国家审计工作机制发展现状分析

 

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　　【标题】国家审计工作中的问题探究
　　【第一章 引言】国家审计工作机制创新研究现状及内容
　　【第二章】国家审计概念与相关理论
　　【第三章】国家审计工作机制发展现状分析
　　【第四章】国外审计过程中的机制比较
　　【第五章】国家审计工作机制创新路径
　　【第六章】国家审计系统机制完善对策建议
　　【结语/参考文献】我国审计工作机制创新体系构建结语与参考文献

　　3 国家审计工作机制发展现状分析

 

　　为切实加强审计工作，推动国家重大决策部署和有关政策措施的贯彻落实，更好地服务改革发展，维护经济秩序，促进经济社会持续健康发展，国务院 2014年就审计工作机制提出了以下意见:

　　（1）依法接受审计监督。凡是涉及管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人，都要自觉接受审计、配合审计，不得设置障碍。有关部门和单位要依法、及时、全面提供审计所需的财务会计、业务和管理等资料，不得制定限制向审计机关提供资料和开放计算机信息系统查询权限的规定，已经制定的应予修订或废止。对获取的资料，审计机关要严格保密。

　　（2）提供完整准确真实的电子数据。有关部门、金融机构和国有企事业单位应根据审计工作需要，依法向审计机关提供与本单位、本系统履行职责相关的电子数据信息和必要的技术文档；在确保数据信息安全的前提下，协助审计机关开展联网审计。在现场审计阶段，被审计单位要为审计机关进行电子数据分析提供必要的工作环境。

　　（3）积极协助审计工作。审计机关履行职责需要协助时，有关部门、单位要积极予以协助和支持，并对有关审计情况严格保密。要建立健全审计与纪检监察、公安、检察以及其他有关主管单位的工作协调机制，对审计移送的违法违纪问题线索，有关部门要认真查处，及时向审计机关反馈查处结果。审计机关要跟踪审计移送事项的查处结果，适时向社会公告。

　　据此，我国国家审计工作机制需要进一步完善。但是，我国国家审计工作机制的完善需要建立在研究国家审计工作和审计工作机制现状基础之上。

　　3.1 国家审计工作概述

　　3.1.1 国家审计工作的流程

　　中国国家审计程序如图 3-1,包括四个重要环节：

　　（1）制定审计项目计划。审计计划需要在一定时期内由审计机关在国家经济形势与实际工作基础上对审计工作的任务、重点、内容、措施等做出详细安排。

　　（2）审计准备。根据审计计划做出的准备性工作，包括成立审计组、送法审计通知书、编制审计工作方案等。其中，审计通知书应在审计三日前送达；特殊情况应该经过本级人民政府的同意。

　　（3）审计实施。审计组成员根据相关凭证、报告，调查相关单位及人员，并做好审计记录，编制审计底稿的过程。其中凭证、报告包括：会计凭证、会计账簿、会计报告和相关文件资料等。

　　（4）审计终结。审计工作完成后应提请审计单位出具审计报告。审计报告由审计组完成，经征求审计对象意见以后，最终由审计机关出具审计报告。对审计对象出现违法违规现象及违反财政收支现象的行为等，依法处罚，并做出审计决定出具审计意见，或向相关部门出具处罚意见。

　　3.1.2 国家审计工作的基本内容

　　（1）审计机关法律地位

　　审计机关是唯一具有经济监督职能的国家行政机关，是各级政府组成部门。

　　（2）国家审计职能范围体系①国家财政审计。国家审计对国有资产的监督管理是审计监督一项重要内容。

　　②公共资金审计。国家审计有权保护公共权力，维护公共财产安全。

　　③经济责任审计。只有审计体系健全才能真正的建设成为人们满意的服务性政府和问责型政府。审计不仅约束领导者个人行为，更对政治制度建设和履行经济责任的审计。

　　（3）国家审计组织管理体系

　　①组织架构体系。审计署对全国审计工作总负责，是对国务院负责的最高审计机关。地方审计机关对当地区域审计工作负责，接受当地政府及上级审计机关的领导。审计性工作一般情况要经过当地政府批准才能对其所辖区域设立派出机构。

