构建我国政府绩效审计的评价标准

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　　【题目】中国政府绩效审计的评价标准问题探析
　　【引言 第一章】政府绩效审计评价指标体系构建引言
　　【第二章】政府绩效审计评价的理论基础与相关概念界定
　　【第三章】我国政府绩效审计的考评标准现状及存在的问题
　　【第四章】构建我国政府绩效审计的评价标准
　　【第四章 第四节】审计评价标准中具体指标的选取
　　【第五章】政府绩效审计评判标准的保障体系
　　【总结/参考文献】政府绩效审计的评估指标研究总结与参考文献

　　4 完善我国政府绩效审计的评价标准

　　4.1 评价标准选取的基本原则

　　（1）客观性，客观是按照事物的本来面目去考察，不添加个人的偏见，对于绩效审计来说，客观性是非常必要的，在设置或选择评价标准的过程中要以事实为依据，不能带有任何个人偏见或凭空臆想。不仅在构建指标的过程中要遵循客观性的原则，而且，在审计人员进行绩效审计的过程中也要充分遵循客观公正的原则，这样确保审计结果的真实可信。

　　（2）可靠性，该标准要求审计人员能够以真实、客观和完整的标准来评价被审计单位的绩效，在审计环境或者条件不变的情况下，现有的标准都能使不同的审计工作人员得到相同的审计结论。

　　（3）相关性，是指我们设置的评价标准能够满足审计机关工作人员的需求，能够密切的与被审计单位需要进行绩效审计的事项进行联系，评价的结果能够供被审计单位以后经济活动参考。

　　（4）代表性，即我们选择的指标要具有代表性，要涵盖所有被审计单位可能存在的事项，尤其是在一些特定的环境和条件下绩效的所有重要事项和方面，标准的水平要能够代表一定的群体所能够达到的水平。

　　（5）适应性，标准设置时要能够适应环境、经济和技术水平的变化和发展，能够应对不同的情况作出相应的变更。

　　（6）可操作性，绩效审计的评价标准应当是被审计单位应当负责的并可以实现水平，能够使被审计单位通过努力可以达到的水准，还要确保选取的评价标准能够为审计机关所用。

　　4.2 对我国政府绩效审计对象的设定

　　在进行政府绩效审计时，针对不同的审计对象，要有不同的评价标准，这样才能使对于评价标准的研究更加系统、完整，才能得出比较实用的结果。基于此，笔者将政府绩效审计的审计对象分为以下三个方面。

　　4.2.1 政府机构
　　
　　政府机构，也即政府公共部门，主要是指利用纳入财政预算的公共支出，生产公共产品和提供公共服务，以满足社会公众对公共产品的需求的单位或组织。政府机构主要包括严格意义上的政府部门、事业单位以及一些公益性机构。对于政府机构的绩效审计，主要是考察政府机构的职能履行情况，具体包括政府自身对于资源利用的情况、政府的公共管理目标实现的程度、管理规划的合理性、管理方法的科学性、工作人员的基本素质等。这是从整体层面上进行的政府绩效审计，也是本文研究的重点部分。

　　4.2.2 公共投资项目

　　公共投资项目，顾名思义，是指政府利用公共资金进行投资，建设的一些涉及社会和经济发展的项目。政府的公共投资项目主要包括两个方面的内容：一是以政府投资为主的经济建设项目；二是各级政府通过发放补助、转贷、贴息和拆解资金等方式投入的项目。政府的公共投资项目是整个社会经济系统的重要组成部分，能够拉动整个经济的增长，促进内需，促进消费，同时能够给群众提供许多的就业机会，能够促进整个社会的正常运转，因此，政府的公共投资项目在国民经济中占据着重要的地位。一般来说，公共投资项目的周期都比较长，且投资额都非常大，影响范围也非常广，因此一项公共投资项目是否成功，能否在项目执行过程中保证经济性和效率性，不仅关乎到项目自身的效果，而且还会给其他的部门、项目所在地区的经济发展甚至整个国民经济的发展带来影响。改革开放以来，我国经济迅速发展，伴随着经济的发展我国各级政府的公共投资项目也越来越多，公共投资资金也越来越大。因此对于公共投资项目的绩效审计就变得十分有必要。在对政府部门进行绩效审计之余，针对一些部门开展的较为重要的公共投资项目也应该进行相应的绩效审计，用来考核该投资项目的成本收益，这就是从重点层面进行的政府绩效审计。
　　
　　4.2.3 公共资源

