美国财务报表审计的制度保障

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　　【题目】我国财务报表审计中的问题探究
　　【第一章】财务报表审计的社会基础和制度保障研究绪论
　　【第二章】公众公司财务报表审计概念与范围的界定
　　【第三章】美国公众公司财务报表审计概述
　　【4.1】美国财务报表审计的社会基础
　　【4.2  4.3】美国财务报表审计的制度保障
　　【第五章】我国财务审计的社会基础和制度保障
　　【第六章】国内财务报表审计中的不足
　　【总结/参考文献】我国财务报表审计优化研究总结与参考文献

　　4.2 美国财务报表审计的制度保障

　　财务报表审计制度的成功建立和顺利实施离不开美国当时良好的社会基础，当然，该制度的建立，也离不开美国国会所做的努力。20 世纪 30-40 年代，为维护证券市场秩序、保障社会公众的利益以及争取早日摆脱危机，美国国会颁布了若干法案，其中最为有效的是《1933 年证券法》和《1934 年证券交易法》，这两部法案的颁布对财务报表审计的顺利实行提供了有力的法律保障。在这两部法案及其他相关法案的推动下，美国财务报表审计一路向前，不断发展完善。然而，随着 20 世纪初安然、世通等公司财务舞弊、欺诈事件的爆发，社会公众对当时政府的法律保障措施产生了新的质疑，在这样的背景下，美国国会又迅速颁布《2002 年公众公司会计改革和投资者保护法案》，又称《萨班斯·奥克斯利法案》，该法案的颁布对于完善财务报表审计无疑是一个有力的助推器。

　　4.2.1《1933 年证券法》

　　《1933 年证券法》是美国联邦立法的第一个目标和成果，该法案对证券交易中的一级证券市场做出严格规定，一级证券市场即在美国证券市场中进行交易的首次证券发行市场。法案确立了美国的证券发行制度--注册制，同时也从法制角度第一次确立了财务报表审计。《1933 年证券法》是一部保护证券投资者的法律，有"证券真实法"之美誉。

　　（1）《1933 年证券法》的目标

　　1929 年股市崩盘的重要原因是市场信息不对称，透明度欠缺，因此，市场上虚假信息、错误信息弥漫，相反，少数人却利用内幕信息大肆操盘，牛市最终被这种种信息所打败。所以，国会颁布《1933 年证券法》，希望通过法律的规制，促使证券发行者向投资者提供与证券发行有关的财务和其他重大信息，同时，对于证券市场中的欺骗、误导性陈述和其他证券销售欺诈行为厉行禁止。立法者认为，只要向社会公众披露了与证券相关的真实信息，就能够保护投资者，投资者应当根据所披露的信息决定是否投资，政府不对证券的品质担保。虽然政府不对证券的品质担保，但是为了制止欺骗、欺诈等行为，证券法规定了严厉的法律责任、包括民事、行政和刑事方面的法律责任，尤其是规定了严格的民事责任条款。

　　（2）《1933 年证券法》中涉及财务报表审计的内容

　　①涉及财务报表审计的条款

　　根据 20 世纪 30 年代的经济背景，结合《1993 年证券法》的内容，可以发现，该法案确立了信息披露原则，这是《1933 年证券法》的基石，也是美国证券法的核心所在。《1933 年证券法》规定，除法律中明确规定的豁免证券外，公司发行其他任何证券都必须向证券管理部门--联邦贸易委员会注册，提交附录 A 或附录 B 中要求的信息，而所提交的信息中包括经外部独立的注册会计师审计过的财务报表，除此之外，公司还应当向投资者提供招股说明书，招股说明书的内容必须与注册说明书的内容一致。其目的在于要求发行人将所有与发行人和发行的证券相关的影响投资者决策的信息向社会公众披露。

　　《1933 年证券法》分为两个部分（Title Ⅰ和 Title Ⅱ），另外附有两个附录（ScheduleA 和 Schedule B）。第一部分是《1933 年证券法》的主要内容，而两个附录则对证券发行人在发行新证券时其应当披露的详细信息进行概括，其中附录 A 是指非外国政府或非外国政府的政治机构发行证券的注册报告书必须包括的内容，而附录 B 则是外国政府及外国政府的政治机构发行证券的注册报告书中应当注明的内容。本文的对象是公众公司，与公众公司信息披露相对应的是附录 A,根据附录 A,向投资者寄送的招股说明书应当包括的内容。

