改革开放以来城乡规划管理体制变迁及其机制

　　0 引言

　　近十多年，城乡规划管理体制改革一直是国内城乡规划研究重点领域，相关研究主题涉及： 以纵向政府规划权力配置为核心的规划集权和分权论争[1,2]; 以横向政府部门规划权力分配为核心的规划事权和责任安排[3,4]; 以规划决策科学化、民主化为着眼点的规划委员会[5 ~7]、规划公众参与[8 ~11]、规划决策听证[12,13]等制度建设； 以跨区域协调为核心的规划协同机制[14 ~16].但专门针对城乡规划管理体制变迁的研究不多，如，田莉（ 2001） 对建国后我国城乡规划管理体制变迁的划分； 刘健（ 2004） 、卓健（ 2004） 等基于中央与地方关系变迁，对法国规划管理体制演化和地方分权历时性分析； 谭纵波（ 2008） 对“二战”后日本城市规划由中央集权到地方分权的分析。

　　深入理解问题是解决问题的前提。改革开放以来，影响我国城乡规划管理体制变迁的主要因素是什么？ 规划管理体制变迁的机制是什么？ 城乡规划管理体制变迁本质是制度变迁。“惟有在特定的历史背景下才有可能令人满意地探讨制度变迁的机制问题。”[17]

　　从诺斯（ Douglass C North） 的制度变迁的历史分析，到格雷夫（ Avner Greif） 的“历史比较 制 度 分 析 ” （ Historical and ComparativeInstitutional Analysis,HCIA ）[18] ,再 到 青 木 昌 彦（ Masahi ko Aoki） 的比较制度分析 （ ComparativeInstitutional Analysis,CIA） ,历史比较分析已成为研究制度变迁的重要方法。为此，以制度变迁的演化博弈理论为分析工具，本文尝试着建立一个城乡规划管理体制的变迁分析框架，将城乡规划管理嵌入到整体治理变迁之中，对改革开放以来城乡规划管理体制变迁及其机制进行历时性解析。

　　1 演化博弈制度观和分析框架

　　1. 1 演化博弈的制度观

　　演化博弈的制度观认为制度是博弈均衡的结果，是社会建构的产物（ Aoki,2000） .自 1981 年肖特（ Andrew Schott） 在《社会制度的经济理论》一书中首次运用博弈均衡阐释制度内生性及其起源后，萨格登（ Robert Sugden） 、扬（ H Peyton Young） 、阿西莫格鲁（ Daron Acemgolu） 、格里夫、青木昌彦等一批国际一流经济学大师运用演化博弈论对制度变迁给予了进一步解释。萨格登、扬等人通过演化博弈的稳定策略概念重演了制度起源，提出了惯例（ convention） 和参与人特征的共同演化，给出了由惯例到成文法的制度演进路径（ Sugden,1986,1989;Young,1998） .阿西莫格鲁则将制度看成是政治市场的博弈均衡，强调政治权力对在制度变迁的重要性，认为，只有当政治权力分配格局有重大变化时，制度变迁才会发生[19].杨小凯[20]等人也认为政治制度和政治权力的变迁决定了社会经济制度的变迁。格里夫强调文化在制度变迁中的作用，制度改革既要充分尊重既有制度背后的文化，又要通过改造思想、改变文化观念来实现新制度的构建（ Greifand Laitin,2004; Greif,2006） .青木昌彦综合了政治、经济、社会、文化等多种因素，建构了一个综合性的博弈均衡制度分析框架。他运用“博弈域”（ domain ）①、“嵌 入”（ embeddedness） 、“捆 绑 ”（ bundling） 等概念，在分析制度共时关联和历时关联的基础上，对制度稳定性、多样性及其变迁进行系统性阐释。制度间相互关联意味着制度变迁具有耐久性和路径依赖性，任何单个制度在孤立情况下都不会轻易被改变或设计。植入的制度难以产生理想效果的主要原因在于其与现存制度环境之间存在“非耦合”（ 青木昌彦，2001） .各种博弈域间关联结构的多样性决定了博弈多重均衡的存在； 技术、资源、政策等变化会打破原有的博弈均衡，通过在各种博弈域间互动，参与人行动策略和“共有信念”（ Shared Beliefs） 共同变化推动了制度变迁。

　　1. 2 城乡规划管理体制演进的分析框架

　　以演化博弈作为城乡规划管理体制变迁分析工具，主要是出于以下四点考虑：

　　（ 1） 目前演化博弈已成为“最富有理论活力且最具广阔研究前景”的制度分析工具[21],并日益成为国内外制度理论研究的主流范式[22].在国内，演化博弈已被应用于村庄选举制度（ 周雪光，艾云，2010） 、经济制度（ 靳涛，2003） 、土地制度（ 韩德军，朱道林，2013） 、城乡关系（ 薛曜祖，张平，2013） 等制度变迁分析之中。在理论上，运用演化博弈来解析改革开放以来城乡规划体制变迁是可行的。

　　（ 2） 权力在不同主体间配置变化是制度变迁的核心考察内容，权力配置变化带来了制度变迁。城乡规划权力分散在上级政府、下级政府和社会之间（ 图 1） .从一个时期到另一个时期，城乡规划权力在上级政府、下级政府和社会之间流动，将导致规划权力配置的变化。根据不同时期的城乡规划权力配置及其组合关系可将规划管理体制划分成不同的模式，而通过规划权力配置变化的原因分析来探究规划管理体制变迁机制。

　　（ 3） 改革开放以来，行政性分权，地方利益主体的不断强化，加剧了上下级政府间博弈。进入新世纪，政府与社会间的博弈日趋频繁。在城乡规划领域，伴随着多元化社会生成，利益博弈也日益常态化。从静态角度，城乡规划管理体制是上级政府、下级政府与社会三大利益主体博弈均衡的结果。从动态角度，伴随着三大主体间力量的此消彼长，上下级政府、国家与社会关系深度调整，引起了规划权力的配置变化，成为推动城乡规划管理体制变迁的根本力量。

　　（ 4） 演化博弈的制度观强调激励相容和制度的自我实施（ Hurwicz,1993; 1996） .不能被实施的规则不是真正的规则（ 青木昌彦，2000） .在中国现行的政制下，国家的法律和上级政府制定的政策并不能自然地转化为下级政府的行动指南。真实的制度变迁不能仅仅看纸上的规则文本变化，更要考察其在真实世界中的实际运作状态。在现有相关研究中，从实际的运作状态来考察制度变迁容易被学者所忽视。

　　本文将城乡规划管理体制变迁嵌入到特定时期上下级政府、国家与社会等不同博弈域中，以规划权力配置为考察核心，从法律文本（ 或政策） 和实际运作两个层面，尝试对改革开放以来城乡规划管理体制变迁及其机制进行解析。