　　公共资源主要是指所有权属于全体社会成员的资源，也即，有两个或两个以上的资源使用者共同享有的资源，这也是相对于私有资源而言的。一般来说，公共资源包括城市的土地、名山大川、森林湖泊、城市的公共设施等。对于公共资源的绩效审计主要是评估政府部门在使用、分配和管理各类公共资源的过程中的相关经济活动的经济性、效率性、效果性以及后文所述的环境性和公平性，从而提高政府对公共资源的利用效率，达到建设资源节约型、环境友好型社会以及可持续发展的要求。基于此，对一些公共资源，比如说公共教育资源、公共医疗卫生资源、公共信息资源以及社会保障基金资源等进行的绩效审计也不可缺少，这是从单项层面对政府机关从事公共管理活动的评价。但是，由于公共资源的种类庞大，数量也很多，文章的篇幅也有限，本文不可能将其一一列举出来，因此，本文只挑选了几个相对来说比较重要的或者是社会公众较为关注的与人们切身利益相关的公共资源进行研究，主要有公共土地资源、矿产资源和公共教育资源。这也是出于对公共土地资源的广泛性、矿产资源的重要性以及公共教育资源的特殊性等因素的考量。

　　4.3 构建我国政府绩效审计的评价标准
　　
　　对于政府绩效审计的评价标准，许多国家会使用"3E",也即经济性、效率性和效果性来进行相关指标的设定，但是，在经济和社会迅速发展的今天，这三个方面已经不足以满足现在社会的需要，尤其是我们国家近些年提出了科学发展观，这更促使了我们将公平性与环境性纳入绩效审计的考核范围，因此，我们可以将政府绩效审计的内容扩展为"5E"的层面，使之更适应我国现在的发展需要。另一方面，我们都知道，平衡计分卡是一种广泛运用于企业绩效战略管理的方法，那么我们是否也可以将其运用于政府部门的绩效审计评价中呢？对于这个问题，一些西方国家做了大胆的尝试，将平衡计分卡引入到了公共部门的绩效管理中，并取得了显著的效果。因此，我们可以在对我国的评价标准进行设定时也引入平衡计分卡的方法，从而使我们的评价标准更加完善和系统。我们可以通过将平衡计分卡的四个方面与政府绩效审计的内容相结合，将平衡计分卡的四个层面作为一级的共性指标的要求，将政府绩效审计的内容"5E"作为基础性的二级指标，最终建立一个多层次的评价标准。

　　4.3.1 基于平衡计分卡层面的评价标准

　　将平衡计分卡运用到政府的绩效审计中，以政府的战略目标为指导，构建一个科学的绩效评价体系，从而对政府绩效进行审计。那么对于政府部门的绩效审计评价指标的设置就应该包含以下几个维度：

　　（1）财务维度

　　财务维度，可以理解为传统的财务收支合法性审计。财务状况是审计机关工作人员在进行政府绩效审计时最应该关注的问题，是首要的指标。那么对于财务维度的考察，主要关注的是政府在提供公共服务、利用公共资源或者开展项目的过程中，是否对项目或资源的成本进行管理和控制，是否做到了尽量减少成本。对于财务维度的指标设定，可以根据政府的具体财务状况制定相关的评价标准，考察政府的财务运行状况，以便于有效的加强政府财政预算，提高公共资源的使用效率。

