国家审计工作机制创新研究现状及内容

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　　【标题】国家审计工作中的问题探究
　　【第一章 引言】国家审计工作机制创新研究现状及内容
　　【第二章】国家审计概念与相关理论
　　【第三章】国家审计工作机制发展现状分析
　　【第四章】国外审计过程中的机制比较
　　【第五章】国家审计工作机制创新路径
　　【第六章】国家审计系统机制完善对策建议
　　【结语/参考文献】我国审计工作机制创新体系构建结语与参考文献

　　引 言

　　我国独立审计机关在 1949 年至 1983 年处于空白期，国家审计体制以财审合一为主，审计监督工作以财政部门及其他部门内设审计处为主。

　　我国真正独立的审计制度随着《宪法》的颁布而成立，最高国家审计机关为国家审计署，对国务院总理负责，下设县及以上政府审计机关，审计体系受到上级审计机关及同级人民政府的双重监督与领导。此后，随着《中华人民共和国审计条例》、《中华人民共和国审计法》和《中国人民共和国审计实施条例》等法律法规相继颁布，国家审计工作日趋完善。

　　《中华人民共和国审计法》在 2006 年 2 月召开的十届全国人大常委会上进行了修正，全面且具体的从审计原则、人员、机关职责、程序和法律责任等对审计监督工作体系做出了规定。伴随着我国审计法律法规相继颁布，审计业务流程得到了规范，审计机关和人员行为得到规范，审计工作质量与风险管理在国家审计制度中也得到了体现。

　　现行审计模式是行政型审计，从建立起对我国经济发展、廉政建设、保障公共利益等多方面做出了巨大贡献，使我国相关法律及政策得到了完善。但是，随着经济发展和社会环境的复杂程度加剧，现有审计工作制度需要在多方面加强提升。近年来，审计工作机制在理论和实践中不段完善，但从总体上仍然无法满足审计工作实务的具体要求。本文以审计工作创新机制为主题，立足于审计工作的理论与实践，分析和探索科学、有效的审计工作机制，为解决审计工作实务中最新的问题，并提高审计效率和效益，提出创新途径。因此，本研究具有较强的理论意义和实践意义。

　　（1）理论意义

　　我国国家审计工作机制的建立，在几十年间对我国社会经济形势的发展做出了巨大的贡献，同时也促进了审计工作的完善，而现代管理理论及实务要求审计工作机制不断的创新和进步，审计工作必须与时俱进，从现代管理原则、方法、和技术上对我国审计工作系列活动进行变革与创新，从计划、组织、领导、控制方面促进审计工作机制的发展。

　　我国审计理论研究仍处于初级阶段，审计创新一直是我国审计工作机制不断发展的方向。本文一方面将系统科学理论、博弈理论、图论理论引入国家审计工作机制理论研究，推动我国审计理论研究的拓展和创新；另一方面，关于国家审计工作机制的一系列问题，如其系统化问题的研究仍然需要作出更大的努力，迫切需要从实践中得到解决问题的思路和方法。国家审计工作机制研究在理论上是积极的探索研究，弥补现有研究的不足，实践上可以探索解决实际问题的方法。

　　文献综述发现，国家审计工作机制研究中一般都集中在经验总结与政策建议，系统性研究尚不多见，因此，本文的研究具有前沿性。

　　（2）现实意义

　　鉴于我国审计工作现状，结合国际审计理论和实践的发展，不难发现国家审计工作机制等方面的研究仍然存在较多的不足，我国审计工作与国际审计工作理论与实践存在较大的差距，具体体现在以下五个方面：

　　第一，审计结果封闭性。我国国家审计工作从计划、实施到处罚，已经封闭运行多年。审计部门在审计项目中因为封闭运行状态的存在可以自行确定、实施、处罚，这就使得公共知情度下降，严重匮乏透明度，我们可以从近些年来审计公告的数量上看出这一现象。

　　第二，审计处理处罚随意性。我国审计机关很多仍处于自我监督与自我约束和奖惩状态之中，审计过程缺乏相关监督制约机制，相关办法与法规仍然不够成熟，并且无法与时俱进，符合新形势的需求。此外，审计部门对审计尺度的把握比较自由，特别在审计定责与处罚力度方面自由性很大，这对审计的权威性是一种极大的挑战。

