面向社会发展的“十三五”期间城乡规划

　　1 面向经济发展：市场经济探索期城市规划的功能异化

　　城市化的发展具有阶段性，不同阶段城市化模式、重点各不相同。前工业社会时期的城市，是传统的“以人为本”的城市，适应步行和马车时代的技术基础和农业社会的生产特点，以小尺度、慢行系统为主，但是由于当时城市没有主导社会经济的发展，加之城市主要作为统治、剥削阶级的集聚中心，所以当时城市的“以人为本”主要是“以官为本”;工业社会时期，城市成为经济社会发展的中心，特别是成为经济中心，技术发展使得城市功能和尺度都发生变化，“以企业为本”、“以汽车为本”的现代都市拔地而起，城市化的推进甚至出现了“以地为本”的不良倾向；随着城市化的进一步发展，后工业时代城市正在显现雏形，“以人为本”等理念以新的形式重新回归，作为对“以官为本”、“以企业为本”时代的扬弃，新的“以人为本”是以普通市民为本，特别是以市民中的弱势群体为本。作为引导和调控城市发展的工具，城市规划的功能与目的和上述不同阶段城市的发展特征相呼应。

　　人类自诞生和聚居之日起就在对其聚落体系进行各种有意识的营建。但是系统的、有组织的规划行为，应该是在阶级产生和国家出现之后，城乡规划作为维护统治、调节利益、规范社会秩序的重要手段之一逐步发展起来。在中央集权制的国家中，城乡规划作为对空间资源和空间权益进行分配的重要手段，其功能和作用与国家意志和战略需求更是息息相关。历史地勾画中国城乡规划的功能和作用，可以简略地分为三个阶段，也是三种类型（表1）。漫长的古代封建社会时期，城乡规划主要作为维护封建统治的工具而存在，遵循封建礼制思想和风水理论，营造以统治者为中心的空间体系，是一种面向政治统治的城乡规划。近代以来，随着封建体系的瓦解、西方的入侵和近现代工业化、城市化的发展，城乡规划逐渐变为促进经济发展的重要工具，吸收借鉴国外经济理论和区位论、功能分区理论等，营造有利于经济发展的空间体系，转向面向经济发展的城乡规划，无论是近代国民政府时期的相关规划还是计划经济时期为工业发展服务、落实经济计划的城市规划，抑或是改革开放以来以经济发展为中心、以开发区和房地产开发等产业空间为主导、营造良好招商引资和所谓亲商安商富商环境的城乡规划，均具有鲜明的面向经济发展、服务经济发展的特点。1929年12月发布的《首都计划》，是中国现代城市规划实践的重要成果，就其规划内容而言，突出对中央政治区的安排和市政体系以及工业等的建设，属于面向政治统治和面向经济发展相结合的规划类型[1].而对于计划经济时期的城市规划，1954年6月召开的全国第一次城市建设会议明确指出新中国的城市是为社会主义工业化、为劳动人民、为工人阶级服务的，这也就决定了城市规划为工业发展、为生产服务的基本任务[2].

　　随着我国经济发展基础的不断提升，原来被忽视的社会问题和矛盾逐渐凸显，而经济发展也提供了综合解决社会问题的可能性，在这样的背景下，随着国家以人为本的新型城镇化目标的确立，城乡规划的再次转型已成必然之势。

　　“十三五”期间，是国家推进新型城镇化战略的起步期，也是城乡规划全面贯彻以人为本要求、积极回应社会发展需求、由面向经济发展的城乡规划转向面向社会发展的城乡规划的战略转折期。值得深思的是，伴随着工业化和城市化而出现的近现代城乡规划，本来是为了解决工业革命、城市化带来的环境、社会危机而出现的，是对市场经济之手的弥补和矫正。自其产生之日起就是为了解决“市场失效”所带来的城市问题，以维护社会的公共利益为己任的[3].但是随着经济发展对社会的主导不断强化，尤其是在许多后发国家，背负经济发展“补课”和“赶超”的历史重任，不得不集中全部国家资源瞄准经济目标、形成经济发展合力，以早日摆脱贫困、落后的地位，在此背景下城乡规划在许多地方逐步异化为市场经济的“帮手”和实现市场目标的工具，背弃了本来肩负的对市场的矫正和制约功能，面向经济发展的城乡规划成为主流。改革开放以来，尤其是进入市场经济体制建设阶段以后，中国的城乡规划延续了计划经济下形成的为工业发展服务的角色并进一步强化，而没有回归和坚守市场经济下城乡规划作为市场之手失灵的弥补和矫正工具的功能，在发展导向和增长为先的驱使下，在“市场经济绊脚石”的谴责中，逐步成为与受政绩驱动的市长、受效益驱动的市场合谋协力、按照效率优先原则进行空间资源配置和空间权益分配的工具，城乡规划的功能异化为全面面向经济发展服务而忽视社会发展责任，由此带来了许多问题，并进而造成了对发展效率和效益的损害，如对短期增长规模、速度的追求导致资源利用的粗放化；服务于资本和空间的生产而损害弱势群体的利益，导致社会不公和阶层分异等等。这些在市场、市长“合谋挟持”下导致的规划异化和与市民的分离，虽然不仅仅出现在城乡规划领域，或者主要原因不在规划领域，也具有发展阶段所致的一定的必然性和合理性，但是城乡规划对市场的过度作为和对市民的部分不作为，依然被质疑和责难，规划的公信力也因此受到质疑：“近些年来在我国许多城市的规划和建设中，以经济发展为本、普遍追求功能效益原则的城市发展模式，已经严重地制约了城市市民品格的提升，尤其是由地方政府联合商业力量主导的城市建设，过度集中为经济型开发，而鲜见社会型开发”[4].因此，必须借助新型城镇化的推动，在社会主义市场经济完善期，回归城乡规划与市民协力、以人为本和约束市长、矫正市场的本来面目（图1）。