　　（2）客户（社会公众）维度

　　客户在政府绩效审计中指的是社会公众，政府的非营利性质决定了在政府审计的过程中要对社会公众层面有足够的重视。那么，在社会公众维度，我们的审计重点就是政府的各项举措能否最大程度的满足人民群众的需要、是否真正的维护了人民群众的利益。这就体现了社会公众对于政府部门的信任度以及满意度。对于公众维度的标准设置，可以根据公众对政府相关经济活动的满意度等进行制定，从而衡量出政府各项举措实施后的社会效益。

　　（3）内部业务流程维度

　　不同的政府部门根据其不同的职能会有不同的业务流程，业务流程是否科学、合理决定了其提供服务的效率和质量，在一定程度上还会影响公众的满意度。因此，政府不同的职能部门拥有良好且有序的内部运行流程能够使其绩效保持优良的水平。那么，可以根据政府内部职能部门的内部运行效率、内部流程是否有序以及行为依法依规的程度等制定相应的指标，以避免出现政府部门内部运作流程失范的情况。

　　（4）学习和成长维度

　　十八大之后，将建设学习型政府写入了党章。建设学习型政府，要求政府部门内部不断改善其业务能力，同时要求其能够使用信息化的管理方法，创造出一种全新的政府管理体制，从而使政府内部的组织学习能力和创造能力得到提高，并最终能提高政府工作的效率和行政能力。从政府部门工作人员的角度看，只有发挥了其积极性与创造性才能使该组织具有竞争优势，从而立于不败之地。因此，从学习和成长的维度考虑，要衡量政府部门是否具有良好的文化和学习氛围，以保证政府的各项战略目标的顺利实施。

　　4.3.2 基于政府绩效审计内容层面的评价标准

　　许多国家对于政府绩效审计的称谓有不同的解释，为了避免引起不必要的理解差异，同时促进国际上对于学术性问题更加深入的探讨，1986 年在最高审计机关国际组织第十二届大会上规定，对于政府绩效审计，无论其称谓如何，都将其内容概括为"3E",即经济性、效率性和效果性，这也就成为了政府绩效审计的一般内容。但是，很明显，随着经济和社会的不断发展，这三个方面的内容已经不足以用来作为衡量政府绩效的标准了。那么针对这个问题，澳大利亚政府首先提出了"5E"层面的政府绩效审计，将政府绩效审计的内容扩展到环境性和公平性两方面。笔者认为，可以将这两项内容引入到我国的政府绩效审计中，丰富我国的政府绩效审计的内容，同时也可以为我们制定政府绩效审计评价标准提供一些借鉴。

　　（1）经济性指标

　　经济性主要考虑的是资源在投入和使用过程中的成本问题，主要强调的是资源的节约，如何用最小的成本达到最大的收益。在《中国内部审计准则第 25 号-经济性审计》中也曾对经济性有所规定，认为经济性是指"使组织经营活动过程中获得一定数量和质量的产品和服务及其他成果是所耗费的资源最少".因此，经济性审计主要用来评价对于资源的使用是否节约或者经济。

　　在进行经济性指标设置的过程中，我们可以从以下几点进行考虑，确定选取的指标。

　　第一，被审计单位在取得资源的过程中，是否用了恰当的程序，是否是以最低的成本、最经济的取得了资源；第二，被审计单位资源使用前是否有详尽的预算，其实际花费的是否与其预算相一致；第三，要考虑被审计单位在资源利用过程中是否遵循关经济性的法律、法规或者行业管理、国际规定等，是否在其日常活动中运用了一些内控制度从而来衡量其管理活动的经济性；第四，要考虑被审计单位在使用资源的过程中是否做到了物尽其用，是否恰当的使用资源，从而避免了资源浪费的情况，造成资源利用状况的不经济；最后，还要考虑被审计单位的人力资源利用状况是否做到人尽其用，是否有人才闲置或人才与其职能不符的情况，避免造成人力资源使用层面的不经济。
　　
　　（2）效率性指标

