科层制背景下机关行政管理工作的瓶颈与破解途径

　　摘    要：　本文基于科层制理论，剖析机关行政管理工作存在的瓶颈，并从融合运用数字技术、构建培养激励机制、加强机关文化建设等方面提出针对性提升路径，以期为改善新时代机关行政管理工作效率和质量提供参考。

　　关键词：　科层制; 行政管理; 管理效率;

　　Abstract：　Based on the theory of bureaucracy,this article analyzes the bottlenecks in the administrative management of government agencies,and proposes the countermeasures from the aspects of applying digital technology,constructing the training and incentive mechanisms,and strengthening the cultural construction,in order to improve the efficiency and quality of administrative management of agencies in the new era.

　　Keyword：　bureaucracy; administrative management; management efficiency;

　　前言

　　马克斯·韦伯提出的科层制以专业化、规则化、等级化、非人格化为特点，在保证组织行为准确性、稳定性和可靠性的同时，通过开展规范化行政，进而发挥管理优势[1]，为现代社会公共部门所广泛采用。我国行政机关在管理过程中普遍采用了科层制的管理模式，科层制的内在机制对于稳定机关行政管理秩序、提高管理效率起到了积极作用，但科层制管控高度刚性、“非人格化”倾向、过度强调工具理性等特征，也带来了诸多工作瓶颈。如何在科层制视阈下优化机关行政管理模式，值得探讨。本文基于科层制理论，剖析机关行政管理工作存在的瓶颈，并为提升新时代机关行政管理工作等效率和质量提供路径参考。
 

　　1、 基于“金字塔”结构的机关行政管理模式

　　科层制是指一种对权力职能和职位进行分工和分层，并以规则为管理主体的组织体系和管理方式。它既是一种组织机构，又是一种管理方式[2]。韦伯认为，理想的行政组织结构是基于法理型权威、被高度理性化的金字塔式结构。在这一结构中，组织的规则制度和层级划分限定了各级行政权力的范围，最高领导层位于金字塔顶端，负责行政组织内的决策行为；中层管理者位于中部，负责贯彻领导层的决策，制定具体执行方案，并将基层意见反馈给领导层；基层工作人员是结构中的基础，负责根据上级指令，从事实际执行工作。

　　图1 韦伯提出的理想的行政组织结构

　　而在我国的行政机关中，同样形成了由机关领导、职能部门负责人、基层行政人员共同组成的“金字塔”组织结构，机关领导对应为最高领导层，职能部门负责人对应为中层管理者，基层行政人员对应为基层工作人员，各级人员在规章制度与职责划分的限定内各司其职，上下衔接，形成有序而稳定的整体。

　　2、 科层制视阈下机关行政管理工作的瓶颈分析

　　作为传统公共行政组织的经典范式，科层制以规则为基础建立行政工作模式，取代了过去的人格化工作模式，一定程度上提高了行政效率。例如，在机关行政管理工作中，职能分工、层级划分、规章建立等做法，有效推动了各项工作的运转。但在实践中，科层制的组织管理模式也依然存在着诸多瓶颈，面临着制度危机、效率危机和价值危机。

　　2.1 、制度危机：高度刚性管控催生内部“协作壁垒”

　　科层制的本质是规则至上，通过刚性的制度设计和强力的组织控制，使结构等级化、工作标准化、分工专业化，从而确保在有限的工作时间内，将工作内容快速分解，每个层级、岗位上的人员能够按照既定的标准和目标迅速、精确地执行细分任务，最终实现决策高效顺利执行。但这种过分刚性的规则运用也导致其难以有效回应外界发生的变化和组织需求[3]。在实际工作中，虽然大多数的行政机关都制定了针对性的员工培训计划，依据不同岗位特性推出专门课程，但这相较于科层制中提出的精英培养仍有极大的差距。而同时，在行政人员个体的专业水平未能支撑行政管理工作实现完全“技术化治理”的情况下，又依据分工职能拆分每一项具体工作任务，反而形成一种相对隔绝的工作模式，各个部门、岗位各自为政，逐渐催生了本位主义，行政人员对于职责规定之外的工作，了解甚少，也缺乏协作的主动性和积极性，不可避免地出现了“协作壁垒”。一项跨部门的工作既需要上上下下的多层发布和汇报，还需要反复调动各岗位人员的协作意愿，导致执行迟缓，难以满足工作变化的要求和组织的需求，降低了机关的整体工作效率。

　　2.2 、效率危机：“非人格化”倾向削弱工作积极性

　　科层制中的“非人格化”倾向是指让工作者摒弃工作中个人情绪等因素干扰，从而关注规章制度与岗位职责是否得到执行，有效提升工作效率。但机关行政管理工作庞杂的特性和对于沟通的大量需求，导致这种“非人格化”特点实际上造成了行政人员工作积极性的下降。马克斯·韦伯曾提出“科层否定个人情感会把其变成一个机器上的简单齿轮”[4]，这种担忧在机关行政管理工作中并不少见。沟通是机关行政工作的重要组成部分，无论是否借助信息化平台，人员之间沟通的本质都并未改变。行政人员不仅要与机关内各部门开展协作沟通，还要与外部服务对象开展业务沟通，人际沟通的弱化，在实践中削弱了行政工作的有效性。此外，过度强调人员的工作属性，而忽视行政人员的情感需求，缺少人文关怀，愈发致使在面对庞杂的行政事务时，行政人员的工作积极性显着下降。