　　从表中可以看出，招股说明书中对应当向社会公众披露的财务报表的质量提出了要求。《1933 年证券法》附录 A 中第 25、26、27 条指出，证券发行人应当向社会公众提交经独立公共会计师或者是注册会计师认证过的按照委员会规定的格式和细目制定的资产负债表（注册登记日之前 90 日内的资产负债表）和损益表，其中损益表的涵盖期限为 3 年。如果提供的资产负债表未经独立公共会计师或注册会计师认证，那么它还应当提交一份详细程度相当的经独立公共会计师或注册会计师证明的资产负债表，基准日不得超过注册登记日前一年。此项规定的提出对于改善证券市场上财务信息的质量、完善财务报表审计制度意义重大，因为，在此项法案颁布前，人们已经认识到失真的财务信息给证券市场带来的不利影响，并且已经承受巨大损失，而针对这种情况制定的《1933 年证券法》，通过对拟披露信息的内容和质量的详细规定，以及财务报表审计制度的实行，能够对公司的不良行为作出规制，为证券市场营造良好的环境。

　　由此可见，《1933 年证券法》对财务报表审计制度的意义可见一斑。

　　② 未提供真实信息的法律后果

　　在美国国会制定《1934 年证券交易法》时，罗斯福曾强调，他不会接受一个"不长牙齿"的议案，可实际上，美国证券法的"牙齿"早在《1933 年证券法》中就已经长出来了[37].《1933 年证券法》中除了对证券发行中应当披露的信息作出详细的规定外，它还针对未向社会公众披露真实信息的公众公司和中介机构的违法行为制定了惩罚措施，具体包括行政责任、刑事责任和民事责任，美国证券法锋利的牙齿主要是长在其民事法律责任条款上的，在《1933 年证券法》中提到民事法律责任条款的主要有第 11 条、第 12 条、第 13 条、第 15 条、第 17 条和第 27 条，基于本文是研究财务报表审计制度，而已审计的财务报表所提供的信息是包含在招股说明书或注册说明书中的，所以，本部分将主要陈述发行人提供失实信息应当承担的民事责任。

　　《1933 年证券法》中对民事责任条款介绍最多的莫过于第 11 条，该条规定了证券发行人在虚假注册登记时应当承担最为严厉的民事法律责任。该条款下分 a、b、c、d、e、f、g 条，甚至在 a 款下设 5 项，指出当注册说明书中含有对重大事实的不实陈述或者遗漏重大事实时，任何获得该类证券的人都可以根据相关法律向具有合法管辖权的法院提起诉讼，这里的被告可以是：①任何签署注册说明书的人；②发行人的每个董事或合伙人；③经发行人同意作为或将作为董事、履行类似职能的人；④会计师、工程师或鉴定师或其职业给予其权利可做陈述的每一个人；⑤与该证券有关的每个包销人。由此可以看出，当证券发行人披露虚假信息时，不仅其董事、合伙人应当承担民事责任，那些对财务报表的真实性发表意见的注册会计师也必须承担民事责任，这就促使注册会计师在财务报表审计时不断提高审计质量，发表真实、客观的审计意见。

　　为了推动证券发行人向社会公众披露真实而充分的信息，这些潜在的被告，包括注册会计师，应当发挥好充当披露信息的看门人的作用。

　　4.2.2《1934 年证券交易法》

　　（1）《1934 年证券交易法》立法背景

　　在《1934 年证券交易法》颁布之前，美国已经实施《1933 年证券法》，虽然证券法对当时的证券市场有一定的规范作用，但是，由于它是国会在经济危机时颁布的一部应急性法案，因此，在证券法的实施过程中，暴露了一些局限性。

　　《1933 年证券法》只对公众公司在申请证券发行时披露的信息，包括已审计的财务报表作出规定，但是对证券发行之后年度获取的信息并未作出要求，这个缺陷使得《1933 年证券法》中对于财务报表审计的要求浮于形式，因为发行人只要在申请证券发行时披露公司的资本结构、已审计财务报表、经营活动等情况。可当注册登记后，在公司的存续期间，公司的相关情况发生变化时，由于《1933 年证券法》中并没有对存续期间信息披露作出要求，这就意味着，对发行人的财务报表进行审计这一制度在现实中不一定能得到严格执行，其结果是，当社会公众在后续期间购买股票时，公司已披露的信息不一定准确、有效，这在一定程度上会误导公众的投资决策。

