探析新加坡二元化法治模式及湖南法治建设的路线图

　　十八大报告指出：“加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设”。
　　法治是社会和谐的根本保障，从世界范围来看，现代法治的核心内容是约束公权力、保障公民私权利。法治建设普遍经历了从政府法治到社会法治的过程，新加坡“以法治促和谐”已成为世界样本。就我国而言，法治建设的关键在于正确把握党的领导、依法治国与人民当家做主的关系。“更加注重法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由”。
　　近年来，湖南省、江苏省海门市在地方法治建设方面做了一些有益探索和制度创新，并应邀在 2011 年 9 月全国省部级领导干部“加强政府法治建设”专题研讨班上做经验介绍，已经在全国形成巨大的示范效应。

　　一、社会和谐的世界样本：新加坡二元化法治模式

　　与西方强调个人自由的文化不同，东方文化注重秩序。有秩序的自由才是真正的自由，有自由的秩序才是良好的秩序。在新加坡，政府的社会治理原则是依法严管。“人民都信心十足认为个人的生命和财产有所保障”。
　　新加坡能够成为社会和谐的世界样本，正是因为政府管得严，管得好，为和谐社会的构建提供了秩序保障。

　　（一）理念：自由只能存在于有秩序的社会
　　法治的核心是依法治官、治权，依照宪法和法律执掌政权，是新加坡人民行动党的执政理念。管子云：“名正法备，则圣人无事”。
　　一方面，依法执政就是“定此名分”，以实现“万事皆归于一，百度皆准于法”，从而具有权威性；另一方面，依法执政就是“控名以责实”，以达到“宪令着于官府，刑罚必于民心；赏存乎慎法，而罚加乎奸令者也”，从而具有法治力。
　　在新加坡领导人看来，在自由与秩序的关系中，秩序优先于自由。西方扩大的个人自由已经到了破坏社会秩序为代价的地步。东方社会的目标是以良好的社会秩序保障每个人最大限度地享受自由。如新加坡为了制止毒品违法犯罪，法律赋予任何海关官员和警察发现任何人行为可疑（有理由认为是处于吸毒状态时） 时就可以对其进行尿检的权力，而美国这样做就构成对个人权利的侵害，警察也将遭到起诉。在新加坡，透过“自由先于秩序”的形式，看到了“秩序先于自由”的现实。因为在一个和谐稳定的社会里，只有秩序已经建立，才能依照事先的法律规范确立主体之间的人际关系原则。否则，混乱与无政府状态就会取代秩序了。法律必须给予守法者最大的保护及犯罪分子严厉的惩罚。
　　“自由只能存在于有秩序的社会”的理念决定了新加坡的二元化法治模式。形式法治仅指严格依法办事，注重法的工具性但不管法的好坏；实质法治不仅强调法的普遍服从，而且强调良法之治。新加坡特别强调形式法治，在形式法治与实质法治发生冲突时，坚持形式法治优先于实质法治的原则，并体现在立法、执法、司法和守法之中。

　　（二）立法明确、精细
　　新加坡的法律规定十分明确，是与非、罪与非罪的界限非常清楚，处罚和量刑的种类和幅度一目了然。各类法律规范细密、滴水不漏，大至经济政治体制，小到公共卫生、酒店管理再到人的言谈举止、衣食住行都有章可循、有法可依。立法数量之多、范围之广实属世界罕见。执法者的自由裁量范围极小，避免了最基层的腐败行为发生，而基层公务人员直接和老百姓打交道，他们的廉洁程度影响社会风气。法律的明确、精细也为法官迅速判案提供了条件，一个法官一天可以审结一般违法交通法规的案件达 500余宗。

