新型城镇化下乡镇行政管理体制的不足与完善

　　摘    要：　新型城镇化的推进使我国乡镇行政管理体制发生诸多变革，研究我国乡镇管理体制创新对推进我国新型城镇化和政府管理能力有重要意义。在分析我国乡镇行政管理体制的发展历程的基础上，深入剖析新型城镇化背景下现行乡镇行政管理体制的不足之处，并提出相应的应对举措，以期为我国乡村行政管理体制改革和服务型政府建设提供理论基础。

　　关键词：　新型城镇化; 行政管理体制改革; 服务型政府;

　　城镇化进程是每个国家的必经之路，推进城镇化进程是我国建设的主题。2014年，国家新型城镇化综合试点名单正式公布，江苏、安徽、宁波的62个城市被列入国家新型城镇化试点地区。2019年国务院政府工作报告中明确提出提高区域协调发展，提高新型城镇化质量，至此新型城镇化已成为我国重要工作任务。行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容，2017年***同志在十九大报告中指出，深化机构和行政体制改革。统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。2018年《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的实施意见》在全国范围内印发、推广与实施，经济发达城镇开始逐步推进行政管理体制改革。

　　从已有学术研究成果来看，新型城镇化的相关研究在近年来得到高度关注，研究成果更是在2014年达到峰值，主要关注我国城镇化进程、外国成功经验分析、对策研究以及城镇化进程中农民工群体等特殊群体的研究。而行政管理体制的相关研究则集中于研究我国行政管理体制改革和服务型政府创建的相关内容。已有研究较少将两者放在一起进行研究，本文基于新型城镇化的大背景，深入剖析现行乡镇行政管理体制的不足之处，并提出相应的应对举措，以期为我国乡村行政管理体制改革和服务型政府建设提供理论基础。

　　1 、我国乡镇行政管理体制

　　行政管理体制，也叫行政体制或者政府体制，是国家行政机关的设置、职权的划分等制度的总称。行政管理体制反映了办公效率、为民服务程度以及经济发展速度等多方面的内容。我国已建立社会主义制度，我国现行的乡镇行政管理体制都是在社会主义制度大背景下建立与健全的。

　　由于历史与经济发展的多重因素影响，我国行政管理体制是在改革的步伐中不断完善的。在新中国刚成立的时候，权力集中制的行政管理体制团结了一切可团结的力量，将新中国从满目疮痍中修复出来，但随着我国发展中心逐渐向经济建设转移，这种权力集中制越发落后。以邓小平同志为核心的领导集体对行政管理体制进行改革，废除了干部终身制、下放经济管理、人事任免等权限。1988和1993年我国政府又进行了两次行政管理体制改革，逐渐实现了政企分离、职能型政府建设等方面。根据1982年宪法的内容，地方各级人民代表大会包括省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会，这也就是说在乡镇级别的权力机关的设置是乡镇级别的人民代表大会。行政机关、审判和检察机关都是全国权力机关的执行机关，在乡镇级别分别设置乡镇级的地方政府、地方检察院和法院进行管理。

　　行政管理体制改革的推荐不是一蹴而就的，而是不断与时俱进的，没有任何行政管理体制是永远适用的。现今，行政管理体制改革又被重新提上日程，建设服务型政府的时代需要被唤醒，我国乡镇行政管理体制也正在经历新一轮的变革。服务型政府是在民本思想体系下搭建的以为公民服务为宗旨的政府，是现代政府的治理模式。在我国城镇化进程猛烈推进的过程中，原有的职能型政府能提供的政府职能未能充分考虑人民公众的需求，迫使我国目前正从职能型政府向服务型政府转变。相应的，行政管理体制也在此影响下发生变化，一方面，所有的乡镇行政管理体制的各个环节，如行政部门、司法部门等更多的把人民的意见考虑进来，对日常的工作方法进行细化与更新。另一方面，行政管理体制的内容传播，也会从以往的政府-人民，改变为人民-政府，这种反向转变也为行政管理体制改革打上深深的时代烙印。最后，在这种驱动力的作用下，真正实现了当家做主为人民。
 

　　2、 新型城镇化背景下现行乡镇行政管理体制的不足之处

　　尽管在新型城镇化的不断推动下，我国行政管理体制正在经历从职能型政府向服务型政府转变的过程，正是在转变过程中，旧的东西还未被完全革除，新生事物又尚未被人民和政府工作人员完全接纳，在这种探索过程中，诸多矛盾会显现，诸多问题会暴露。在此基础上，本部分着重分析现有的新型城镇化背景下乡镇行政管理体制所存在的不足，以期为下文的对策研究提供针对性的思路。本部分将新型城镇化背景下现行行政管理体制的不足概括为：管理权责缺失严重、机构与人员配备矛盾加剧、管理技术落后以及管理工作缺乏必要的监督四个方面。