　　②人事管理制度。人事任免主要由高级审计机关负责，国务院总理提名审计长官，人大具有任免权、各地方及上级审计机关共同决定地方审计长的任免权。

　　③经费保障制度。财政预算中包括审计所需经费，本级政府保证。

　　3.1.3 国家审计工作的主要特点

　　（1）独立性

　　审计工作的独立性主要体现在组织上、工作上、人事上和经济上。第一，组织上审计机关不隶属于任何部门机构，直接对各级政府和国务院总理负责。第二，工作上审计人员依法对审计单位进行经济及管理工作审计，独立地进行审计程序中审核评价，独立出具审计报告，不受其他单位的干预。第三，人事上审计机关审计长由国务院直接提名，人大任免，各地政府与上级审计机关共同任免地方审计长。第四，经济上审计机关经费独立，不受被审计单位约束。

　　（2）强制性

　　审计工作强制性体现在地位、审计立项、审查权限、审计处理和审计结果五个方面。第一，审计地位上，审计工作以法律形式确定，不受其他主管意愿转移，审计体系中国家审计工作具有权威性。第二，审计立项上审计机关按照编订计划进行审计，也可根据审计机关需要自行提请审计。第三，审查权限上审计工作有权对审计对象法律规定下的任何资料和信息进行审查，不受其他单位干涉。第四，审计处理上审计机关具有强制执行权力，被审计单位具有违法违规行为的，有权依法采取包括制止、通知暂停拨款、责令暂停用款等在内的强制性措施。
　　
　　此外，有权请求相关公安部门、财税、纪检等部门进行协助，并有权将单位或个人协助相关权力部门依法惩处。第五，审计机关具有处罚权力，依法处理处罚被审计单位。最后，在审计结果上，审计机关具有公布审计结果和调查结果的权力。审计项目完毕后，可以依法向本级政府或相关监管部门递交审计结果。除对具有国际机密、商业机密信息等不予公开的信息，一般审计结果在审计项目完结后应向社会公开。公开前，无需被审计单位许可，只需报送审计机关负责人审批，这也体现了审计工作结果公布的强制性。

　　（3）权威性

　　①行使权力的权威性。国家审计是在我国《宪法》授权下进行的独立性质的审计活动。审计机关和人员直接对各级政府负责，审计监督权行使的独立性，不受其他团体或个人的干涉，这是审计监督的权威性的体现。

　　②监督工作的权威性。国家审计不仅承担政府审计工作，而且在经济社会监督上也贡献巨大，也可以对审计体系中审计机关和单位，如海关、税务等进行再监督行为。审计监督从不同层面对国家经济和社会行为的规范做出了巨大贡献，但是其仅具有审计监督职能，不能兼任其他职能。

　　（4）综合性

　　①审计机关监督面广。审计程序中涉及多个环节，从收集、审查到分析评价和结果，审计机关监督内容分布广泛，不仅在经济活动的轨迹上进行监督，在宏观经济中也发挥着重要的作用。

　　②审计机关监督层次广。审计机关审计过程可以着眼于被审计主体经济活动开展情况的审计，也可以从经济目标的落实和经济活动的合法合规性展开，其有权提出建议，依法对经济活动提出改进与完善建议，提高经济效益。此外，专业经济监督因监督职能范围限于单项审计，并且仅限于特定范围，但国家审计可以对大范围内的业务经济活动进行监督。

　　（5）免疫性

　　①预防功能。国家审计可以有效的遏制对社会经济产生严重危害的影响因素，可以促进经济健康发展，社会的安定和谐。审计机关以其独立性和法律赋予的强制性监督职权，可以对风险性问题及时预警预防。

