面向社会发展的“十三五”期间城乡规划(2)

　　3 面向社会发展的城乡规划：变革的重点与关键

　　“十三五”期间，以新型城镇化为导向，我国的国家战略导向和价值观均在发生根本性的转型和历史性的跃升，适应这种以人为本的总体转型，落实前文述及的发展理念的变革方向，“十三五”期间的城乡规划改革，首先是在各类法定规划的内容体系和规划目标、指标等方面，全面落实和重视社会发展的要求，并在规划编制的重点、规划管理体系、规划技术方法等方面进行面向社会发展需求的变革，弥补规划盲区或者薄弱环节。

　　3.1 关注面向社会发展的规划内容

　　面向社会发展的城乡规划在编制体系方面要充分考虑市民及其家庭的社会需求，统筹兼顾各社会阶层的发展要求以及城市社会服务体系的建设，考虑宜居生活体系和精神文化活动的空间需求，把城乡空间建设成为保障社会进步和人的全面发展的场所。

　　3.1.1 关注个人与家庭的发展需求

　　城乡发展的基本构成单元包括企业、公司和各类组织机构，也包括个人和家庭。在现代社会，家庭的功能虽然有所弱化，但是承担着成员的社会化、情感和陪护、性规范和经济合作等无可替代的重要功能[11].家庭生活质量也是现代文明社会发展水平的重要标志。面向经济发展的增长型城乡规划关注企业而忽视家庭，关注劳动力资源的使用而忽视劳动者的发展需求，特别是忽视劳动者的基本生活单元--家庭的城镇化状态，由此带来城镇化进程中的家庭碎片化、离散化等以及相关联的留守人群关爱缺失、长距离通勤带来的浪费等社会问题。以人为本的城乡空间就要重视个人和家庭的空间行为、空间联系和空间格局、空间需求，从家庭的完整性、聚合性和其日常生活质量视角，对就业、居住、公共服务进行耦合式规划安排，并特别重视对面向家庭生活需求的空间布局优化、城乡家庭生活配套服务和支持体系的规划安排，把城乡聚落规划建设为适宜于家庭生活的乐土，而非“无家可归”的劳动力的集聚空间。

　　3.1.2 关注弱势群体的空间保障

　　城乡规划的社会公平和以人为本突出表现在对弱势群体的关注和保障。随着中国老龄化程度的加剧以及社会分异的加大，弱势群体的空间保障问题愈发显得迫切，并成为衡量中国城乡发展质量的重要标志。面向社会发展的城乡规划体系无论是在其既有的法定规划内容中还是在新增的规划类型中，都需要强化和增加对老年人、残疾人、儿童、妇女、低收入群体等弱势群体的空间保障、服务配套体系的规划。在公共财政薄弱、无法全面体现和落实各类弱势群体的各项需求的条件下，也应该尽快把残疾人、老年人等失能的最弱群体的保障和服务全面纳入城乡规划体系并通过公共财政加以刚性保障，以此促进社会的和谐和实现不同阶层社会群体间的相对公平。

　　3.1.3 关注社会发展与公共服务体系的建设与规划

　　如果说改革开放之初中国面临的是“效率难题”、城乡规划服务于经济发展和追求发展效益具有一定的合理性的话，当前中国面临的“公平难题”日益凸显，城乡规划必须回归关注社会发展的本来功能，高度重视促进社会发展的教育、医疗、文化、社会保障等各类公共服务体系的规划和建设，明确各类社会服务体系在空间、类型、群体等不同方面的合理配置和均等化服务，促进城乡社会发展，并为经济发展营造更为合理的社会环境。

　　3.1.4 关注生活空间和乡村地区的规划

　　关注市民的需求和社会发展，一个重要的切入点就是重视生活空间和人居环境体系的建设与规划，“十三五”期间需要改变生产空间主导城市发展与规划的局面，树立起生活空间优先的规划体系。此外在城乡空间中，要进一步关注长期忽视的乡村空间的建设与规划问题，特别值得关注的是，与当前城市规划设计“产业化”的模式比较，乡村规划业务本身与经济发展关系较远，也无法作为房地产业等高利润产业的伴生体而“产业化”谋取高利润，因此乡村规划本身就是社会服务性的，需要规划师和规划业务单位转变“规划生产”的概念，把乡村规划作为一种“社会服务性”规划来开展，这样也会适度遏制在乡村地区大手笔进行各种“开发”式规划对乡村地区生态资源、文化遗产等造成的商业化破坏。

　　3.1.5 关注文化等精神消费空间的规划

　　面向社会发展的城乡规划，需要服务于人的全面发展，其中非常重要的一条就是不仅要促进物质文明、满足人的物质消费和生活需求，也要满足人的精神文化需求，因此需要将对文化场所等精神消费空间的营造纳入规划视野。这一点上可以借鉴西方对教堂等精神设施与社区的结合、中国传统上对祖先、圣贤等祭祀怀念场所的建设等，从传统文化传承和熏陶的角度，探索出新时代城乡社区精神文化空间的规划和营建模式。我国目前都市发展存在的一个重要缺陷就是缺少与社区融合、传统与现代结合的、类似于西方教堂和东方古代祠堂的新型社区文化空间，其既能够满足市民日常精神信仰的空间需求，也能够熏陶和提升人的精神境界并培育社区归属和认同，这需要面向社会发展的新型住区规划加以探索。