　　2.1、 管理权责缺失现象严重

　　我国宪法第107条和地方组织法第61条赋予乡、民族乡和镇的人民政府职权是比较完整的，即每个乡镇都应该配备完整的行政管理体制的相关机构。但是在实际操作过程中，大多数乡镇的行政审批、行政处罚、资金分配、执法检查等执行层面的关键职权都赋予了县级以上行政主管部门，形成所谓的“法定权力部门化”、“部门利益法定化”现象，使得宪法法律赋予镇级政府的职权被截留、肢解，导致基层行政“碎片化”，削弱了基层党委政府统筹管理本区域事务的权力和能力，带来“看得见的管不着、管得着的看不见”等问题。追求其根源，主要是来源于我国乡镇功能不完善，乡镇空心化现象较为普遍。乡一般是指农村土地利用类型的集合，镇则多为城市利用类型的集合，在快速的城镇化进程中，由乡改镇就逐渐实现了城镇化的推进步骤。但由“乡”改“镇”的过程中，无论是产业支撑、城市精细规划，还是人力资源配备、社会舆论等方方面面都未做好相应的准备，因此会出现临近的几个乡镇联合到统一的乡镇办理相关行政事务，实现资源共享的同时也反映出地方管理权责缺失现象较为严重。

　　2.2 、机构设置与人员配备矛盾加剧

　　现有的乡镇行政管理体制中管理权责缺失现象严重，使各个乡镇的诸多服务机构设置不充足、行政管理工作人员配备不充足。机构设置不充足主要表现为，单个乡镇的人民在本地往往难以实现相关事务的办理，大多数机构设置也是重叠的，责任分工混乱，会出现行政事务办理的空白，人民有事物要解决，各个部门之间互相踢皮球，难以在第一时间对问题进行解决。人员配备不充足主要体现在，乡镇干部往往身兼数职，只能不断扩充自己的职责，这就会带来诸多工作上的疏忽，难以完成服务型政府的推进。此外，还有诸多乡镇在由乡迈入镇的过程中，原来的几个乡可能会同时合并为一个镇，在此基础上，原来多个乡镇都配备了某个部门或者岗位，合并起来以后就会出现一个职位多个人的情况，这种冗员现象会加重国家财政负担。最后，尚未在乡镇设置相关的行政事务处理的代理点，不能实现落地的服务，仍停留在人民主动寻找才能找到的现状。

　　2.3 、管理技术落后

　　随着互联网技术的发展，城市的行政管理体制逐渐实现了“无纸化”，档案存储大都实现了硬盘化。而且，随着新兴电脑技术的应用，以前耗费较多时间的数据统计、清洗与归纳分析的工作逐渐电子化，节省了很多时间，提高了办公效率。但是，目前在乡镇的管理技术仍不容乐观。第一是先进管理设备的缺失，财政资金的紧张使诸多乡镇仍使用由城镇淘汰的行政办公设备，设备多为上世纪九十年代的设备，属于落后的批次。第二，城镇的落后也无法吸引高质量的优秀人才前往就职，使诸多设备使用、工作效率提高的方法无法传播，这也会使城镇的管理技术一直处于落后状态。第三，管理技术落后还包括各种分析软件、辅助分析系统的缺失，这些软件会让工作效率得到大幅提升，最终加速行政部门为人民解决生产生活问题的速度。第四，档案管理方面，诸多乡镇仍是使用传统而落后的纸质管理的方式，这使得档案归档工作繁重，查阅多有不便，且不利于档案的保存。

　　2.4 、管理工作缺乏必要的监督

　　我国是人民民主专政的社会主义国家，人民必须参与到国家建设中来，对政府的行政管理工作进行监督。但是在许多政府部门并没有深刻地认识到人民的重要作用，甚至于对人民的意见和建议置之不理，没有把人民放在首要位置，服务水平和服务态度更是没有达到要求，还会对人民的监督管理产生一定的抵触情绪，这样完全是把自己和人民放置到了对立面，最终会造成严重的后果和影响，既不利于政府转变自身职能，更好地为人民服务，也会滋生腐败，扰乱社会正常秩序。其实政府工作与人民的监督是相辅相成的，一方面，行政管理部门的一切权利都是由人民赋予的，政府通过公开相关政府工作是给人民的一个交代，另一方面，让政务在阳光下进行可以提高人民对政府工作的信任度，同时也会鞭策政府工作做到更极致。管理工作一旦有了监管的角色会得到更大的认可，这也对行政事务的推进、人民的满意度提升以及城镇化进程推进有较大的促进作用。