　　2.3 、价值危机：过度强调工具理性导致思维僵化

　　科层制所弘扬的“秩序精神”与数字化时代因技术革新和个人价值崛起而产生的弹性化自治模式形成对立[5]，这也引发了价值危机。数字技术的变革突破了信息流动的壁垒，让知识的传播趋于扁平化，传统垂直的组织管控层级被压缩，从而引发决策模式的变化。常规性决策权力向下转移的倾向，要求行政人员具备更完善的个人知识储备与更突出的专业能力，因此行政人员个体的首创精神和对实现个人价值的渴望显得尤为重要。然而在实际中，规章制度虽使机关各职能部门的合作实现有序高效衔接，但其追求稳定性的特征，也对行政人员的工作思维产生了制约。思维僵化抑制了行政管理方式的创新性，也导致行政人员所提供的决策参考信息缺乏宏观性和前瞻性。

　　3、 提升机关行政管理工作的路径分析

　　3.1、 融合运用数字技术，促进行政管理协同高效

　　数字技术作为现代行政管理工作手段的补充，具有不可替代的科学性和高效性。以互联网、大数据、云计算等为代表的数字技术，能够通过其强大的联通能力，对外搭建信息共享系统，打造数字政务等具有信息聚集与分享、数据分析与处理等功能的平台，为机关对外部受众提供更优质的行政服务创造技术条件。同时，信息技术也能够做到对内完善组织流程，通过打造线上办公系统等数字平台，将虚拟的机关行政管理体系转变为可视的具体操作规程与表单，将一对一人际沟通模式优化为同期一对多、多对多的沟通模式，使更多职能部门能够同步参与到同一项工作中来，在按照既定的规程各司其职的同时，使各部门、各岗位之间的人际沟通更加迅速、便捷，进而实现高效率的协同办公。

　　3.2 、构建培养激励机制，强化行政管理队伍建设

　　行政人员是机关行政管理工作的主体，提升行政人员的战略管理能力和专业业务能力，激发行政人员的工作积极性和创造力，能够使行政人员提升行政事务处理效率，并为决策者提供更具有全局性、前瞻性的建议。因此，要构建行政人员能力培养体系，加强对国家方针政策、上级重要决策部署等理论的学习，培养行政人员的宏观思维，并注重提升行政人员的概念技能，也就是对抽象、复杂情况进行思考和概念化的能力[6]，使之能够在庞杂的行政事务中迅速摸清主次线索，强化协调能力，并对工作形成整体性的认知，不再局限于本岗位的工作职责。但宽松的工作氛围，并不意味着规则约束的缺失，而是要在制度控制和个体自治之间寻找平衡点，在强调科层制规则的前提下，通过灵活的机制激发行政人员的自我管理和自我发展意识。

　　3.3 、加强机关文化建设，树立务实创新工作理念

　　价值体系是管理体系的根本结构。提升机关行政管理工作除了要加强机制建设外，还要加强文化建设，推动价值共识对行为的深层制约。提升行政管理工作质与效的关键在于对管理活动内在逻辑的提炼与总结，而思维的革新与探索极具主观性与差异性，因此要以加强文化建设为切入口，从根本上消解科层制“非人格化”倾向所导致的服从性，激发行政人员深入剖析问题、创新方式方法的自主性和自发性，真正建立务实创新的工作理念，通过深入开展调查研究，探索解决矛盾的新思路，实现执行力和服务水平的进一步提升。

　　4 、结语

　　对于公共领域的行政管理工作而言，培养秩序精神与理性思维具有重要的现实意义，但机关行政管理工作精细化、体系化的特性与传统科层制工具逻辑的匹配仍存在一定的错位。因此，科层制的现代化应用，需要实现稳定与变化、他制与自治、边际与协同之间的张力，要在充分发挥科层制内在机制的优势的同时，实现数字技术与行政管理的深度融合，构建行政管理人才培养激励机制，推动机关内部文化建设与理念塑造，以适应当前社会对行政管理工作的新需求。

　　参考文献

　　[1]王春娟.科层制的涵义及结构特征分析：兼评韦伯的科层制理论[J].学术交流,2006(5):56-60.
　　[2]韦伯作品集--支配社会学[M].西宁:广西师范大学出版社,2004.
　　[3]彼得·布劳,马歇尔·梅耶.现代社会中的科层制[M].马戎,时宪明,邱泽奇,译.上海:学林出版社,2001.
　　[4]李雪阳.医患信任的系统科层性考察：以知情同意为例示以及相关伦理策略[D].北京:北京大学,2008.
　　[5]丁蕖.科层制政府的数字化转型与科层制危机的纾解[J].南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学),2020,57(06):112-120.
　　[6] 斯蒂芬·罗宾斯,玛丽·库尔特.管理学[M].刘刚,费少卿,郑云坚,译.13版.北京:中国人民大学出版社,2017.