国家审计工作机制创新路径

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　　【标题】国家审计工作中的问题探究
　　【第一章 引言】国家审计工作机制创新研究现状及内容
　　【第二章】国家审计概念与相关理论
　　【第三章】国家审计工作机制发展现状分析
　　【第四章】国外审计过程中的机制比较
　　【第五章】国家审计工作机制创新路径
　　【第六章】国家审计系统机制完善对策建议
　　【结语/参考文献】我国审计工作机制创新体系构建结语与参考文献

　　5 国家审计工作机制创新路径

　　5.1 组织构架创新路径

　　5.1.1"双轨制"观点的提出

　　"双轨制"其实代表的两种监督机制，一种是人大预算监督，一种是行政型审计监督。其中，审计监督仍然保留和发扬政府体制中优势作用，将审计机关的预算审计职能转移至人大系统，同时建立人大系统下的审计工作组织。"双轨制"下，人大系统审计组织成为中国审计机关的最高组织。国务院下属的审计署仍然具有审计监督任务，对企业、金融、经济等进行审计，属于政府专门承担政府经济监督的职能部门。这种制度的好处是综合了专业监督的专职优势和人大权力监督体系的监督优势。"双轨制"从整体上提高了审计独立性和现实可行性等多种属性，也更符合中国经济、政治环境，并且与世界审计发展规律相吻合。

　　"双轨制"具有颇多优势：（1）预算审计因其人大领导的权威性，对我国民主政治发展及人大监督加强提供了一种新的途径，同时克服了现行预算体系的弊端，审计独立性得到增强；（2）"双轨制"最大的特点就是对审计体制做出了巨大的变革却又不改变现有审计体系所存在的政府体制下审计监督工作的开展，因为他是一种优化式的改革，而不是推翻式；（3）同样，审计机关也不会因为"双轨制"改革而做出重大的改动，现有审计机关隶属关系仍然存在，仅仅对其预算审计做出了相应调整，使得审计机关更加专业化。

　　"双轨制"下国家审计体制组织架构如下图所示。国务院下原有审计署不变，仅将预算审计职能稍加调整，各地方审计机关仍隶属各地人民政府。人大系统下设国家审计预算监督委员会，仅对人大负责依据设想，各地区设置地方审计预算监督委员会，且负责各地审计机关的报告工作。

　　5.1.2"双轨制"改革的实现基础

　　（1）审计监督与人大预算监督的结合日益增强

　　"双轨制"下，人大预算监督不断加强，同时审计监督也在不断的向人大监督服务靠拢，这也是世界审计发展的大趋势。中国未来经济政治中国家审计工作越来越重要，而国家审计监督职能的体现最重要的就是人大预算监督与审计监督的进一步结合发展。1985 年 8 月 24 日是"双轨制"具有重要里程碑意义的日期，在六届全国人大常委会第十二次会议中，国家审计署审计长首次向人大汇报审计报告。《中华人民共和国预算法》通过后，人大预算监督正式发挥作用，在对国家审计体系的管理和审计监督职能方面发挥重要作用。
　　
　　《中华人民共和国审计法》自 1994 年 8 月 31 日通过以来，从 1996 年开始，全国人大听取国家审计工作报告就成为了一项重要的法定会议议程。此外，1995 年 7 月《中央预算执行情况审计监督暂行办法》的颁布进一步对人大预算审计做出了指导性规范。1998 年，全国人大常委会预算工作委员会正式成立，也在预算审计工作指导和与审计机关联系方面对审计工作做出了又一巨大贡献，紧接着，各地方增设预算处，增加专业审计人员。另一重要日期是 1999 年 8 月，人大预算管理工作报告指导审计署专项审计 1000 亿元国债，并报告人大常委会，这也开启了国债项目审计力度加强和国债单位内部审计的工作。《关于加强中央预算审查监督的决定》于 1999 年 12 月 25 日九届人大常委会第十三次会议投票通过，对人大预算管理工作报告提出了新的要求，加强了 29 个部门的决算审计工作。审计署就《决定》起草了《中央各部门决算审签办法》，并施行了审计署审计长对国务院中央决算（草案）的审计长意见签署程序。

　　截止 2002 年，加强预算审批程序的法规条例先后在 21 个省市地区出台，明确了人大审议审计工作的要求和标准程序，并以审计工作报告作为决算审批重要依据。可以看出，我国国家审计在不断的发展之中。预算审计和机关审计的结合也在日趋成熟，不断发展；随着经济社会的发展，人大预算审计标准不断增加，同时也促进了审计机关服务的增加，促进了两者的融合进程；"双轨制"改革已经在实践和理论中不断积累，也愈加凸显成效。就笔者所在单位为例，我们在开展"同级审"时，根据区人大布置的对几个重点单位进行预算管理情况审计，以点带面，促进全区部门预算规范管理；同时配合人大预决算审查监督要求，对当年预算超收收入、上级返还和补助资金、转移支付、项目结转结余等进行重点审查。