　　3、 对策研究

　　上文分析了新型城镇化背景下现行行政管理体制的不足之处，本部分将针对上述问题提出相应的对策，包括加强对行政管理队伍的培训与教育、行政管理体制改革过程中增添人民监督环节、提升管理技术的现代化、明确乡镇定位，推进行政体系内的人力资源管理等内容。

　　3.1、 加强对行政管理队伍的培训与教育

　　行政管理体制改革推进过程中最重要的部分是对人员的安排与培训，可以采取先对干部进行培训，逐步深入到对普通窗口人员的培训的流程。从培训内容上来看，首先是加强对管理人员服务意识的思想培训，让行政管理队伍整体服务人民的思想得到根深蒂固的树立。其次，加强对工作效率提升的相关方法、软件等内容的培训，加强整体的办公效率，让人民办事等待的时间缩短。最后，要规范化办公服务流程，增加办理业务过程中的服务体验，让人民感觉得到更多的服务理念。行政管理队伍的培训与教育是根本环节，只有做好人员的培训才能从根本促进行政管理体制改革，推进服务型政府建设。

　　3.2、 行政管理体制改革过程中增添人民监督环节

　　行政管理体制改革的目的是建设更加为民着想的政府，而通过人民群众的监督更多的意见跟心声能被收集起来，最终转化为政府工作的诉求与目标，由此可见群众的监督是政府工作内容的重要来源，也是政府与群众联系的重要手段。增添监督环节的形式可以多种多样，如在处理结束后，将办事结果公示，留出渠道让群众反映，并按条给出回复；在处理过程中，公开流程，让人民知晓办事的经过与涉及的人员等等。另外，在涉及人民事物的相关会议也可以邀请部分人民代表参会，提出相应的诉求与优化流程。

　　3.3 、提升管理技术的现代化

　　管理技术的现代化是行政管理体制改革的重点，管理技术包括硬技术与软技术两方面。从硬技术来说，要通过引进先进设备与管理体系，优化办公流程，提高办公效率，这部分的投入还包括购买相关教材、学习软件等。软技术包括像提高相应优秀人才的待遇，引进与留住相应的稀缺人才；学习先进地区的管理经验，并对管理经验因地制宜的做出改变与运用等。管理技术现代化还包括管理工作数据的存储实现现代化，减少纸质办公的部分，使历史数据能保存的更持久更完整。

　　3.4 、明确乡镇定位，推进行政体系内的人力资源管理

　　就目前发展情况来看，多个乡镇共用行政机构的现象将普遍与长期存在，因而在临近乡镇中，可以召开共同协商的会议，明确每个乡镇的定位，归属好行政部门的位置，实现合署办公，降低相关的行政管理的成本。进一步地，通过实现乡镇定位的明确能更好地推进行政体系内人力资源管理问题，消除人员短缺与冗员的极端情况，使职位无重复。另外，推进行政体系内人力资源管理建设还应该注意保障基层管理人员的晋升途径，保证更多的人能投入该职业中来，让事业路径更明显的同时更具有吸引力。

　　4、 结语

　　本文基于新型城镇化的大背景，深入剖析现行乡镇行政管理体制的不足之处，并提出相应的应对举措，包括加强对行政管理队伍的培训与教育、行政管理体制改革过程中增添人民监督环节、提升管理技术的现代化、明确乡镇定位，推进行政体系内的人力资源管理等内容，以期为我国乡村行政管理体制改革和服务型政府建设提供理论基础。现行乡镇行政管理体制的不足之处主要有管理权责缺失严重、机构与人员配备矛盾加剧、管理技术落后以及管理工作缺乏必要的监督四个方面。本文的研究主要从宏观层面展开，未来的研究可以考虑从微观层面展开，尝试测量不同行政管理体制改革的效率，也可以用不同城市化率的乡镇进行对比研究。

　　参考文献

　　[1]谭景辉.论新型城镇化中的经济发达镇行政管理体制改革[J].中国行政管理，2019(10).
　　[2]薛莹.浅谈我国行政管理现代化问题探讨[J].农村经济与科技，2020,31(02).