　　2 面向社会发展：“十三五”期间城乡规划理念的转型方向

　　以人为本的新型城镇化阶段，我国的国家发展目标和治理体系均将发生重大的转型和变化。城乡规划作为国家治理体系和调控手段的重要构成，其基本的理念也需要与时俱进地进行转型。如前文所说，作为中央集权制国家，规划未来依然是国家治理和调控体系的重要组成部分，规划理念转型的主要依据理所当然在于国家对新型城镇化阶段的战略部署、依法治国和创新社会治理模式的要求以及发展现实累积的矛盾与问题所提出的规划转型的内在要求。依据党的十八大报告等文件，新型城镇化突出以人为本和生态文明两个总体导向，强调生产、生活、生态三类空间的协调与各具特色，突出“四化协调”和“五位一体”①，也有“六个坚持”的地方实践给予的启示[5].新型城镇化也与国家社会建设的相关部署以及社会的现实需求密切相关，包括基本公共服务、农民工等弱势群体的保障、公众参与决策和公民权利的保障等等，这些导向意味着国家“十三五”期间改革开放的升级版不是一般的发展量变，而是根本性的“质变”,是国家发展理念、发展观念的本质变化，这些变化与目前我国经济社会发展所处的历史阶段及其要求相呼应，对城乡规划的理念提出了转型的基本导向。而从国家发展的阶段性矛盾而言，改革开放以来至“十二五”末，国家以经济建设为中心的发展方略取得了举世瞩目的成就，成功跻身为世界经济大国，但同时改革开放以来延续多年的以高投入、高消耗和低报酬、低福利为特征的发展模式逐步进入困境，新的矛盾逐步积累到了临界点，特别是关注经济发展而长期忽视社会建设带来的一系列问题，反过来正在成为经济发展的约束瓶颈，也成为阻滞国家全面发展的约束门槛，需要适时调整发展模式、发展导向、发展理念等。可以说国家新型城镇化的总体部署、新的治国方略的出台与国家发展阶段性矛盾提出的要求的契合点，就在于“社会发展”.系统梳理党的十八大报告以及党的十八届一中至四中全会的相关文件就会发现，社会建设、社会治理、社会关系以及民生改善等社会发展议题是非常重要的主线（表2）。

　　为此，“十三五”期间在城乡规划领域落实国家要求，回应社会发展需求，构建面向社会发展的城乡规划体系，需要实现规划理念的以下转型：规划原则由效益转向公平，规划内容由生产转向生活，规划目标由速度转向质量，规划单元由宏观整体转向微观个体，规划服务对象由强势群体主导转向弱势群体优先。顺应规划理念的全面转型，城乡规划要改变经济发展优先甚至唯一的状况，转向关注和服务于人的全面发展、关注和服务于社会经济的全面综合发展，并形成“人-社会-空间”的新型空间规划逻辑。在规划内容上，部分规划内容需要适应社会发展要求进行调整，并对社会发展需要而规划体系缺乏的内容进行补充（表3）。

　　对此，早在改革开放和迈向社会主义市场经济之初，金经元[6]就针对当时的城市规划乱象发出过呼吁，并明确提出“城市规划是一种社会规划”,但是在市场经济和规划产业化的大潮中，这种理性的声音被淹没了。在面向经济发展的城市规划的弊端充分暴露的今天，回味金经元先生20多年前的呼吁，更应该感到构建面向社会发展的城乡规划的重要性和迫切性。此外，从城市规划编制程序和机制的角度，顾朝林[7]

　　提出过“面向社会发展的城市规划”的观点，笔者也提出过“作为一种对复杂的巨系统--城市进行调控的城市规划，既是一种技术行为，又是一种行政行为和社会行为”[8],以及推动社会性城市规划行为的发展和提供社会性城市规划行为的参与通道的建议[9].而20世纪60和70年代，美国的规划行业内部也出现过类似的变革，随着规划行业内部对忽视社会问题的状况愈来愈不满，强调关注社会问题成为许多规划师的选择，并出现了“社会规划师”和“社会规划”的说法[10].如果说10多年以前，对面向社会发展的城市规划的理解还局限在对城市规划编制中的社会参与机制的呼吁并且其时尚不具备实现的条件的话，目前，在推进城市治理改革、社会发展转型和社会需求凸显、社会矛盾激增的新时代背景下，与时俱进、应时而为，推进城乡规划面向社会发展的转型，既在程序上推进社会参与的规划机制也在实体上关注社会发展的规划内容，具有可行性和必要性。