　　（三）执法规范、严厉
　　法治的实现不仅在于有法可依，更重要在于有法必依、执法必严、违法必究。执法人员做到严格将法律规定落到实处，毫不留情，即使非常琐碎的各类罚款规定也不例外，如随地乱扔烟头的行为，执法人员会一直追赶到违法者的单位处以 40 新元的罚款。如交通运输管理方面，虽然新加坡只拥有 50 万车辆，且仅仅有 200 多名巡警，其主要依靠电子设备全面指挥交通，车辆出行如果闯红灯，监测仪自动记录、拍照并迅速送达处罚单据。如逾期不予缴纳，法院传票立即到达。新加坡管得严的主要特征是处罚严厉，具体表现在罚款、鞭刑等措施。罚得多、罚得重是新加坡罚款之严的集中表现，罚款警告随处可见，公园里“不得乱扔垃圾”、“不准钓鱼”、电影院里“不准吸烟”、地铁站外“不准坐在矮墙上”等警示牌中，都标有违禁罚款的价码，如乱扔垃圾罚 100 新元，看电影吸烟罚 500 新元，随地吐痰最高可罚 1 000 新元。标示这些具体规定既便于公民守法，也利于执法人员执法。其严厉处罚，可以使一个经常违法者被罚得身无分文；新加坡是世界上少有的实施鞭刑的国家，目前大约有 30 多种罪名施以鞭刑，这种惩罚虽然不会致命，但挨过鞭刑的罪犯因为饱受剧烈疼痛并留下终身伤痕，提醒那些可能犯错的人不可重蹈覆辙，效果甚好。

　　（四）司法公正、公信
　　司法机关严格依照法律，公平公正地审理案件，做到在法律面前人人平等。法治的精神除了公正，还有严格，只有通过实现普遍主义，相同情况相同处理，不同情况不同对待，体现法律面前人人平等的原则，法律的权威和尊严才能够树立起来，法治的威慑和教育功能才会得到彰显。
　　制度保障是新加坡司法公正的前提，宪法和法律对法官独立判案做出很多具体规定，如法官任职期严格受到法律的保护，非经法定程序不得任意撤换或者废除，法官的薪水、法官依法履行职责的行为免除责任等等都是由国会规定，从制度上确保法官只对法律负责，不受行政机关和党派的干预，赢得公众对司法的信任。

