾教育平等与教育正义、秉持本土化与民族化, 必须将教育公平作为重要目标, 通过立法、投资、审计、激励、协调、培训机制的综合运用来实现特殊教育效能。

　　参考文献
　　[1] 教育部.2017年全国教育事业发展统计公报[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201807/t20180719_343508.html, 2018-07-19.
　　[2] 娄成武.行政管理学[M].沈阳:东北大学出版社, 2005:336.
　　[3]史万兵.高等教育行政管理体制深化改革研究[M].北京:教育科学出版社, 2008:17.
　　[4] 中共中央.中共中央关于教育体制改革的决定[M].北京:人民出版社, 1985:1.