　　除此之外，《1933 年证券法》中的民事责任条款也存在一定缺陷，大多数人认为法案中的民事责任条款过于苛刻。阿瑟·迪安曾在杂志上对证券法发出严厉的批评意见，他认为，民事责任条款与公司的发展存在一定的关系，如果民事责任条款过于严厉，那么会使利益攸关的公司在从事经济活动时存在一定程度上的困难，从而陷入举步维艰的境地，给公司的发展带来可怕的后果。在《1933 年证券法》的民事责任条款中，其规定，当经登记的注册说明书中存在虚假、失实的信息时，任何购买者，包括企业和社会公众，在任何时候都可以向与证券相关（直接相关和简介相关）的关联人或证券发行人提请诉讼，具体包括证券发行公司、董事、股东、会计师、包销商等等。

　　当然，也存在例外情形，即关联人或证券发行人能够证明购买者在购买前事先知道该虚假、失实信息。从这些条款可以看出，较宽的原告起诉范围，再加上被告责任范围的扩大和责任程度的加深，使原被告之间义务不对等，且降低了公司通过发行证券进行融资的积极性，阻碍公司的长期发展，严重者则对金融业乃至国家经济产生不利影响。因此，建立一部公平正义、对证券发行和证券交易行为有着调整和规范作用的法律迫在眉睫，这就是《1934 年证券交易法》的立法背景。

　　（2）《1934 年证券交易法》中涉及财务报表审计的内容

　　①对持续披露经审计的财务报表的规定

　　为克服《1933 年证券法》的不足，美国《1934 年证券交易法》在吸收证券法经验的基础上，对公众公司的信息披露制度作出更严格的规定，即公众公司不仅要在申请证券发行时提交包括已审计财务报表等内容在内的注册说明书以承担信息披露义务，而且，在以后的经营年度同样要承担相同的信息披露义务。另外，该法案还批准设立证券交易委员会取代联邦贸易委员会。

　　《1934 年证券交易法》在第 13 条中指出，每一位证券发行人在每个年度都应当向证券交易委员会和交易所提交关于注册说明书中相关资料的后续更新信息，包括经外部独立注册会计师审计过的财务报表，从而保证证券发行人相关信息的实时性，另外，证券发行人还应当按照规定制作年度报告和季度报告，并在依法经注册会计师审计后，向证券交易委员会提交副本[38].

　　向证券交易委员会提供年度报告的规定，不仅从法律上对公众公司的财务报表必须经过注册会计师审计这一制度进行严格要求，而且在实务上也使公众公司的信息能够得到随时更新。该规定的执行，不仅有利于证券交易委员会加强对公众公司的监督和管理，而且随着已审计财务报表的披露，社会公众能够根据其掌握的财务信息，了解公司的财务状况和经营成果，对已掌握的信息进行更新换代，从而帮助其做出更有效的决策。

　　②对未提供真实信息而承担民事责任的进一步研究

　　从证券交易法的产生背景来看，该法案的颁布，离不开民众的需求。在 1933 年国会颁布的证券法中，由于其对提供虚假、失实信息的公众公司和中介机构规定了苛刻的民事责任，以致在实施过程中引发了一些利益团体的不满，从而引发了许多修改该法的呼声，因此，在制定证券交易法时，国会对民事责任条款进行了相应的调整。

　　《1934 年证券交易法》中第 18 条 a 规定了当注册说明书中出现虚假、失实信息或误导性陈述时，相关人员应有的行为措施。具体来说，当任何人向委员会提交的注册说明书中含有虚假、失实或误导性陈述时，其都应当承担法律责任；任何购买该公司股票的人因购买该公司股票而遭受损失的，其可以要求任何与发行证券有关的人员承担民事责任。这一条款指明，当受损害方的利益遭受侵犯时，其可以提请诉讼，同时还应当举证说明其遭受的损失与注册说明书中的虚假、失实或误导性陈述相关，并且证明该虚假、失实或误导性陈述能够影响投资者的决策，而自己正是因为看到了证券发行人公布的相关信息并且基于信赖而做出错误决策从而遭受损失。

　　在推进美国财务报表审计制度顺利建成的过程中，除《1933 年证券法》和《1934年证券交易法》外，美国国会还就财务报表审计制定了其他法律，如《1935 年公共事业控股公司法》、《1939 年信托契约法》、《1940 年投资顾问法》和《1940 年投资公司法》，这些法律对财务报表审计制度的顺利进行，以及证券市场的完善具有重大意义。