　　（五）守法全面、诚信
　　以新加坡的土地征收为例，“国家利益优于个人利益，经济发展优先于人权保障”的价值定位贯穿于《土地征收法》等土地征收法律法规之中。而对“公共利益”的内涵采取比较宽泛的界定，从根本上赋予国家强大的土地征收权力，自 1966-2007 年这 40 多年中，新加坡一直适用“低进高出”的原则和方式，即政府低价征收私人土地，再以更高价格将土地使用权转售给私人开发商。《土地征收法》规定以市场价值作为评估标准，同时又设立了市场价值的两个评估时间点：征地公告日和法定日期，与此同时，在这两个评估时间点的市场估价之间遵循“就低不就高”的经济补偿原则。所以，在征地过程中，不动产市场无论如何变化，政府总能够处于合法赢利的地位，被征收者却始终处于被动和弱势的处境。但是，被很多人看作“恶法”的土地征收补偿规则，在现实运行过程中从来没有出现大规模的静坐、堵路、游行、示威乃至以跳楼、自焚等极端的“公民不服从”事件。这还需要归功于新加坡的形式法治。
　　1.法律至上的理念深入人心“法律至上”并非仅仅只是停留在口号上，而是体现于政府自身的具体行政行为之中。从内阁总理、部长到普通公职人员，能够遵循不折不扣地依法办事原则。“以言代法”、“以权压法”、“以权废法”、“徇私枉法”等人治思维和模式被视为与法治精神背道而驰的“恶行”。在土地征收过程中，政府方面能够严格依照法定程序征地，被征收者能够依法获得合理补偿，有异议者能够依照法律途径寻求法律救济。在新加坡人的理念中，讲政治就是尊重法律，法律至上就是政治至上的根本体现，因为主流政治意志已渗透于法律原则和具体法律条文之中。在新加坡，“恶法亦法”
　　的意识同样在人们头脑中根深蒂固。这种价值观念和评判标准并非意味着每个公民在内心良知上认同或接受这些“恶法”，而是特别强调法律一经制定和生效，任何人都必须尊重和服从，切实维护法律之安定性。社会民众对法律的这种态度，体现了新加坡法律所具备的指引性、可预期性和教育性功能，使“定纷止争”的法律功能在现实中得到了彰显。
　　2.以廉洁赢得政府的公信力徒法不足以自行，任何法律制度都离不开人的能动作用。新加坡特色的法治模式能够取得改善民生、推动发展、维护稳定的实效，还有一个重要法宝---政府廉洁。如在土地征收领域，“就低不就高”的估值与补偿规则势必会为公权力寻租大开方便之门。然而，政府通过“低进高出”获得的巨额财政收益并未用于修建政府的楼堂馆所，或者用于“三公”消费（公款吃喝、公车消费及公款旅游），而是用之于民。公权力运行领域并未充斥着权力寻租、贪污浪费以及司法腐败。廉洁的政治和社会氛围为“显失公平”的土地征收法律制度得以成功运行四十余载，提供了极好的外部环境。也正是这种二元法治治理模式为新加坡廉洁、高效政府建设提供了最终的法治保障。
　　3.重视社会建设，树立社会民众对法治的信心虽然新加坡政府历来反对西方国家的高福利政策，但同时主张，国家应在“住房、教育、医疗”等民生领域确保民众共享社会经济发展的成果，新加坡在建国初便启动了“居者有其屋”的组屋制度。“不正义”的土地征收制度确实剥夺了少数公民的自然权利，但也为组屋制度的全面推行提供了资金支持，使大多数公民至少拥有一套住房的梦想成了现实。以“小恶”换取“大善”，成为新加坡公众对土地征地制度保持宽容乃至默认态度的重要因素。
　　4.畅通双轨制救济渠道，公众的诉求得到理性的释放有权利必有救济，为了拓展公民理性表达诉求的渠道，新加坡通过立法构建了双轨救济机制：一是国会议员（含内阁总理、部长等高级官员）在基层社区每周一次定期接访，协助诉求者与政府之间沟通信息（如土地征收和补偿方案）。这种沟通机制成为政府疏导民意、协助民众缓解困境和压力的理性渠道；二是申诉委员会以及与上诉法院的司法救济。独立、透明、公正、公开的司法审判，败诉方虽然不必完全接受，但也只能服从判决。游行示威、静坐堵路乃至自残、自焚等极端抗议手段，既不符合新加坡社会的风俗，也为新加坡法律所严格规制。由于《刑法》及《内部安全法》的威慑力，采取影响社会稳定的群体性行动来“倒逼”政府就范的事件就更加难以发生。
　　新加坡的法治治理模式表明：对法律的尊重与谦抑态度，执法与司法工作者不折不扣地遵循法律，民众严格依法办事，正是新加坡的“政治正确”的评判标准。全社会形成良好的守法意识和守法氛围，也正源于此。

　　二、中国地方法治建设的路线图：从依法执政向法治湖南的跨越

　　法治建设的关键是依法执政，重点是依法行政。湖南省委、省政府明确提出“抓依法行政就是抓发展”，“推进依法行政就是推动科学发展”的理念，以依法执政为龙头，以依法行政为抓手，着力在提升政府工作法治化水平上下功夫，初步形成了具有湖南特色的“一规划”、“两规定”、“六办法”的依法行政制度体系。

　　（一）以依法执政引领法治政府建设
　　法治湖南的重大突破在于落实党委执政法治化，用制度规范地方党委依法执政。不断改革与完善党委决策机制，科学合理界定各级党委的决策权，对专业性、技术性较强的重大事项，要进行专家论证、技术咨询和决策评估，将党委的权力晒在阳光之下，扩大人民群众的知情权与参与度，通过推进党委决策的民主化、、规范化、科学化，杜绝长官意志，防止决策的任意性。推行党委讨论、决定重大问题和任用重要干部票决制，以制度杜绝长官意志，防止决策的任意性。对法治政府建设起到引领和示范作用。

