美国页岩气司法实践及其对我国的启示

　　页岩气是赋存于沉积盆地内厚度较大的页岩烃源岩地层中的一种非常重要的非常规天然气资源.较常规天然气相比,页岩气井能够长期地以稳定的速率产气,页岩气开发具有开采寿命长和生产周期长的优点.页岩气正成为搅动世界市场的力量,这种被国际能源界称为"博弈改变者"的气体,极大地改写了世界的能源格局.

　　中国的页岩气资源量约为15万亿~30万亿m³,与美国28.3万亿m³大致相当,经济价值显着,发展潜力巨大.中国地质调查局油气资源调查中心在第二届中国国际页岩气大会上透露:我国自2009至2012年底,累计完成129口页岩气相关钻井,2012年产量约2500万~3000万m³;2013年预计页岩气产量接近2亿m³.

　　美国页岩气产量在2004年为186亿m³,2005年为196亿m³,2006年达204.7亿m³.马塞勒斯(Marcellus)是美国页岩气储存最大的页岩区,面积约17万km²,是目前世界上最大的非常规天然气田和美国最大的天然气生产基地[1],其最大储集区位于宾夕法尼亚州中北部和纽约州中南部.按美国当前的天然气消耗量,仅宾州地区的储量就可为美国供应180年[2].

　　Marcellus页岩区2003年开始钻探,最初特别钻了一些试验井,通过实验完善了从得克萨斯州Barnett页岩气借鉴来的水力压裂技术,2005年开始产气.新技术和价格激励机制使本来开采困难的Marcellus页岩气显示出了经济性[3].而美国页岩气商业化生产的里程碑正是奠基于当年.美国页岩气产权的确权规则等司法实践,可为我国矿产资源开发与管理提供法制参考.

　　1 美国油气法律制度中的邓纳姆规则及其发展

　　19世纪以来,美国宾夕法尼亚州的石油、煤炭、钢铁等重工业发展迅速,吸纳了大量欧洲移民,故其法律文化底蕴深厚,对新制度的接纳和创新走在联邦前列.美国独立战争时的独立宣言和联邦宪法起草于宾夕法尼亚州,因而它又被称为"美国的摇篮".

　　宾州最高法院1882年10月2日对"邓纳姆与肖特诉柯克帕特里克"案作出了裁决.该案原告是宾州沃伦县米德镇一块约110英亩土地的所有者,被告于1870年购买了此土地.契约包含以下条款:除保留所有适合锯切的木材外,同时还保留所有矿物及为开发木材和矿产的通行权.1881年2月被告开始油井钻探,至诉讼时的1882年3月28日止被告不断地在采油,同时还在土地上砍伐树木作为薪柴或其他业务用途,其认为这些树木不适合作为锯用木材.原告认为被告采油侵害了其保留的矿产所有权而形成诉讼.

　　法院判决认为:原告是否有权收回开采的石油,取决于协议书关于保留和例外的约定.保留的"所有矿产"是否包括石油,没有更多内容来说明事实,只能从书面文字确定当事人的意图和对条款赋予的含义,若使用的术语是无歧义的,那么当事人的合同约定不能被否定.判决书指出:原告与被告签署合同时,没有在土地中保留后来可能被发现的石油,否则这种保留意图应当用毫无疑问的文字表述清楚.假设原告的确意识到地下蕴藏有石油,但用一般的词语"矿产"来保留石油并非人们认可的共识.因此判决被告胜诉.

　　在财产私有制的美国,矿产所有权与土地所有权是可以分离的,包括美国政府在内的土地所有者通常在转让土地时保留土地中的全部或部分矿产所有权.上述案件中,法院确定:保留矿产所有权,在涉及石油这种与传统固体矿产有别的资源时,应当明确地以文字表明保留特定矿种所有权的认定.这被美国法学界称为邓纳姆规则,成为美国财产法尤其是油气资源法上的一个重要规则.

　　邓纳姆规则优先遵从合同当事人意思自治原则,从合同当事人的真实意图来确定其对不动产财产权的取向.但实际上,矿产所有权从土地所有权中的保留,在美国是一项有着200余年历史的法治实践的制度,它又被称为"分离的地产权"(severed estate),始于工业革命后社会发展对矿产的急剧需求,而使矿产所有权从土地中加速分离出来.美国联邦政府和各州政府出让土地但保留矿产,始于1807年到1832年国会通过的一系列法律.美国《1992年能源政策法》第1339条款即强调:美国政府拥有地产权和地下矿产资源;即使美国政府将地产权转让,但仍然保留地下矿产资源的所有权.

