日本《贷金业法》发展变迁及对我国民贷的启示

　　日本贷金业法第二条将贷金业定义为资金借贷的中介行业，其中包括通过票据贴现、买渡担保等方式所进行的资金借贷，区别于国家、地方团体所行使的以及其他法律特别规定的银行等金融机构的贷款行为。日本消费者金融中，以提供无担保贷款为主要业务的贷金业，在日本消费信贷市场中占有举足轻重的地位。贷金公司主营业务是消费贷款和小企业融资，也包括贷款担保、贷款管理和催收、应收账款购买和催收、分期付款或信用卡、风险投资等业务。由于具有“即时性( Speed) ”、“便利性( Sim-ple) ”、“隐私性( Secret) ”和“安全性( Safety) ”的“4S”经营模式与理念，加上无需抵押和担保，取得了信用记录不佳的客户市场，并不断做大做强。
从一定程度上讲，日本贷金业对拉动经济增长、提高民众生活质量、提升社会总福利具有积极意义。

　　一、日本贷金业法的历史沿革

日本从 20 世纪 70 年代开始，由高利贷等相关原因所引起的债务者自杀和离家出走等现象成为了严重的社会问题。受此影响，有必要对贷金业的规定进行修改。于是，1983 年，日本制定并实施了贷金业规制法。制定时的主要内容包括对贷款业采取登记制( 以前是申报制) 、禁止过剩贷款并对贷款的追讨等业务行为进行限制，对此，主管大臣或者都道府县知事具有监督权限。

　　( 一) 贷金业限制法的修改
　　日本泡沫经济破灭后，一部分贷金业者从很难从银行获得贷款的中小零散企业那里看到了商机，力推所谓的“商工贷款”，采用超过法定的贷款利息进行过剩贷款，推行根保证制度等，并对债务者本人以及连带保证人采取暴力追讨，带来了严重的社会问题。以此为契机，1999 年 12 月贷金业规制法进行了修改。这次修改的主要内容包括每次追加融资的时候，保证人负有书面交付的义务、贷款条件的明确化、追讨行为的严格规定以及惩罚制度的强化等。与此同时，日本也修改了出资法，将出资法中的利息上限，从 1999 年的 40． 004%下调到 29． 2%。
　　但是，到了 2001 年，没有进行登记就开始营业的贷金业者，违法的高利率贷款以及恶劣的追讨欠债行为再次横行，2003 年 7 月贷款业规制法不得不再次进行修改，这次修改从当年的 9 月 1 日延伸到2004 年的 1 月 1 日，通称为“地下金融对策法”，其基本内容包括:
　　1． 强化登记审查制度，严格注册条件。登记时必须本人确认，严格将与暴力团体等黑社会有关的人员和资产状况不确定者排除在外。
　　2． 彻底取缔无登记营业者。严格禁止没有进行登记的贷金业者进行广告、劝诱等行为并对该行为予以处罚。与此同时，追讨行为的严格规定对没有进行登记的贷金业者同样适用。
　　3． 强化规定并限制追讨、广告等行为。《地下金融对策法》明示债权追讨时的禁止行为，例如在夜间等不适当的时间段实施追讨，干扰正常的工作场所，对债务人和保证人以外的第三者提出赔偿要求等。禁止夸大广告宣传，禁止以低息贷款广告为诱饵实施高利率放贷以及对无偿还能力的借款人进行劝诱。禁止使用手机进行广告宣传( 在登记申请书中，必须明确记载限制广告使用的固定电话或者免费电话) 。
　　4． 建立贷款业务主任制度，每 3 年义务接受业务辅导。
5． 强化对高利贷和没有进行登记的贷金业者的处罚。单处或并处 3 年以下有期徒刑或 300 万日元罚款; 单处或并处 5 年以下有期徒刑或 1 000 万日元罚款( 单位犯的话，高利贷处以 1 000 万日元罚款，没有登记进行营业处以 1 亿日元罚款) 。