　　第三，审计执法人员素质参差不齐。国家审计工作归根到底还是审计人员的工作。但是目前审计体系中，审计人员素质参差不齐，在执法与审计方面也存在尺度不一的现象，钻漏洞，规避审计法律法规等个人利益驱动下的违法违纪现象仍然存在，这也使得审计执法效果大打折扣。

　　第四，审计机关内部组织结构僵化。审计工作存在的另一个问题就是审计组织结构问题。一方面，机构职责交叉、重叠。审计机构之间的工作在内容上和职能上出现了重叠，就会发生重复审计等低效率、无效率的审计行为。另一方面，现有机构设置不合理，这导致了机构分工不明确或工作安排不合理，造成任务有轻有重等不合理现象。审计工作应该以审计对象为准，按部门职责进行归口管理，这样才能弥补审计人力资源不足、审计力量不均等缺陷。此外，审计信息和资源无法充分整合。无法从管理体制及编制上对审计机构产生互补效应，这就浪费了大量的审计资源，也容易造成审计盲区。

　　第五，审计管理观念比较落后。审计工作随着社会、经济发展的需要在不断的进步，审计管理理念也应该随之发展。目前，一方面，审计工作不善于从宏观角度处理问题，而仅仅局限于财务资料核查，在宏观层面、审计工作全局规划、组织等方面存在缺陷，不善于揭露重要的宏观层面的问题，这就使得审计机关职能无法充分发挥。另一方面，审计机关政府性质过浓，审计工作常被政府行政方式所左右，轻视协商沟通，审计内容及形式取决于领导的决定，这就使得审计质量严重下降，同时增加了审计风险。三是对审计人员培训不够重视。
　　
　　审计工作归根到底还是审计人员的审计工作，如果忽视对审计人员的复合才能与综合素质的培养，就会使审计人员无法适应形势的变化，无法很好的履行自身职责。四是审计工作缺乏创新。社会经济的发展现状决定了审计工作服务于经济与社会发展最好的方式就是不断的创新，只有不断的对审计方式、审计技术、审计方法的创新才能不断的满足社会经济形势发展需求。
 

　　1 研究现状及研究内容

　　1.1 国内外研究现状

　　1.1.1 关于审计内涵的研究
　　
　　关于审计内涵的研究，周舜臣（1983）认为审计是一种通过会计凭证等并运用一定方法对经济活动进行反应和审核的活动，从而对经济活动事项是否合法合规进行检验，这种活动要以国家的法律法规为基础，以反映真实经济活动为目标，从而提高经营管理效益并形成报告.阎金鳄（1986）认为审计是审计机构与人员对审计对象进行的会计及其他信息核查的工作，以考察经济活动合法合规性，从而改善经济管理行为，查错纠错、提高经济效益的经济监督过程.
　　
　　张英明（1987）认为审计对审计对象所从事的经济活动所进行的确认其真实和有效性等方面，需依据的法律法规所开展的审查、评价活动.梁芬莲等认为（2005）国家审计是以国家财政、收支等公共资源使用情况进行监督行为，审计对象是相关公共资源使用的政府官员.经修改的《审计法》（2006）对国务院各部门及地方政府和相关部门均做出了有关财政收支的具体规定，从而对财务收支的合法性、效益性等进行审计监督。
　　
　　叶建新（2007）认为国家审计是一种国家权力，这种权力是法律在人们意愿基础上赋予的独立于国家其他权力的权力.David Flint（1988）认为审计是相关独立实施的一种特殊检查监督行为，从而将预期目标与实际绩效进行对比，并进行报告的过程.1973 年美国会计学会认为审计是经济行为和经济现象与制定标准一致性情况的检验，通过对对象进行客观的收集、评定等过程最终给出说明的过程。
　　
　　1991 年国际审计准则委员会认为审计是对某单位财务报表等财务信息独立性的检验验证。1983 英国财政部将内部审计作为部门评价功能的实行者，通过科学计量评价过程对内部控制体系有效性做出评价，从而提升部门经验活动效率和效果。

　　1999 年，IIA 认为内部审计是一种为了增加组织价值和促进组织运营能力所进行的客观、公正、独立的咨询活动 2001 年国际内部审计师协会重内部审计定义为一种用来增加组织价值和改善组织运营的客观独立的咨询活动。它是组织内对各种业务活动和管理活动的客观评价，用来评价和判定组织程序和政策是否贯彻执行，资源有效利用情况和组织目标达成情况。