　　②揭露功能。国家审计作为一种审计手段，其具有本质性的发现问题与披露问题的功能，审计过程中可以对违法违规的问题进行有效查处，并对危害公共利益行为及时遏制，对国家安全和民主法治建设阻碍作用的因素坚决拔出。此外国家审计的审计结果公布功能可以有效的对被审计单位和经济社会问题及时公布，利用法律权力及时惩处。

　　③抵御功能。国家审计的职能就是维护社会经济的稳定与发展。无论从审计的程序和审计的功能来看，国家审计可以从不同的层面对问题从表象到本质，从微观到宏观，进行揭露和反应，从而达到有效预防风险的目的。在国家发展改革的过程中，时时刻刻需要国家审计的保护作用，因其能够有效的抵御危害社会经济发展的多种因素，起到了预防与免疫的积极作用。

　　3.2 现有国家审计工作机制的优点

　　3.2.1 适应我国环境特点

　　我国已经建立了一整套在一定时期符合国家一定经济政治形势的审计制度模式，纵观来看可以总结出以下特点。

　　（1）适应政治环境。现行国家审计存在的合理性在于其在一定程度上满足且适应我国的政治环境。西方资本主义世界的政治制度有别于我国，所以其设立了立法、司法和行政三权分立的政治模式，这也决定了其审计机关对议会负责制的形成，独立性比较强。而我国处于社会主义发展的初级阶段，政治经济制度都在不断的完善过程之中，全国人民代表大会制度是我国最高的权力机关。从我国审计环境来看，国家审计机关对应对人民代表大会负责。但人大制度和权力在开国初期具有不稳定性，而国家审计如果置于人大制度之中反而无法发挥其最大的监督职能作用。

　　（2）适应经济环境。国家审计维护了国家经济的稳定发展和社会的和谐进步。国家审计模式应该建立在其经济环境之中，只有符合经济环境的国家审计才能更好的服务于经济的发展。资本主义国家 18 世纪产业革命带给他们工业时代的到来，其经济基础雄厚，经济制度较为健全，自由竞争模式已经基本形成。但是回看我国的经济发展仍停留在国有经济是国家经济的重要命脉的低发展阶段，这使得国家审计监督重点放在对国有企业的审计监督。此外，因国有企业与政府这种相互紧密的关系，也给行政型审计带来了便利，更有利于监督职能的发挥。

　　（3）适应法制环境。我国从建国以来，法律法规一直在不断完善之中，通过几十年的不断努力才能从"人治"逐渐向"法治"转变，所以在面对国家法律法规存在多重缺陷的特殊情境中，国家审计职能根据政府的行政指令发挥其监督职能，更多的是服务于行政，而不是服务于经济与社会发展本身。

　　（4）适应社会环境。国家审计要服务于社会稳定发展，在一定的社会发展环境中，国家审计发挥的作用也是不同的。我国因其广阔的地域特点和极不均衡的政治经济教育水平，审计的环境与需求也不经相同。这就导致了国家审计在社会环境中处于模糊不清的地位，在国家审计的职能定位上存在认识不清和不够重视的状况，这也间接对国家审计职能的发挥造成了很大的影响，更不利于国家审计的独立性性质的形成。所以我国选择了行政型审计模式，审计署对国务院总理负责制和地方审计机构对地方政府负责制。行政型审计模式在我国是较符合社会发展需求的审计模式，能更好的服务于我国社会稳定发展。

　　（5）政府领导促进审计工作发展。以政府为主导的国家审计模式，使得各级国家政府很好的支持审计工作，审计机构经费由政府负责，政府与审计能够更好的相互作用，服务于国家经济社会发展。此外，政府型审计可以促进审计职能的可靠执行，政府更加注重审计的有效性，政府的支持也更能够促进审计权威性的体现，促进审计惩处措施切实可靠执行。

　　3.2.2 有利于发挥我国审计职能作用

　　我国国家审计模式也在不断的发展之中，现行模式更有利于国家审计职能的有效发挥，也给国家审计创造了较好的服务作用。

　　（1）维护财经秩序。2014 年 1-11 月份，全国审计近 10 万个单位，促进增收节支和挽回损失 2400 多亿元，移送违法违纪案件线索 2300 多件，还协助有关部门查处了一批重特大腐败案件。由此可见，国家审计通过审计职能的发挥，不仅对微观主体进行违法违规的发现与惩处，极大的为国家财政带来有益的帮助，还对各行业提升管理水平，促进经济管理秩序和经济稳定发展带来了积极作用。