　　( 二) 贷金业法修改后的实施进程
地下金融对策法在附则中注明: 以施行后 3 年为目标，必要时，要通过研讨对内容进行修订。在这个背景下，日本金融厅从2005 年3 月开始多次召开有关贷金业制度改革的研讨会，2007 年11 月7 日贷金业规制等相关法律修正案开始实施。图 1 显示了该法修改后的实施进程。

　　1． 第一条的修改( 2007 年 1 月 20 日施行)
对没有进行登记的贷金者的惩罚从 5 年以下有期徒刑或 1 000 万日元以下罚款提高到 10 年以下有期徒刑或 1 000 万日元以下的罚款。此外，贷金业者在放贷过程中，以年利率超过 109． 5% 签订利息合同的，从单处或并处 5 年以下有期徒刑或 1 000 万日元以下罚款提升到单处或并处 10 年以下有期徒刑或 1 000 万日元以下的罚款，该法同样适用于获取以上利息的贷金业者。

　　2． 第二条的修改( 2007 年 12 月 19 日施行)
从实施之日起，有关贷金业限制的相关法律，以《贷金业法》命名。进一步对贷金业者的登记要件和追讨行为进行了严格限定，与此同时，以法人的组织形式设立贷金业协会，自主制定规则限制广告频率、防止过剩贷款，强化贷金业协会的自主监督职能。

　　3． 第三条的修改( 2009 年 6 月 18 日施行)
为保证贷金业者贷款业务的合理实施，最低净资产额由个人 300 万日元、法人 500 万日元，全部提高到 2 000 万日元。此前，贷金业者通过加盟任意个人信用信息机构，以此把握借款人的偿还能力。只是，未加盟者仍然很多，贷款额等有关个人信用信息在信息机构之间的交流也不顺畅，这就造成了贷金业者对借款人总借款额的把握并不充分。通过此次修改，在创设个人信用信息机构指定制度的同时，对指定的要求、董事兼职的许可制以及职员的保密义务等方面都作出了详细的规定。此外，根据修改后设立的贷金业务主任岗位任职资格考试办法，考试合格者将具备国家认可资格。

　　4． 第四条的修改( 2010 年 6 月 18 日施行)
　　《贷金业法》在第四条修改后得以全面施行。( 1) 贷金业者的每个营业场所或事务所，要设置资格考试合格的贷款业务主任，设置与否是登记与否的必要条件; ( 2) 为保证贷金业者贷款业务的合理实施，最低净资产额提高到 5 000 万日元; ( 3) 禁止贷金业者签订超过利息限制法规定利息的合同，收取和索要该利息都将视为违法。同时，贷金业者与贷款人签订信贷合同之前，必须将书面合同交付给对方;( 4) 为强化限制过剩贷款，贷金业者在签订信贷合同之前，有义务对借款人的还款能力进行调查，对于个人客户，要通过指定的信用信息机构进行调查。与此同时，对贷款总量进行控制，禁止合计贷款额超过其年收入的 1/3; ( 5) 非法高利贷罪的利率界限，由年利率超过 29． 2%下调至年利率超过 20%。
　　在该修改法的附则第 67 条第 1、2 项中规定: 该法实施两年半内，要对其实施后的状况、贷金业者的实际情况进行调查研究，根据《出资法》和《利息限制法》中有关利率的规定，进一步研究修改，充分体现了审慎又务实的态度。
2010 年 7 月，金融厅又发布了《贷金业综合监管指针》，进一步明确了对贷金业实施监管的目的、组织框架、内容、方式、注意事项、机构合作、法令解释以及监管机构联席会议制度等。《贷金业综合监管指针》与《贷金业法》一起形成了支撑贷金业法规体系的两大支柱，标志着日本完善的贷金业法规体系已初步形成。