　　在1906年Silver V. Bush案中,涉及契约保留了一幅土地的矿物是否也保留天然气的问题.宾州最高法院判决:

　　天然气和石油极为相似,故应适用相同的评价方法.未具体提及天然气的概括的矿产保留,不能将天然气作为保留对象,除非在特定情况下当事人肯定并令人信服地证明了其有保留的意图.依据邓纳姆规则,"矿物"一词不包括石油或天然气.从此,邓纳姆规则被延伸适用到天然气.

　　2 宾州当代油气司法实践

　　1881年查尔斯·鲍尔斯转让了其在宾州萨斯奎汉纳县的244英亩土地给被告Butler的先辈,但查尔斯同时给他自己和继承人进行了财产保留,约定土地中"一半的矿物和石油"仍归其所有.2009年11月,为了出租或出售在其财产中的天然气,现在的地面所有权业主Butler提起了一起确权诉讼.作为对起诉的回应,查尔斯的继承人PowersEstate申请法院判决确定,1881年契约保留包括了页岩层及其含有的页岩气资源,故地面所有权人无权对页岩气提出权利要求.

　　萨斯奎汉纳县法院民事法庭裁定,根据1882年"邓纳姆规则",查尔斯的继承人对页岩气不享有财产权益.邓纳姆规则的适用意味着,查尔斯为自己保留了"矿产和石油",但没有保留天然气,因此地面所有权人拥有页岩气和租赁页岩气开采权的权利.

　　Powers Estate上诉至宾州高等法院,该院判决:契约保留包括了天然气,Butler无权享有页岩气权益.Butler随后再上诉到宾州最高法院,法院判决指出:邓纳姆案裁定后,邓纳姆规则已扩大适用到天然气,初审法院的裁决是正确的,页岩天然气不属于提交本案的私人契约的保留对象.

　　法官在判决外提出并存意见:在当今的矿物财产权转让中,当事人双方毫无疑问地肯定具有通过在书面文件清晰表明意图来避免邓纳姆规则影响的能力,这将减少法庭创设全新、前瞻性规则的需要.

　　事实上早在1960年4月,纽约州天然气公司诉天鹅雀燃气发展公司和罗克顿钻探公司案中,就已经涉及宾州克利尔菲尔德县休斯顿镇1000英亩土地所有权转让中的矿物保留是否包括天然气的问题.该转让发生于1887年,矿物保留条款表述为:全部煤炭、煤油、耐火黏土和其他矿物质及每一种矿产,保留给喀里多尼亚煤炭公司及其继承人和受让人.后因保留权人主张天然气亦属其保留所有而发生诉讼.该案因主体身份的特殊性而由美国第三巡回上诉法院审理,上诉法院也从当事人的真实意图分析矿物保留对象,分析了契约履行的客观性,判决指出:直到1949年水力压裂法问世后,人们才能够确定在争议区域存在大量的有商业价值的天然气.基于此法院判决:相关矿物中并不指向或包括天然气.

　　3 美国油气法律制度关于天然气概念发展变化的原因分析

　　3.1 对稀缺性矿产预留产权通道

　　美国1872年通用矿业法规定,在所有情况下,有价值的矿物质应从土地出售中保留,除非法律另有明确指示.

　　该法强调:"矿产"涵盖所有的矿物和矿物燃料,包括石油、天然气、煤炭、油页岩和铀.

　　1961年7月25日,宾州颁布了第359号法律《石油和天然气保护法》,其对天然气的定义是:天然气和其他不定义为石油的挥发性碳氢化合物,包括冷凝物,因为它最初是以气态赋存在地质储层中.根据该法规定,天然气的范围已经包括了常规天然气和煤层气、页岩气,甚至包含了最初为气态但实际呈液态的凝析油,这与该法宣布的鼓励、促进石油和天然气资源的开发利用、禁止浪费的宗旨是完全一致的,同时说明州立法机关对天然气的解释持广义态度.

　　3.2 技术发展、制度完善、政府激励措施是页岩气革命成功的三大要素

　　非常规天然气能源的发展除得益于水平井、水力压裂等技术进步外,还离不开制度的保障.1976年,美国联邦能源研究和发展管理局发起东部页岩气计划(eastern shale gas project)以应对石油危机.为使页岩气的商业化开采经济、可行,美国政府通过该计划,出资成立了数十个试点示范项目,与大学和私人气体公司测试钻井、压裂方法.