　　通过审计，促进财经法规的执行，维护了财经秩序。

　　（2）推进廉政建设。国家审计工作不仅着眼于经济审计职能的发挥，同时与各级政府部门、纪检司法部门等的合作，促进了我国廉政建设的发展，严肃查处了重大违纪问题。2014 年 1-11 月，全国审计领导干部 2 万多人，查出相关领导干部负有直接责任的问题金额 300 多亿元，有 200 多人被移送司法、纪检监察机关处理，促进健全责任追究和问责机制。国家审计很好的惩处了腐败现象，提升政府公信力。

　　（3）促进审计整改。审计机关在 2014 年 1-11 月共给出了审计报告和信息18 万多篇，推动将审计发现问题纳入相关部门和地方教育实践活动整改内容，促进建立健全制度 1700 多项。国家审计对法制建设做出了极大贡献。

　　3.3 现有国家审计工作机制存在的问题

　　2014 年 6 月 24 日审计署审计长刘家义做出的《国务院关于 2013 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出：2013 年国家审计工作为国家财政做出了以下贡献：

　　（1）财政经济实现平稳运行。实施积极的财政政策和稳健的货币政策，推动经济提质增效升级，将财政赤字占 GDP 的比重控制在 2.1%.依法加强税收征管，全国财政收入比上年增长 10.2%,中央财政收入完成预算的 100.2%.

　　（2）财政保障能力不断提高。中央财政用于医疗卫生、社会保障和就业、文化体育与传媒方面的支出比上年增长 26.4%、14.2%、7.5%.用于科技、交通运输方面的支出增长 7.4%、4.3%.厉行节约，中央部门一般性支出压减 5%;执行中，公共财政预算支出调减 2391.39 亿元、调增 1340.78 亿元。

　　（3）财税改革逐步推进。分批取消和下放 416 项行政审批，取消和免征行政事业性收费 348 项。扩大"营改增"试点，减轻企业负担 1500 多亿元。

　　（4）财政金融风险得到有效防范和化解。引导货币信贷和社会融资适度增长，强化风险预警和流动性管理，保持金融稳健运行。

　　此外，在 2012 年国家审计工作漏洞整改后，促进增收节支和挽回损失等 3900多亿元，纠正违规征地用地 50 多万亩，制定完善制度 1900 多项；审计署发现的175 起涉嫌违法违纪案件移送有关部门查处后，已有 1200 多人被依法依纪处理。

　　我们在看到国家审计所取得的成绩的同时也发现在我国社会主义初级阶段的国家审计工作机制所存在的种种缺陷和问题。

　　3.3.1 执法不严、执法不力

　　审计处罚制度的落实在我国审计体系中难度有增无减。在经济发展主导的社会体制下，政府职能更多的是促进经济的发展，政府对企业发展的各种优惠政策挑战了行政法规的底线，这使得审计也处于执法不严、不力的尴尬境地。此外，审计执法的根本的强制性措施和强制性处罚，在面对政府部门和相关部门的重重"阻挠之下"变得愈发无力，依法审计变得不可施行。我们在审计的报告阶段，最容易出现执法不严、执法不力情况。出具审计报告，必须先对审计发现的问题定性，如工会发放福利问题，轻点可以定性为"在大账外列支费用",重点就可以定性为"存在小金库",不同的定性，使用的法律法规不同，处罚的意见也不同。我们看到实际工作中审计难、处理更难的现象屡屡发生，审计部门不得不受制于法院和执法机构等的"重新审查"和拖而不办，这就使得司法制度严重影响了审计制度的施行和审计职能的发挥。所以，审计工作体制需要进一步发展来保护审计机构的独立性和权威性。