二、日本贷金业法制度变迁的效果分析

日本《贷金业法》修改实施后，对贷金业市场产生了巨大的冲击，贷金业者数量、贷款总额、销售收入以及不良贷款率等都发生了相应的变化。

　　( 一) 贷金业者数量和贷款总额的变化

  　根据日本贷金业协会 2009 年进行的调查，有 94． 3% 的被调查者认为导致贷金业信贷萎缩的因素是《贷金业法》的修改和实施，《贷金业法》主要从总量限制和禁止过度借贷、最高利率限制和禁止灰色利率空间、启用贷前审查个人征信信息系统、提高市场准入资本金条件、强化书面信息公开和设立贷金业务主任岗位任职资格考试制度等方面对贷金公司的发展形成了冲击。
如图2 所示，伴随着地下金融对策法的施行，特别是受到 2008 年秋季开始的全球金融危机的影响，来自金融机构的资金筹措压力增大，许多贷金业者在资金周转方面遇到了严峻的挑战，破产、停业相继发生，再加上2010 年6 月《贷金业法》修改后的总量控制和上限利率下调等政策开始实施，由于贷金业者追缴利息等相关成本居高不下，从 2004 年开始，日本财务局和都道府县登记的贷款业者的数量就以 20%到 30%的速度呈现下降趋势;与此同时，如图 3 所示，面向消费者和企业的贷款额也呈减少趋势。

　　( 二) 销售收入的变化

根据日本三大消费者金融公司的年度决算报告和 SMBC消费者金融月度报告，三家公司的销售收入在 2006 前后达到顶峰，2007 年贷金业规制等相关法律修正案实施后，开始出现下滑趋势( 参见图4) 。2010 年 6 月《贷金业法》的总量控制和上限利率下调等政策相继实施，消费者金融市场规模逐渐缩小，销售收入开始直线下滑。

　　( 三) 不良贷款比率的变化
　　贷金业本身具有的“迅捷、小额、无担保、高利率”等特点，导致大量信用记录不佳的消费者能够成为贷金公司的客户，进而埋下了信贷违约的潜在隐患。2006 年，Aiful 集团下属子公司“城市公司”被最高法院裁决为其贷款未满足《贷金业规制法》第 43 条款下“过高利息自愿支付”条件而输掉的一场诉讼，引起了日本民众对贷金公司提供高利贷的强烈反感和对“利息追偿”的要求。
利息返还导致贷金公司不得不准备大量计提损失，甚至放弃部分贷款，贷金公司的不良贷款比率趋于恶化，在 2001 年只有3． 7% 的基础上，2006 年跳高到 11． 6% ，2011 年更是达到了 15． 3% ，10 年间上升了 3 倍多。

　　( 四) 非法高利贷案件数量的变化
　　《贷金业法》修改后的利息限制和总量控制，对多重债务问题的解决发挥了很大的作用，也成为打击与消费者金融相关的非法高利贷犯罪的有力武器，如表 1 所示，根据日本警察厅的统计，从 2007 年到 2011 年，非法高利贷案件数量和涉案人数呈现出逐年递减的趋势。但是，也应该考虑到，随着《贷金业法》对最高借贷利率的限制，迫使许多贷金公司提高了对借贷者的审核标准，容易使缺少资金的人因借贷无门而染指非法高利贷，产生一些隐性的非法高利贷案件。

　　应该说，日本《贷金业法》几次修改的初衷都是为了解决贷金业所带来的一些社会不良问题，但是由此所引发的对贷金业市场的巨大冲击是立法者始料不及的，特别是消费者金融行业的不景气，一定程度上也对地方经济产生了影响。北海道大学饭田教授以 2008 年消费者金融贷款总额为基础，从经济政策角度，以名义 GDP 增长率分析了《贷金业法》修改实施后，总量控制和上限利率下调对地方经济的影响，他的分析指出: 《贷金业法》修改后带来的经济效果是名义 GDP 增长率为 － 0． 47%，新失业者达到18 654 人。
毋庸置疑，解决贷金业所引发的社会问题，发挥贷金业特别是消费者金融行业的资金中介作用，对于保持健康的经济社会发展都是非常重要的。因此，为构筑可以取得两个目标之间平衡的社会治理结构，需要进一步探究日本贷金业法制度变迁效果不佳的原因，以更好地为我国民间借贷的发展提供参考。