　　1.1.2 关于审计工作职能的研究

　　对审计工作职能的研究，程明华（1992）认为内部审计更多是评价鉴证职能而不是监督的职能。并且国家审计职能与社会审计职能是同等的.何云（2006）则认为内部审计职能是综合了管理、经济监督和鉴证等多个职能。其中，经济监督职能在发展之中派生出了评价职能作用，并且随着经济发展，仍在不断演化之中.杨茁（2006）认为政府审计职能是问责和绩效评价，是针对政府职能的审计.程琳（2007）认为内部审计监督是审计的最近本质的职能，此外仍有评价、服务和建设职能.王思佳等（2007）内部审计职能是监督与咨询并存的，在其发展之中其职能是在不断变化的，而监督职能始终是核心职能.美国会计学会（AAA）指出审计的作用在于帮助评价接收到的信息的过程和判断的过程。英国《国家审计法》在 1983 年规定了国家审计具有检查和监督公共性资金的效率、效果和经济性。
　　
　　Kofman等建立了 Principal-agent-auditor 模型，该模型设计了四个变量，包括审计可靠性、成本、概率和惩罚强度.De Fraja（1993）、Feenstra 和 Hanson（1997）认为政府中央政府更愿意聘用独立性的审计机构对下属部门进行审计，而代替原来公立部门的审计机构，实验证明是更有效的。
　　
　　JamcsE.Gulthrie 和 Lee D.Parker（1990）对澳大利亚联邦审计部的研究中，利用Porter 的分析框架分析认为政府审计功能是一个反映组织、活动、社会政治和制度以及社会经济水平产物的功能，而不是简单的技术含义.Nancy A.

　　Bagranoff, Stephanie M. Bryant 和 James E.Hunton（2002）将注册会计师咨询服务具备的推销、管理、开发和咨询等基本的技能和咨询的流程及其问题做出了全面的讨论，认为其是一个服务的过程.Michael P.Cangemi 和Tommie Singleton（2003）从内部审计专业十五标准入手，对内部控制、控制策略、风险评估、质量保障等方面做出了详细描述，并对内部审计的功能拓展过程进行了概述.

　　1.1.3 关于审计工作与政府审计的研究

　　审计工作与政府审计的研究，马学斌（2007）认为政府审计的职能是制约经济权力和监督，监督是审计职能中完善权利制约的重要环节.刘秀丽、朱锦余（2009）认为政府审计具有保护国家资金安全性、确保国家资金经济性和维持经济运行的防御性三大职能，其发挥国家经济安全的维护作用.

　　蔡春等（2009）从政府审计是国家经济安全性的必然选择，这一点可以从国家经验和审计历史和审计理论中得以分析.宋依佳（2008）认为审计公开具有十分重要的意义，不仅可以实现资源共享从而降低监督成本，而且能够推动责任政府建设和有效制约权力运行.张立民等（2009）提出审计职能需要重新定位，即推动受托责任人有效履行其受托责任，并向决策有用性发展。同时，他从绩效评价的校对对政府审计的治理职能进行深入研究.刘家义（2011）研究提出审计工作作为政府治理的重要部分，是国家依法行权进行监督的行为，其本质是一个具备预防和抵御功能的"免疫系统".杨肃昌等（2011）认为审计的功能应当作用在政治的核心问题上，通过对权利运行进行有效监督，实现政府良好治理.宋常等（2012）提出审计的职能已经发生了转变，逐渐发挥积极参与政府治理的作用.Josie （2003）认为政府审计部门属于国家治理体系中的独立专家，既能有效规制，又能传递信息，有助于政府恰当地发挥其治理功能.Jean （2005）从美国政府审计的发展历程着手，提出即使审计不能成为政府良好治理效果的保证，却有利于保障公共利益.