　　3.2 构建面向社会发展的规划管理体系

　　面向社会发展的规划管理需要吸收“现代治理”理念倡导的参与、协商和协同模式，在规划决策体系、空间规划体系两个方面进行改革。

　　3.2.1 构建社会广泛参与、民主协商的规划决策体系

　　以人为本、面向社会发展的需求，落实国家关于社会治理体系创新的要求，“十三五”期间的城乡规划就要全面引入“治理”理念，改变原来规划编制和决策中“市长、市场”主导而“市民”缺位、失声的不合理状况，构建全社会协商、利益相关者全面参与的新型城乡空间治理体系。在规划编制阶段，从调研到规划方案的制定，都要全面引导市民的广泛参与，特别是利益相关者的实质性参与和公平协商；在规划决策阶段，要把公众参与和各类非政府的社会组织的参与作为决策的前提和必要程序，并在组织机构建设上加以保障。在我国已经经历了快速的空间利益分化、形成了一批建立在掠夺公众和弱势群体利益之上的既得利益群体的情况下，要防止出现规划的公众参与沦为强势群体固化和强化其利益格局的舞台，而把弱势群体和利益调整格局中的被剥夺者排除在外的情况。此外，为了改变规划决策中“市长”一言堂的弊端，应该下大力气建立起城市规划编制与决策系统内部的“编、议、决、行”分权制衡的规划机制，确保规划编制科学性、民主性、法制性的统一，提高规划的权威性和认同感[12].

　　3.2.2 构建基于社会发展要求的协同式空间规划体系

　　以人为本的城乡规划，应该以空间功能为核心进行总体规划，因此，城乡规划、经济发展规划和土地规划的关系，应该在“社会发展”的总体导向下进行重构，抛弃要么“三规互掐”要么“三规合一”的两难式、极端式、非协同的空间规划体系模式，在国家统一的空间规划体系下各司其职，互相配合。“三规合一”的目的也不是三类规划变成一个规划，而是提供一种基于治理理念的“三规”协调机制与程序，确保其在空间资源的配置上能够“严丝合缝”并互相留有接口而又不越界打架。经济发展规划的“政策空间”、城乡规划的“功能空间”或者“活动空间”与土地规划的“资源空间”,应该以空间功能和空间利用为核心进行整体性构建。以法治确定国家和地方层面系统整合的法制化空间规划体系，并由相互协调的部门性、专门化、对等化的规划相互协调而具体组成，而不是在既有规划体系基础上创造出一个无所不包、综合性的巨型规划来统领，这也符合现代治理倡导的“协作、协商、协同”和制衡的理念。

　　3.3 应用大数据和小微数据相结合的社会研究方法

　　面向经济发展的城乡规划关注宏观经济数据的调查和分析，在规划分析工具上重视统计分析方法，重视空间景观的营造和空间表达而轻视空间功能、空间行为分析。以人为本、面向社会发展的城乡规划需要全面了解人的行为规律、掌握基于行为的空间关系格局以及人的空间需求和空间偏好，因而需要全面更新空间分析研究的工具与方法。随着大数据方法的逐步成熟，其长于监控个体和群体空间活动规律和路径并短期预警空间状态的优势得到重视，“十三五”期间的城乡规划，应该全面引入大数据方法并逐步使其标准化、简洁化和开发出便于规划设计人员使用的大数据工具，推动其在城乡规划中的普及。同时要关注传统的面对面个体访谈、问卷调查等获取小微数据的方法，把小微数据长于了解社会群体和个体的空间偏好、空间需求的特点与大数据长于掌握社会群体和个体空间行为客观结果与总体规律的特点相结合，从而形成对城乡社会的群体性空间规律、空间需求与偏好的全面研究，为面向社会发展、以人为本的城乡规划提供科学、全面的方法支撑，并由此推动城乡规划由单纯关注空间形态的规划向关注经济发展业态的规划、活动行为状态的规划拓展。

　　4 结语

　　“十三五”期间，我国在新型城镇化的统领下，进入社会主义市场经济的完善期，依法治国、经济社会的全面发展和提高城镇化的质量等，均将促使城乡规划逐步走出被市场力量所左右、单一为经济发展服务的尴尬局面，全面回归规划保障社会公平、协调和保障社会公共利益的本来面目。面向社会发展的新型城乡规划体系的全面建立，是“十三五”期间城乡规划脱胎换骨、全面转型、落实国家战略、回应社会发展需求和完成历史使命的不二途径。为实现上述目标，城乡规划学科的基础理论和人才培养体系、相关法律法规体系也必须进行改革，为规划编制和管理的社会化转型提供支撑，这是下一步需要系统研究的内容。

　　参考文献（References）

　　1 国都设计技术专员办事处。首都计划[M].南京：南京出版社，2006.Capital Design Specialists Office. Capital Planning[M].Nanjing: Nanjing Press,2006.

　　2 李益彬。启动与发展--新中国成立初期城市规划事业研究[M].成都：西南交通大学出版社，2007:69-73.Li Yibin. Initiation and Development: Research of UrbanPlanning Career in the Early Period of New China[M]. Chengdu: Southwest Jiaotong University Press, 2007:69-73.

　　3 黄亚平。社会发展视角下城市规划制度价值取向研究[C]//中国城市规划学会。和谐城市规划--2007中国城市规划年会论文集。哈尔滨：黑龙江科学技术出版社，2007:462-466.