　　1979年,美国卡特总统宣布在1981年9月30日解除石油价格管制,但将导致油价在一定时期攀升,形成暴利;众议院筹款委员会认为,解决能源问题,需要联邦对替代能源和新能源开发给予援助.为了确保新能源开发的支出,应从原油销售的暴利税收入中抽取资金成立能源信托基金.这就是1980年原油暴利税法第29条的主旨,成为美国激励新能源开发的政策工具法律先后明确:从19801992年美国国内钻探的非常规天然气可享受每油桶当量3美元的税收津贴,对生产、销售的页岩气实施税收减免此期间,美国有78%的新增矿井成为开发煤层气、致密砂岩气和页岩油气的新能源投资时至今日,爆发金融危机的美国已开始复苏,相较于债务危机深重的欧洲,美国能率先扭转经济颓势的原因之一即是"页岩气革命"和"再工业化"[a]美国本土油气开发成本大幅下降,促成了美国经济的强大竞争力美国天然气价格总体已经非常低廉,使煤炭等重污染能源受到挤压,而且对核能也产生了冲击效应美国国际策略研究中心2013年C月发表了《重建美国核能领导地位》的报告,基于美国天然气目前的价格优势,报告提出:政府有责任从长期角度来看待能源规划,并加入非经济的因素,以便与国家整体的利益相结合足见页岩气革命对美国社会的影响远非仅仅是能源这一领域3.3司法创新是美国页岩气得以深入发展的制度润滑剂.2009年C月,美国颁布《清洁能源和安全法》强调:

　　新清洁能源技术和能源效率技术的投资规模已达1900亿美元,将保护民众免受能源价格上涨的影响,到2020年法案将使每个家庭每天支付额外的成本低于}0美分(尚未包括能源效率节省的成本)该法要求燃煤电厂必须使用碳捕捉与封存(ccs>,否贝9无法获得联邦财政支持除了风能、太阳能等目前产量相对有限的可再生能源外,要实现此法倡导的广泛使用低碳燃料的使命,就落到了天然气尤其是非常规天然气的身上随着美国页岩气的发展,部分天然气替代了煤炭,富余的美国煤炭资源贝9流向了欧洲市场可以看到,美国对发展清洁能源的定位已不是简单地解决能源需求问题,天然气作为接替煤炭、石油的主力能源,已经影响到美国社会的经济、生态、碳排放承诺等公共利益领域土地以及土地中的矿产资源虽然可以分另il归属于不同主体私有,但页岩气等非常规清洁能源的开发在当今的社会大背景下,已经触及美国国家利益,涉及到关联公众利益的资源配置问题而公共利益并非是个体利益的简单相加,是具有扩张倾向的个体利益的有序协调、均衡和融合的结果,并最终通过个人利益的落实来实现的[5]因此,在美国财产法确定的矿产保留所有背景下,土地所有权与矿产所有权的财产分离所有(Split Estates)成为美国油气财产法规范页岩气产权关系的法律工具[f}l邓纳姆规则只是这种工具的形式之一2011年,美国西弗吉尼亚州最高法院审理的"摩根市水力压裂禁令案"中,能源公司起诉摩根市市政委员会请求判令后者颁发的禁令无效,初审法院判决禁令有效,但上诉审理中西弗吉尼亚州最高法院指出:页岩气开发许可是州政府部门的行政职权,国家在石油与天然气开发、生产方面的利益是州法典明确规定的,而州立法机关刚刚颁布了"Marcellus天然气和制造业发展法",最终判决禁令无效.

　　因此,在美国虽然土地或矿产都是其宪法保护的可私有的财产,但作为国家机构职能之一的司法(相对于立法、行政),在努力寻求个体利益与公共利益的平衡、协调,力图达到公共产品分配的公平、公正.针对美国法院就土地与矿产分离所有的法律实践,《得克萨斯石油天然气与能源法》杂志的调研报告表明:"美国为降低对国外石油的依赖而发展天然气作为替代能源,页岩气获得巨大成功,但随之而来的一个问题是:在没有特别明确的情况下,概括的矿产资源(所有权)转让是否包括页岩和页岩气的转让.虽然于常理很好理解,但报告的分析证明了这是一个具有挑战性、充满了法律的复杂问题."全美三种不同的裁判标准间接地暗示了同一法律规则指向:土地所有权人在转让土地时若希望保留天然气或页岩及页岩气资源,最好明确地以书面语言表述自己的财产意图,否则实际结论在美国法上将是一个不确定,甚至与其意图相反的局面.造就这种法律文化的根源在于上述规则维护的经济关系契合了美国生产力发展的要求.

　　页岩气开发除了使美国的能源独立性上升外,在产业带动方面也非常明显:实惠的天然气价格(为欧洲的1/3、日本的1/4)已促成数十亿美元的投资计划进入美国制造业.新增了逾170万个工作岗位,到2020年可望由此增加300万个就业岗位,且其薪资将高于美国平均水平.到2020年,美国政府来自非传统油气行业的税收和专利使用费收入可能超过1110亿美元.仅俄亥俄州的尤蒂卡页岩(Uticashale)地区的油气行业,2012年就支持了39000个就业岗位,创造15亿美元税收[7].因此,美国油气资源法领域里的特殊规则是其资源经济在上层建筑中的体现.