　　3.3.2 政府审计中的重复监督

　　在政府审计中一个突出的问题就是重复审计监督问题，究其原因主要是审计职责不清与审计体系不健全所造成的。一方面，对于财税检查及整顿性工作属于行政监督行为，但是政府审计自身就是一种行政监督，所以在功能上具有重复性。

　　另一方面，对于同一个被审计单位，因为审计监督的重复性，不仅增加了基层审计单位的工作负担，也为被审计单位带来了巨大的审计压力，浪费了大量的人力物力。最近正在开展"涉农资金调查",这个调查是农业部门与财政部门为主发起的，但我们审计部门也被要求在我们日常审计中关注涉农资金问题，这样就出现重复监督现象，浪费大量资源。这样就会我国审计体系中各级审计机关和政府职能不清，很容易造成审计职能不清，审计重复和审计漏洞并存的怪象。

　　3.3.3 审计监督留有空白

　　我国的审计监督体系是自上而下的由审计署到各地方审计机构，其负责对象分别为国务院总理和各级人民政府。此外，我国机构繁多，地域广阔，这就造成了复杂的审计监督体系，很容易造成审计监督空白现象。在审计监督中，各审计机关对审计监督的理解在深度、范围和层次方面各有不同，也同样导致了审计监督无法触及的空白区。另一个在我国审计体系中普遍的问题是，下级对上级决策事项审计而产生的问题，由于体制缺陷，很多审计机关无法对上级政府或机构进行审计或者受到限制，而同级审计机构却无法触及，这也导致了审计监督空白。

　　对于各个审计部门，一般的专项资金可能愿意向社会公告，但涉及干部的经济责任审计报告，目前从没公告过，不但没公告过，一般这个报告还处于保密性质的，连人大想看，也尽量不让看的。这就说明了一个问题，我国审计体系的缺陷是政府制度缺陷所造成的。我国现行的审计方式为集权式监督审计方式，审计监督很难完成自上而下的内部监督，只能由同级政府或领导实施监督。

　　3.3.4 审计工作独立性差

　　审计经费的来源反应了审计工作独立性，也反应了国家审计职能发挥的程度。

　　目前，我国国家审计制度从审计署到地方审计机构，都是对政府部门负责的，各审计长由国务院或者地方政府提名或任免，最重要的是各级政府对审计机关的经费负责。这就表明，我国审计体系是依附与政府部门而存在的，这就为审计职能的独立性打了一个折扣。现行体制中，小到审计人员的工资福利，大到审计长官的奖惩调动全部归属当地同级人民政府或人民代表大会常务委员会决定，这就导致审计工作受到方方面面的干扰。在这样的审计环境下是无法保证审计独立性的。

　　3.3.5 审计人员素质提高难

　　审计人员在国家审计工作中处于重要位置，审计人员素质提高也在一定程度上促进了国家审计的发展。审计职能发挥的程度很大程度上取决于审计人员的素质状况。
　　
　　目前国家审计工作人员都是国家公务人员，并且大多数处于基层单位，变动能力很差，流动性很低，这就导致了相对的职务的稳定性，使得审计人员安逸状态下，没有任何监督压力存在，这很难保证审计工作质量。此外，审计是一门专业化较强的专业职务，需要审计人员具有较高的专业素质和技能，例如：财政、金融、专业知识扎实和良好的交流与表达能力，以及计算机和外语能力，只有这样才能解决审计工作中存在的各种问题，保质保量的完成审计工作。从现行情况看，现在审计系统中的审计人员普遍年龄偏大，如笔者所在的单位，一线审计人员的平均年龄达到了 45 岁，这样会产生缺乏创新精神，基础知识匮乏，在经济发展所需专业知识上更是匮乏，很少能够在审计工作中有所进步。
　　
　　另一方面，审计体系缺乏专业的培训和选拔制度，这就使得审计工作很难在审计人员素质提高方面提升审计职能效果，也对审计干部的发展形成了较大的阻碍作用，严重影响了审计人员的工作积极性。