　　1．“强政府”是导致法制度变迁效果不佳的制度原因
在消费信贷模式上，日本以“政府主导型”着称。从以上《贷金业法》的修改进程可以发现日本政府对消费信贷市场所进行的强力干预，政府对贷金业市场运行状态起着决定性的调整作用。日本的消费信贷市场起步较晚，许多法律制度不健全，甚至某些方面还存在空白。应该说，政府一方面通过以上对《贷金业法》的修改，一方面通过行政方式进行干预和调节，取得了一定的社会效果。特别是随着“灰色地带”收入的表面化，政府加强了最高借贷利率的管理，严令禁止暴力追讨，一定程度上打击了非法高利贷行为。但是贷金公司主要面对的是低收入人群，没有抵押又要快速发放，同时还不能用威胁、恐吓的办法收账，这样贷金公司的贷款风险会加大、成本会提高，从而在贷金业法律制度变迁过程中，形成了政府和市场对贷金公司生存的双重挤压。

　　2． 日本贷金公司自身经营的局限性是导致法制度变迁效果不佳的内在原因
截至 2010 年 8 月，日本贷金业协会所属的 1 694 家会员中，资产在 5 000 万日元以上的企业仅占30% 。与银行等金融机构相比，日本贷金公司的经营规模明显偏小。尽管 1999 年日本颁布了《非银行金融机构债券法》，但一般的中小贷金公司还不能从资本市场融资。日本贷金业协会 2009 年的调查显示，《贷金业法》实施后，40． 9%的贷金公司认为向金融机构借款的难度加大，减少从金融机构借款的贷金公司所占的比例也从 2005 年的 48． 8%上升到 67． 2%。由于融资渠道狭窄导致经营规模偏小，日本的贷金公司普遍存在抗风险能力弱、法人治理结构欠缺、管理模式粗放、内控机制松散、风险管理意识淡薄、金融产品研发能力不足、从业人员素质低劣、服务水平低下等经营局限性，制约了其扩张发展。

　　3． 贷金公司的“高利贷”形象是导致法制度变迁效果不佳的外在原因
　　贷金公司的前身本就是高利贷，虽然 2006 年的利率限制法按贷款额将贷款利率上限分为 15%、18% 和 20% 三个档次，《贷金业法》修改实施后，贷金公司的利率也普遍下调，但是为弥补高坏账率所造成的损失，贷金公司还是尽可能地利用了法律规定的利率上限。所以，贷金公司仍然不能摆脱高利贷者的形象。特别是上述 Aiful 集团下属子公司的诉讼案件，更是引起了日本民众对贷金公司高利贷行为的普遍反感。
　　日本《贷金业法》通过制定“业务规则”和对消费者金融公司实行“登记制”来约束贷金业者的经济行为，该法律制度的修改和完善，尽管仍然存在不尽人意的地方，但还是取得了一定的经济和社会效果。
中国应借鉴日本贷金业法制度变迁的经验及教训，给民间借贷一个正确的定位，使其合法化、公开化，将其纳入金融管理部门的监管范围，对其运行、风险管理等实施严格的监控。开辟多种投、融资渠道，使民间存在的大量的闲散资金有多种投资渠道，同时使难于从正规金融机构获得融资的个人和企业及时获得资金。