　　在《中国内部审计具体准则第 27 号-效率性审计》中，对效率性审计进行了这样的定义，认为效率性是指在组织经营活动过程中投入资源与产出成果之间的对比关系。

　　那么对于政府绩效审计中的效率性，我们也可以将其定义为资源的投入与产出的比值，它考察的是能否以最小的投入获得最大的产出的问题，也即在成本既定的条件下能否使效益达到最大化。

　　那么，对于效率性指标的设置问题我们要考虑以下几点：第一，被审计单位是否制定了一些能切实提高其资源利用效率的方案，并且，这些方案能够被用于工作中，具有可操作性；第二，考虑被审计单位的职责分工是否合理，人员设置中有无责任重复的现象，是否能够使人力资源的利用过程更有效率；第三，被审计单位的工作流程是否清晰明了，资源使用过程中是否制定了明确的规划，从而使工作进行的更加流畅，提高工作效率；第四，被审计单位是否遵循了与效率性审计相关的法律法规、国际规章、行业惯例；最后，还要考察被审计单位内部是否已经建立起了一套能够衡量其资源利用效率性的管理系统，如果有的话还要考虑其管理水平如何，能否对其管理水平进行系统的测评。

　　（3）效果性指标

　　根据《中国内部审计具体准则第 26 号-效果性审计》的规定，效果性主要是指组织在从事经营活动时最终实际取得的效果与组织预期能取得的效果之间的对比关系。也就是说，效果性是一个与目标实现程度相关的概念。那么，对于政府绩效审计中的效果性问题，主要强调的是政府在政策、项目实施的过程中是否达到了应该达到的水平，有没有做到少花钱、多做事并且做好事。

　　对于效果性指标，我们应该考虑：第一，政府正在实施的项目与由立法部门或者其他相关权威性机构预期的结果的相差程度；第二，政府部门在工作过程中是否履行了其职责，其职责是否达到了相应的效果；第三，所有发生的结果是否都能够归因与政府政策或项目的实施；第四，被审计单位在项目或政策实施的过程中是否严格遵循了相关的与政府活动效果性有关的法律法规；第五，群众对政府部门项目或者服务结果的满意程度。

　　（4）环境性指标

　　环境性是指政府在一些项目或某些资源的开发过程中，要对自然资源进行有效的利用，同时也应对生态环境有一定的维护，也就是说环境性指标关注的是可持续发展、人与环境的问题。基于我国目前环境污染严重、自然灾害频发的现象，把环境性指标纳入到政府绩效审计的内容中，无疑会促使政府机关在资源发展的过程中更加注重环境带来的问题，从而为在促使企业也在发展中注重环境性的问题提供榜样和借鉴，促进全社会共同关注环境的问题。

　　对于环境性指标的设置，我们可以从以下几个方面进行考量：第一，政府项目或投入资源能否促进可持续开发以及利用；第二，公共资源投入能否促进生态和环境改善；第三，公共资源使用是否符合与环境相关的法律法规的要求；第四，环保部门环境监测的状态；第五，群众的评价或满意度。

　　（5）公平性指标

　　公共政策和公共服务的本质就是要体现公平性，政府管理的初衷也是要建立一种公平的供给机制。在社会主义现代化建设日趋快速的今天，我国的城市化进程逐步提高，但与之相伴的是城乡、区域之间的二元化，以及居民贫富差距的扩大，这些问题若不尽快的解决，将会成为引发社会动荡的因素。科学发展观要求我们发展经济要统筹兼顾，即要统筹各方面的利益。因此在对政府绩效进行审计的过程中，公平性指标是不可或缺的。公平性是指在政府的服务、产出以及结果分配的过程，要体现出一种平等公正，也就是说公平性关注的主要是资源分配和社会发展中的差异问题。

　　公平性指标的设置主要考察的是：第一，政府投入资源的过程中是否体现了公平的原则；第二，政府服务对象是否受到了公平的待遇，尤其是一些弱势群体能否享受到平等的或者更多的帮助；第三，政府部门提供服务过程中是否遵循国家法律法规中关于公平性的规定；第四；对于政府行政过程，公民对于公平性的满意度。