　　（二）以依法行政推动法治政府建设
　　全面推进依法治国的重点在于法治政府建设。湖南法治政府建设从限制行政权力，保障公民权利入手，以限权和服务为导向，做出一些在全国首开先河之举。

　　1.规范行政程序
　　行政程序的规范化一直是我国行政立法的“空白”。
　　2008 年，湖南省以行政程序的规范为抓手，率先在全国出台了第一部系统规范行政程序的地方政府规章---《湖南省行政程序规定》。确立了行政决策听证会、专家论证和开门立法制度。一是建立听证会年度计划制度和听证会案例指导制度。每年年初编制重大行政决策的听证会计划，并纳入依法行政考核，同时精选部分听证会案例，汇编下发进行实例指导。2008 年以来，全省各级各部门共举办关乎人民群众切身利益的重大决策听证会 1 000 余次。2009年，湖南省政府在全省范围内公选了 25 名公民代表，参与“2009 年为民办实事听证会”。通过听取代表们的意见，在原定的 38 项为民办实事建议项目中，撤销了 7 项“受益范围小、与民生关联不大”的项目，新增了 3 项由代表们共同推出的“城市治安电子监控”内容。二是省政府带头示范，重大行政决策和每年向人大的省政府工作报告，都要专门听取专家和省政府参事的意见。省政府还建立了专家列席政府常务会议制度。长沙市建立了邀请市民参与市长现场办公会制度，在西湖文化园建设过程中，邀请 50 名市民代表参加市长现场办公会，在广泛听取代表意见的基础上，做出了将西湖文化园“还湖于民”的决策。三是省政府实行“开门立法”和“公推公选”立法项目。2010 年，省法制办公开征集立法建议项目 73 个，其中由公众提出的 27个，最终采纳 2 个。取得良好的社会反响和效果。

　　2.建立规范性文件的“三统一”制度
　　“红头文件”泛滥成灾、文件相互“打架”、“暂行规定、试行规定”终身不变，是公权力不规范的突出问题。对此，《湖南省行政程序规定》确立了规范性文件的统一登记、统一编号、统一公布“三统一”制度和有效期制度。任何部门制定规范性文件都必须向同级人民政府申请登记并获得一个统一的“身份号码”，否则，任何规范性文件将被视为无效。

　　3.规范行政自由裁量权
　　长期以来，“合法不合理、同事不同办、同案不同罚”等行政执法中的突出问题，引起社会的普遍关注。2009 年 10月，湖南省制定了全国第一部规范行政自由裁量权的省级政府规章---《湖南省规范行政裁量权办法》，提出并确定了行政裁量权的“综合控制模式”，规定了控制源头、建立规则、完善程序、制定基准、发布案例等五项制度，全面、系统规范行政自由裁量权，以禁止行政执法中“钓鱼执法”、“养鱼执法”、“多头执法”、“以罚代管”等多种违法行为。

　　4.服务型政府的理念法治化
　　在建设法治政府方面，湖南省主要探索两个重点方向：一是解决好“政府做什么”的问题，二是解决好“政府怎么做”的问题。推进依法行政，建设法治政府，政府要“正确地做事”、“做正确的事”全面地履行法定职责。“正确地做事”，就是要加强行政程序建设，政府必须按程序办事；“做正确的事”，就是要建设服务型政府，加强政府的服务工作。通过规范行政程序和权力运行这个手段，更好地实现服务社会和公众的目的。将服务型政府建设纳入法制轨道，政府为公众提供服务成为法定义务，使政府服务成为一种约束，其创新之处在于对地方政府的服务做出了强制性规定：市(州)、县(市)人民政府设立统一的全天候的社会救助中心、公共企事业单位编印服务手册、县级以上人民政府设立行政效能中心，并限时办结行政效能投诉案件。
　　对于行政机关及其工作人员在政府服务中的违法行为，规定了一套完整的行政问责措施，同时，要求把政府服务的实施状况在一定范围公开，接受社会公众的监督。