三、中国民间借贷阳光化的理性思考

我国所谓的民间借贷，一般是指直接发生在金融机构之外的个人、企业、其他经济主体之间的资金借贷行为。与日本的贷金业一样，我国的民间借贷作为民间资本的一种投资渠道，具有及时、简便、灵活的特点，对银行信用起着拾遗补缺的作用。2003 年开始，我国逐步放开了民间小额信贷的限制，并制定了一系列扶持政策，民间信贷产业得以快速发展。自 2010 年以来，随着我国民间金融市场的蓬勃发展，民间借贷逐渐成为舆论关注的焦点话题。2010 年在银根紧缩和中小企业融资难的宏观背景下，我国的民间借贷的放贷主体由原先的个人化向机构化转变，形成规模庞大的“影子银行”，并最终异化为击鼓传花式的“链状”高利贷，从而引发了不同程度的区域性系统性风险。随着民间借贷危机的深化以及宏观政策引导力度的加强，中国的民间借贷由“影子银行”主导的高利贷开始转型为规范化平台主导的“普惠式”民间借贷，即民间借贷阳光化。民间借贷的阳光化需要面对的许多问题，有些问题是表象的，是短期的，但从根本而言，矛盾还是集中在深层次上。日本贷金业法制度的变迁，尽管从经济上并未获得理想的效果，但是从法律制度的规制、社会政策、市场监管以及行业自律等方面，还是有很多地方值得我们去借鉴。

　　( 一) 制定单行法规，明确民间借贷性质，规范民间借贷活动，在多层次法律制度体系下形成新的金融发展模式
　　从日本的经验来看，需要首先借鉴的就是消费者金融的发展需要预先做好相应的立法，以避免出现不必要的问题。
从日本贷金业法制度的变迁来看，在银行金融机构之外，日本始终允许放贷人进行专门的放贷活动，对于这类放贷主体，日本采取了单独立法模式，以专门的《贷金业法》严格规范放贷主体的借贷行为。同样，根据我国国情，笔者认为，也应制定专门的《民间借贷法》，从法律层面给予民间借贷合法地位，规范和引导专门从事放贷业务或从事放贷业务为主的放贷人的行为，防范和降低民间借贷的潜在风险，并对主体准入规制、利率限制、跨区域借贷以及创新放贷人资金来源等四个方面的问题进行重点规制。民间融资和民间信用体系，要想发展好，必须有一个完善的法律体系，这个体系涉及面很广，还需多个层次立法，以保证民间借贷在多层次法律制度体系下形成新的金融发展模式。

　　( 二) 进一步明确民间借贷与非法集资的界限，重点打击民间借贷领域的违法犯罪活动
　　公安部数据显示，2012 年，全国公安机关连续开展了整治非法集资专项行动和严厉打击经济犯罪“破案会战”，截至 2013 年 2 月，共立非法集资案件 1． 2 万余起，挽回经济损失近 270 亿元。
非法集资类案件的发生背景，是全国范围内的民间借贷难题。以非法吸收公众存款等罪名处理集资案件，往往混淆了直接融资和间接融资的区别。用间接融资的逻辑来处理直接融资的问题，就进一步缩小了民间直接融资的空间。民间借贷涉及企业也涉及民生，还关系一方稳定，司法政策性很强。要依法妥善处置面广量大、民事刑事交叉等涉案问题，稳妥把握不违法的民间借贷和非法集资犯罪等的界限，依法正确认定民间借贷合同效力。与此同时，借鉴日本严格依照贷金业法律规范，通过刑事司法和行政执法手段，明确打击民间借贷领域中的违法犯罪活动，也是民间借贷走向规范化之路的关键之一。当前，由于缺乏法律和行政监管，对民间借贷活动中可能存在的需要追究法律责任的情形，往往被视作“灰色地带”而无法处置。一些涉嫌违法犯罪的非法融资活动假借“民间借贷”的外衣而逃避法律追究，而当个人合法权益未受到保障或国家公权力无法提供救济时，民间借贷交易的主体又会与地方黑社会势力沆瀣一气，大大增加了社会不和谐因素。