　　1.1.4 关于国家审计工作机制创新的研究

　　目前，对审计工作机制的研究是比较少的，自 1982 年我国现行审计制度建立以来，学者们积极开展关于审计制度的相关研究。冯均科（1994）结合多年的审计工作实践，对现行双重领导制的审计模式进行分析，阐述这种体制存在的问题.尹平（2001）主张审计署隶属于国务院的做法，提出了"升格论"的观点，即审计长应当与国务院副总理同等级别.李齐辉等（2001）和吴联生（2002）则坚持"改革论",即实行上级机关对下级机关的垂直领导，消除地方政府对审计部门的领导。肃昌（2004）认为我国审计体制主要存在四个方面的缺陷，分别为缺乏独立性、信息披露受限制、审计目标不明确、审计监督空缺.赵崔等（2008）认为我国审计的发展离不开理论的创新，而且基于审计实践的创新是审计工作和社会发展的先导.

　　1.2 研究内容与方法

　　1.2.1 研究内容

　　本文研究内容包括六个部分，严格按照"提出问题-分析问题-解决问题"的逻辑顺序对国家审计工作机制创新进行研究。

　　本文第一部分为引言。主要阐述了研究背景和意义，对本文相关研究进行了文献综述分析，并在国内外相关领域的研究综述基础上，在研究内容和研究方法上对本文的研究内容加以创新。

　　本文第二部分是本文的理论基础，也是本文研究内容、方法以及结构体系的理论支撑。首先，本文对相关基本概念进行了重新界定，为研究内容明确界限。其次，从国家审计工作的发展历程、基本过程和主要特点进行了总结和论述，明确国家审计工作基本情况。最后，本文重点对国家审计工作机制所涉及的关系理论、代理理论和受托责任理论等进行阐述，从而为路径探索和完善建议的提出提供理论依据。

　　本文第三部分为现状分析。本文首先对国家审计工作机制建立以来所做出的的成果及其优缺点进行了总结。在此基础上，结合国家审计工作机制存在的具体问题本文给出了全面的分析。只有充分了解我国国家审计工作机制的发展现状，才能对其存在的问题提出符合我国国情的科学路径措施，进而构建我国国家审计工作机制创新体系。

　　本文第四部分为比较分析，在全球化背景下，国外的先进经验对我国审计工作的发展有着重要的借鉴意义。本文通过对国外审计工作机制的研究总结了四种审计工作模式，即：立法型模式、司法型模式、独立性模式、行政型模式，并对其特点进行了分析总结。从而为我国审计工作的发展带来新的思路，并探索新的路径。

　　本文第五部分为国家审计工作机制创新路径的探索，也是本文的重点部分。根据以上理论支持、现状分析和比较分析，本文给出了作者对我国国家审计工作机制创新路径的思考，即从：组织构架、组织制度、组织宗旨等三个方面进行创新路径的探索。

　　本文第六部分为完善国家审计工作机制的对策，也是本文的重点章节。

　　本文作者通过对国家审计工作机制的研究思考，发现国家审计是一项既重要又复杂的工作，认为只有通过完善一系列环节才能从根本上解决国家审计工作中存在的问题。本文最后给出了研究结论。

　　1.2.2 研究方法

　　（1）文献研究法

　　本文在资料收集基础上，根据国内外文献资料，首先对国家审计工作机制创新管理相关研究进行了综述；其次在理论基础部分，对相关基本概念进行了重新界定，对国家审计工作机制所涉及的关系理论、代理理论和受托责任理论等进行阐述，从而为路径探索和体系构建提供理论依据。

　　（2）比较分析法

　　本文首先对相关概念及内涵对各学者的观点进行了比较分析，其次在对我国国家审计工作机制发展现状分析基础上，对国外审计工作机制的研究总结了四种审计工作模式，即：立法型模式、司法型模式、独立性模式、行政型模式，并对其特点进行了比较分析。从而为我国审计工作的发展带来新的思路，并探索新的路径。

　　（3）图谱演绎法

　　本文在国家审计工作机制现状分析基础上，利用图谱演绎对国外审计工作模式进行分析，并绘制国家审计工作机制创新路径探索和国家审计工作机制创新体系构建图谱，从而清晰呈现国家审计工作机制中存在的各种问题的有效解决途径。

　　（4）系统分析法

　　本文作者通过对国家审计工作机制的研究思考，发现国家审计是一项既重要又复杂的工作，认为只有通过建立一整套审计工作机制创新体系才能从根本上解决国家审计工作中存在的问题，利用系统的方法对有效解决国家审计工作机制存在的各种问题综合分析，找出解决问题的可行方案的方法。

　　1.2.3 技术路线图

　　【图略】