　　（三）以司法公正推进法治社会建设

　　从加强司法公信力建设入手，各级党委带头维护司法权威，各级人大及其常委会要依法实施监督，各级行政机关要依法参与诉讼活动、自觉履行生效裁判、认真履行相关义务。对重大行政诉讼案件，建立行政机关负责人主动出庭应诉制度，对非法干预司法活动，建立备案登记、查处等责任追究制度，坚决排除地方保护主义和本位主义，保障司法机关依法独立公正行使职权，从而增强社会公众对法治的信任，形成良好的法治氛围，向法治湖南演进。

　　三、建立化解社会矛盾的长效机制：海门市行政复议制度改革之举

　　随着经济社会的快速发展，现行行政复议体制机制不完善、社会公信力不高等问题随之突显，特别是行政复议机构的从属地位以及复议人员的隶属关系，使不少行政复议机关办理行政复议案件时存在畏难心理：一怕当被告，二怕得罪人，三怕担责任。此外，行政复议管辖“条块结合“”多头共管”的格局，造成行政复议资源和复议任务分布明显不均衡。“有人没案办”“、有案没人办”等问题长期存在。江苏海门立足于“矛盾化解在基层、化解在行政程序内部”的指导思想，以行政复议制度的改革创新推进政府法治建设。

　　（一）实施相对集中行政复议权制度
　　针对行政复议“多头共管”的弊端，2009 年，海门市在江苏省率先进行行政复议委员会试点，由市政府相对集中行使公安、农林、交通、地税、农机、国税等 7 个部门的行政复议权。行政复议委员会以市长或副市长为主任。在 34 名委员中，政府以外的法律专家、律师、人大代表、政协委员等“民间裁判员”占委员总数的 32.4％，使行政复议机构和人员构成更具专业性和独立性。

　　（二）推行行政复议听证会制度
　　2002 年 9 月，海门市首次组织了行政复议质证会，标志着行政复议听证制度初步确立。为了遏制行政机关负责人不愿参加听证会的现象，2006 年 12 月，海门市下发了《关于进一步做好行政机关负责人出庭应诉和参加行政复议质证的通知》，要求行政机关负责人必须参加复议机关组织的听证活动，而且在复议听证活动中的发言时长不少于被申请人发言总时长的 50％，并用专门软件对参会人员的发言进行计时，不达标的将在年度考核中予以扣分，以解决行政机关负责人“参会不出声”的问题。

　　（三）探索行政复议机关负责人审案制度
　　为了有效化解社会矛盾，海门市自 2009 年确立了行政复议机关负责人主持听证会和案审会制度。2011 年，又将“复议机关负责人主审行政复议案件”作为年度依法行政的工作要点，对于行政复议申请人众多的群体性案件、涉及多个行政机关职权的案件、涉及执行有关政策具有一定代表性的案件、涉及重大公共利益或社会影响面较大的案件以及其他需要市政府出面协调的案件，由行政复议机关负责人主持听证和审理，并趋于常态化。使行政复议具有权威性、超脱性，提升了行政复议的公信力。
　　在社会结构转型、社会矛盾多样化的新时期，大多矛盾纠纷属于行政机关与行政相对人之间的行政争议。海门市积极探索、不断创新，使大量行政争议通过行政复议得到了有效化解，真正实现了把矛盾争议化解在最基层、化解在矛盾初发状态、化解在行政程序内部。不仅提升了干部的法律意识，而且增强了公众对法治的信任，产生了定纷止争、案结事了的良好效果。
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