　　4 美国页岩气司法实践对我国页岩气产业的借鉴

　　4.1 明晰页岩气探矿权的权属配置

　　当前,中石化、中石油的传统石油区块、天然气区块中涵盖了相当的页岩气资源,这对页岩气探矿权的配置提出了挑战.理顺权属关系,才能吸引更多的资金进入,从而在页岩气勘探、开采的实践中实现技术突破,构建科学、高效的勘采技术规则,带动我国页岩气资源储量与产量的全面提升,扩大天然气在能源消费中的占比.

　　4.2 国家应出台务实、持续的页岩气开发补贴措施

　　目前地方政府的财税补贴措施不明确,页岩气资源的分布存在区域性差别,国家应引导缺乏页岩气资源而能源需求巨大的东部发达省份与中西部省区加强省际合作开发,建立资金、技术的对接体制.

　　国家对页岩气开发的财税措施应当建立在长效基础上,一方面页岩气的开采周期长、投资回收周期长,另一方面措施不稳定将直接影响到投资者的跟进,不利于潜在资源储量的增加.美国对页岩气早期的财税政策支持前后长达23年,终在本世纪初迎来能源革命的曙光.但我国中央及地方政府普遍只重视矿产资源税款、行政费用的征收,却少有长期的激励政策.

　　4.3 国家有必要建立页岩气勘探、开采技术研发基金

　　建立专项基金,支持、引导大学等研究机构与企业共同建立、完善符合中国国情的勘查、开采技术,鼓励页岩气技术专利的权利申请、专利技术的市场化许可使用,促进页岩气开发的规模化、集约化,控制上游成本使终端天然气价格具有合理的竞争力,推广清洁能源的普及.

　　鼓励国家政策性银行或商业银行等金融机构成立产业基金,以股权投资方式长期支持页岩气项目,缓解页岩气开发项目前期资金投入较大的压力.

　　在页岩气开发商与管道输送商、销售公司、用户之间推行照付不议合同制度,促进《物权法》背景下页岩气项目以应收账款(未来现金流)质押、采矿权抵押等融资方式的试点全面开展.在我国天然气管网不发达、民用天然气需求暂时有限的情况下,大型天然气项目没有燃气发电的支撑难以实施.因此应当鼓励燃气发电厂的投资,在天然气市场的起步阶段,鼓励买卖双方签署长期照付不议供气合同和照运不议运输合同.《天然气利用政策》从社会效益、环境效益和经济效益等方面出发已经明确"天然气热电联产项目"是优先类发展对象.对优先类用气项目,地方各级政府可在规划、用地、融资、收费等方面出台扶持政策.

　　参考文献(References)

　　[1] 安晓璇,黄文辉,刘思宇,等. 页岩气资源分布、开发现状及展望[J]. 资源与产业,2010,12(2):103-109.An X X, Huang W H, Liu S Y, et al. The distribution, developmentand expectation of shale gas resources[J]. Resources & Industries,2010,12(2):103-109.

　　[2] Lee D S, Herman J D, Elsworth D, et al. A critical evaluationof unconventional gas recovery from the Marcellus shale,Northeastem United State[J]. KSCE Journal of Civil Engineering,2011,15(4):679-687.

　　[3] Harper J A. The Marcellus shale-An old "New" gas reservoir inPennsylvania[J]. Pennsylvania Geology, 2008,38(1):2-9.

　　[4] 刘洪. 美国缘何率先扭转经济颓势[N]. 经济参考报,2013-11-01,4.Liu H. Why the US takes the lead in reversing the economicdecline[N]. Economic Information, 2013-11-01,4.

　　[5] 杨临宏. 公共经济法研究[M]. 北京:中国社会科学出版社,2008:12-13.Yang L H. Public economic law research[M]. Beijing: China SocialSciences Press, 2008:12-13.

　　[6] 袁华江. 环保视角下美国页岩气司法实践的启示[J]. 国际石油经济,2013,(7):33-40.Yuan H J. The environmental perspective of enlightened shale gasjudicial practice in the US[J]. International Petroleum Economics,2013,(7):33-40.

　　[7] 叶慧珏. 美国页岩气革命进行时[N]. 21世纪经济报道,2013-01-14,2.Ye H J. The progressive tense of US shale gas revolution[N]. 21stCentury Business Herald, 2013-01-14,2.