农业保险财政补贴原因与制度创新(2)

　　（ 二） 农业保险的特殊功能
　　
　　1.农业再生产保障功能。保险本质上是一种经济关系，其基本功能是经济补偿功能。农业保险保障功能通过对农业经济损失的补偿机制来实现，即农户通过支付小额保费，把农业生产过程中由于农业灾害事故造成的大的经济损失转嫁给保险人。农户投保后，当发生了约定的保险责任事故时，农户便能及时获得合同约定的经济补偿，使农业生产活动能得以尽快恢复，从而保障了农业再生产的顺利进行。由此可见，农业保险在保障农业再生产顺利进行中发挥着不可或缺的作用。
　　
　　2.收入再分配功能。保险是对不可预计损失重新分配的融资机制，因而具有收入再分配功能。Kaylen et al.认为农业保险的收入再分配功能主要表现在： 一方面，农民交给保险机构的保险费将会在受灾农民和非受灾农民、受灾地区和非受灾地区之间进行再分配； 另一方面，政府通过对农业保险进行财政补贴，使农业保险作为一种实现转移支付政策的工具，从而将一部分国民收入以保费补贴等形式转移到农民手中，从而实现国民收入在整个国民经济与农业部门之间的再分配[2].施红等从农户的视角，基于田野调查的数据，采用风险度量的方法研究了农业保险对农户农业收入的稳定效应，结果表明，农户参加农业保险后，农业收入的稳定性明显增强，农业保险对于农户补贴时期的收入起到了平滑作用，并且农业保险对小规模农户的风险保障效应比大规模农户更加明显[12].因此，农业保险的再分配效应，能够平滑农户间的收入，缩小贫富差距，减少贫困人口。
　　
　　3.农村社会管理功能。随着农业保险的深入开展，农业保险在参与农村社会风险控制、改善农村社会成员关系和维护农村社会稳定等方面发挥积极作用，这表明农业保险具有农村社会管理功能。农业保险的社会管理功能主要表现在以下几个方面。一是加强农村社会风险管理，实现对农村社会风险的控制； 二是改善农村社会成员关系，保险本身也是一种互助机制，农业保险的广泛实施，有助于促进农村社会和谐发展； 三是发挥农村社会稳定器的作用，保险被誉为经济的助推器和社会的稳定器，农业保险同样不仅助推农村经济发展，而且有效维护农村社会稳定。
　　
　　（ 三） 农业保险的双重外部经济特征
　　
　　农业保险的双重外部经济特征是指“生产”和“消费”农业保险的过程中，给第三方带来了经济利益，而生产者和消费者没有得到相应的经济补偿。农业保险作为一种特殊商品，其生产者是经营农业保险风险、提供农业保险产品和服务的保险公司，其消费者是购买农业保险产品与服务的投保农户。农业保险“生产”的外部经济表现在保险公司在经营农业保险的过程中，所产生的社会利益大于其私人利益。例如，保险公司在提供农业保险服务时，通过构建人工降雨、人工防雹网络体系，实施人工干预天气，降低了灾害发生的概率，减少了农户的灾害损失，这些措施使没有投保的农户也得到了经济利益。农业保险“消费”的外部经济表现在投保农户购买农业保险以后，降低了农业生产的风险成本，增强了农户对农业生产的投入意愿，使农业生产规模扩大，农产品供给增加，价格下降，因而使所有的农产品消费者将获得“额外”利益，即农民在“消费”农业保险时，其利益外溢于全社会的农产品消费者[13].从更为宏观的角度看，农业保险的经济补偿功能，不仅保障了农民的正常生产生活，减少了因灾致贫、因灾返贫人口，也保障了农村经济社会稳定，产生了重大的经济效益和社会效益。
　　
　　正是由于保险企业“生产”农业保险的边际私人成本大于其边际社会成本，农户“消费”农业保险的边际私人收益小于其边际社会收益，构成了政府通过公共财政补贴农业保险的根本动因。
　　
　　三、我国现行农业保险补贴模式及其局限性
　　
　　（ 一） 我国现行农业保险财政补贴模式
　　
　　我国农业保险财政补贴始于2007年，现行补贴模式主要依据2008年财政部颁布《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》（ 财金[2008]26号） 和《中央财政养殖业保险保费补贴管理办法》（ 财金[2008]27号） ,以及2012年1月财政部又下发了《关于进一步加大支持力度做好农业保险保费补贴工作的通知》（ 财金〔2012〕2号）。其基本要点是，中央财政农业保险财政补贴仅对投保农户进行保费补贴； 对于中央确定的试点区域和补贴险种，在试点省份省级财政部门承担一定的保费百分比之后，财政部再承担一定的保费百分比。试点以来，中央财政三次提高了保费补贴比例，目前，我国中央财政对主要种植业保险的保费补贴比例根据不同地区分别达到35% ~65%,对能繁母猪和奶牛等主要养殖业保险保费补贴比例根据不同地区分别达到40 ~ 80%,2007-2014年，中央财政累计拨付农业保险保费补贴资金600多亿元。同时，地方政府财政也提供了一定比例的保费补贴。保费补贴区域由2007年的吉林、四川、新疆、江苏、湖南、内蒙古等6省（ 自治区） 扩大到全国31个省（ 直辖市、自治区） ; 保费补贴险种由最初的玉米、水稻、小麦、大豆、棉花等5种农作物保险和能繁母猪保险增加到16个，基本覆盖了主要的种植业保险和养殖业保险。
　　
　　（ 二） 我国现行农业保险补贴模式的局限性
　　
　　1.单一的补贴方式使农业保险供给缺乏竞争性与积极性。农业保险“消费”的正外部性与农业保险“生产”的正外部性，表明单一的保费补贴方式无法解决农业保险的供需矛盾。国际上农业保险较为发达的国家，采用的财政补贴方式： 一是依据不同险种和不同保障水平对投保农民提供一定比例的保费补贴，增加农民参与农业保险的预期利益，刺激农业保险的有效需求； 二是对经营农业保险的公司给予适当的经营费用补贴，降低农业保险产品的供给成本，增加农业保险的有效供给； 三是对农业保险提供再保险支持，以保障农业保险经营的持续稳定发展，解除保险公司和投保农户的后顾之忧。目前我国仍然采用单一的保费补贴方式，使经营农业保险的公司缺乏积极性，也使农业保险供给缺乏竞争性，极大的影响了农业保险供需协调发展。笔者在广东等地区调研发现，由于农业保险经营成本高，一些保险公司不愿经营农业保险业务，甚至拒绝农户投保。