　　例如，在《1935 年公共事业控股公司法》中，它将财务报表审计的对象扩大到通过附属公司从事电力、天然气、或煤气服务的州一级的控股公司，并要求这类公司定期向美国证券交易委员会提交审计报告，精确地说明控股公司及其附属公司的财务状况和经营活动等；在《1940 年投资公司法》中，投资公司必须向证券交易委员会注册，并且提交已审计的财务报告说明其财务状况以及相关投资策略，虽然投资公司法在公布后遭到众多反对，但是，它的颁布确实对财务报表审计制度的推行作用巨大。除此之外，对财务报表审计制度影响甚大的还有《2002 年公众公司会计改革和投资者保护法案》。

　　4.2.3《2002 年公众公司会计改革和投资者保护法案》

　　（1）《2002 年公众公司会计改革和投资者保护法案》立法背景

　　财务报表审计制度自 1933 年建立以来，经过了大半个世纪的发展，深受社会公众信任。然而，在 2001 年 11 月，美国安然公司承认自 1997 年以来，通过隐瞒债务、虚报利润等手段对外提供虚假信息而不断受益，这一消息一经爆发便震惊股市，立即引起美国金融市场的巨大动荡[39].在安然公司欺诈行为被揭露以来，美国诸如世通、施乐、默克制药、时代华纳等一些大公司的会计丑闻频频曝光，投资者们信心连遭打击，股市也因此遭受重创。美国维斯评级公司在调查了 7000 家公司公布的财务报告后发现，高达 1/3 的公众公司在不同程度上存在捏造利润等财务造假行为，信用危机震惊整个华尔街。

　　一系列公司会计造假丑闻的爆发，已经深刻地反映了美国公司制度存在的缺陷，这个缺陷主要指公司内部治理结构的不平衡和外部监督的缺失[40].在内部治理结构中，20 世纪 90 年代达到巅峰时期的首席执行官（CEO）制度，名义上，由公司董事会任命首席执行官，然而，在实际操作中，由于公众公司股权分散，首席执行官对董事会主席的任命有很大影响，这种情形的后果就是股东大会对管理层的控制力减弱，一些管理者为了自身利益而掩盖债务、虚报利润，这些行为一定程度上损害了广大投资者的利益；在外部监督方面，一些会计师事务所为了谋取利益，一方面向公众公司提供审计服务，另一方面又提供纳税筹划、管理咨询等非审计服务，以致使会计师事务所的独立性受到干扰，甚至出现一些注册会计师违背职业道德，充当公众公司会计造假行为的"看门人"的现象，长期以来，由于公共会计市场上缺乏统一有效的监管，从而导致公众公司的外部监管失效。

　　内部管理缺陷，再加上外部监管的缺失，使得一些公众公司利用这一机会进行财务造假，谋取私人利益。安然、世通等财务造假行为曝光后，社会公众呼唤通过立法强化对会计审计的监管，规范企业管理层的行为，因此，《2002 年公众公司会计改革和投资者保护法案》应运而生。

　　（2）法案中涉及财务报表审计的陈述

　　《2002 年公众公司会计改革和投资者保护法案》是一部涉及公司治理、会计监管以及证券市场监管等方面的法案，它要求，所有在美国上市的公司都必须按照该法案的规定来执行。美国小布什总统在签署该法案时称，这部法案是自罗斯福总统以来，对美国商业界影响最为深远的一部改革法案[41].该法案在首句中直接点明，"遵守证券法律以提高公司披露的准确性和可靠性，从而保护投资者及其他目的。"这句话正是该法案基本目标的真实写照。为了更好地贯彻这一目标，《2002 年公众公司会计改革和投资者保护法案》在《1933 年证券法》和《1934 年证券交易法》的基础上，对信息披露制度和注册会计师的民事责任等方面做出改进，详见表 4.4.

　　做出了许多新的规定。该法案的一个显著成果就是成立了公众公司会计监察委员会，成立该委员会的目的是监督公众公司的审计及相关事项，以便为购买及持有其证券的公司和持股公众编制准确、独立的财务报告[42].公众公司会计监察委员会与美国国会相独立，并以非盈利公司的法人身份持续经营，作为独立性的法人，它能够更好地发挥自身的监督作用，对向公众公司提供财务报表审计业务的会计师事务所和注册会计师进行监督，以使其提供真实、可靠的鉴证报告。《2002 年公众公司会计改革和投资者保护法案》的这些改进，使业内人士普遍认为它是继 20 世纪 30 年代经济危机以来，美国国会制定的涉及面最广、处罚力度最大且最具影响力的法律。

　　4.3 本章小结

　　本章主要对美国财务报表审计的社会基础和制度保障进行分析，从而发现，美国财务报表审计建立之时存在深厚的社会基础，同时与财务报表审计相关的法律保障也已经建立。