　　( 三) 加快建立和完善民间借贷监测体系和征信体系，防范和降低借贷风险
从一定的意义上来说，非法集资的成因在于对民间融资的监管出现了问题，而目前我国民间融资监管所需要的信息检测、预警干预等体系并未真正建立和运行。为此，金融监管部门应在民间借贷活动调查的基础上，借鉴日本《贷金业法》在实施过程中建立起来的消费者信用信息库，探索出一套适合民间借贷机构的管理制度和方法，以全面而及时地掌握民间借贷规模、用途、利率水平和交易对象; 建立民间融资服务机构，使其成为民间融资交易的中介组织; 建立民间融资备案登记制度，以加强监管部门的宏观指导; 建立民间融资市场的征信系统，制裁失约，防范金融风险，引导其向“正式金融”转化。特别是由于尚未纳入央行的征信系统，加上目前小额贷款公司的种种不规范操作，引起业内人士对其风险的担忧，为此，要联合公安、工商、税务和银行等有关部门明确相关贷款人的信息，共同建立信用评估体系，根据相关信用状况，参考借贷人的可交易性、还款能力，确定贷款金额的高与低，从而达到降低交易风险，保障正常金融活动的目的。完善的个人信用制度是消费金融机构对信贷风险实施有效控制的基础和前提。从个人提出申请，到签订贷款合同，再到最终还款的过程，甚至包括破产拍卖，都在完善的信用制度下进行。

　　( 四) 加强行业自律，逐步统一和完善金融消费者保护的法律规范
　　日本贷金业法修改后的 2007 年 12 月，为加强行业自律，规范经营管理，日本贷金业协会开始运行。其主要工作就是帮助会员判别消费者信用程度，提高金融公司和信用卡公司控制消费者贷款的风险，并向社会评价和推介会员组织。在实际操作中，我国的小贷行业协会应该参考日本贷金业协会的做法，根据以上的征信系统，依据会员的要求，对会员客户作出较为准确的评价，从而达到控制风险的目的。
　　众所周知，单纯依靠法律成本很高，成立行业协会具有降低成本的优点，而且由于会员来自行业内部，更加了解自己。此外，目前我国的金融法制是采取银行、证券、保险等不同行业的分业立法模式，《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等金融法律对于金融消费者的民事权利、义务以及金融机构民事责任等的规定十分有限。“一行三会”数量可观的监管规章等法律文件虽然弥补了金融法律的滞后与不足，但是相互之间的规则冲突与调整空白还是大量存在。
　　毋庸置疑，我国目前金融活动的复杂性加之金融制度改革的渐进性使得消费者保护性规则的全面统一化不可能一步到位，但是就我国民间借贷的长远发展而言，从消费者的金融需求角度出发，考虑就消费者的投资活动、消费信贷活动等借鉴日本通过修改《贷金业法》先行制定消费者保护性规则体系，然后逐步统一消费信用领域的消费者保护，同时对民间借贷机构的销售行为、劝诱行为、对消费者的赔偿等共同行为制定统一规则。随着人们对金融消费者保护理念的逐渐接受和认同，在条件合适的时候，再可以进一步考虑制定统一化的金融消费者保护规范。
　　和日本金融体制相比，目前我国金融体制改革已经远远落后于实体经济的发展，要切实解决金融经济发展存在的突出问题，不仅仅是规范民间借贷，建立多元化的金融市场结构，更重要的是放松管制，推动金融自由化，让信贷市场的利率有效反映资金供求变化。为此，一方面要借鉴日本《贷金业法》修改和完善过程中的成功经验，另一方面也要汲取日本《贷金业法》修改后，由于“强政府”推行利率限制等严格措施，对消费者金融行业造成负面影响的教训，只有在建立多层次民间借贷法律制度体系的基础上，推进以“消除金融压制，推行金融自由化”为核心的金融深化，才能实现我国民间借贷对实体经济的良性循环。
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