　　（2）"双轨制"改革与我国政治制度发展要求相一致

　　为了完善我国政治制度，巩固党的领导需要，"双轨制"改革刻不容缓。但是一方面，"双轨制"改革需具备政治基础；另一方面，"双轨制"要真正做到完善和健全人大预算制度和人大制度。《宪法》明确了中国根本政治制度是人民代表大会制度，为完善人大制度，促进中国政治制度发展，"双轨制"以其特有途径将做出特殊贡献。我国在中国共产党领导下的国家权力必须依靠国家监督机制和党内监督相结合的基础上加以运用。

　　因此，如何建立约束与监督机制将是党的领导工作非常重要的工作内容。

　　实践和理论证明"双轨制"改革有利于强化政府监督机制的运行，也有利于权力约束机制的完善。从另一个方面来看，人民代表大会制度的完善可以为国家审计制度的完善奠定基础，从而进一步加强党的领导又能够实现国家预算和审计监督。
　　
　　5.1.3 "双轨制"改革的实现途径

　　"双轨制"的实现应以现有《宪法》为基础，立足现实，以促进审计监督与人大预算监督相结合为目标，并加快《宪法》和人大制度完善进程。
　　
　　为此，可以从以下方面准备。

　　一是人大预算审计制度离不开人大制度的指导作用，从预算审计的各个方面提升法律程序要求，以法律规范体现。将预算审计的标准、程序、重点、报告、处理等提高到法律法规规范范畴。提高人大对审计工作的主动性和前瞻性，将预算审计融入到人大基本制度下，提高国家审计工作的贡献度。

　　二是人大预算审计促进了审计工作从组织结构、审计技术和审计人员素质等多方面的发展。审计室和审计委员会的成立也在审计预算工作等方面进一步完善，其职责是协调与联系人大与审计机关关系，传达人大指示，并定期检查审计预算规范，制定标准规范；此外，参加预算审计的监督工作（主要对审计机关），并发现问题汇报问题；提供全面性审计评估报告，并提供给人大委员会和相关部门技术或咨询支持。我国目前审计工作力量，正在逐渐的从传统的审计模式向专门职能化审计和机构转变，不断完善国家审计工作机制。

　　三是随着审计队伍的不断壮大，无论从审计机构规范性还是从审计人员的专业性角度，不断促进审计工作的成熟性，提高审计职能的履行度。

　　应该在法律上明确定位审计工作、审计机构和审计职责，在程序上和法律规范上促进审计组织机构和审计体系的健全，并调整现有审计职能和工作程序。

　　除了国内的经验和理论以外，国外的经验为"双轨制"的改革也提供了有益借鉴。"双轨制"改革的关键是人大立法的支持。因为立法机关可以促进人大预算监督和审计机关监督职能的结合。一方面，明确人大预算审计与审计机关隶属关系；另一方面，增加了立法监督机制这一组成部分，与审计监督共同组成国家监督机制的核心；最后，立法监督需要且必须依靠审计监督所提供的专业服务，以提高立法监督的效率和效果。国外经验表明，立法机关是"双轨制"改革最大的推动力，只有通过立法机关对国家审计的支持才能更好的推动和促进国家审计的发展和改革。

　　5.2 组织制度创新路径

　　在对国家审计体制的组织构架进行改革的时候，必然涉及到组织制度的改革，组织制度是改革组织构架的法定依据。

　　5.2.1 建立与"双轨制"配套的组织制度

　　为了建立与双轨制配套的组织机制，首先需要修改的是《宪法》与《审计法》。《宪法》作为国家的根本大法，规定了国家政治和经济的各项根本制度，具有不可逾越的法律效力。如果我国《宪法》中能明确规定我国审计体制实行双轨制的组织架构，那么对于提高我国审计机关的独立性和权威性，都会具有重要的意义。具体来说，在现有的"国务院设立专门的审计机关，对国家和地方各级行政部门及企事业组织的财政收支进行审计和监督。""国家现有审计机关不接受除国务院总理之外的任何政府部门、社会组织或个人的干涉，只接受国务院总理的领导，依法独立行使审计监督权"的基础上，增加"设立审计预算监督委员会，不受除全国人大之外的任何政府机构、社会组织及个人的干涉，依法负责国家和各级政府的预算审核监督工作。"此外，除了对《宪法》进行修改，《审计法》中的相关条款也应结合"双轨制"的发展方向进行修改。具体来说，应明确定义审计预算委员会的组织架构，工作权限和工作流程，明确委员会对国家预算的独立审计监督职能，此外，还应赋予监督委员会相应的立法权，以维护其权威性和独立性。

　　其次，应明确审计预算监督委员会的具体工作权限，与行政性审计机构之间的合作方式等，以保证委员会监督工作的顺利展开。

　　最后，考虑到现有的审计准则并不能满足对各级预算执行情况进行检查的要求，为了保证委员会工作人员的工作效率，应结合国家预算审计的具体特征，建立与国家审计准则相匹配的职称评定及技术规范。

　　5.2.2 优化现有审计工作低效制度任何没有发展完善的体制，都会存在其不合理和低效的部分。为了提高双轨制的运行效率，也应该对现行的审计体制进行修改，以去除其中低效、高成本的部分。

　　（1）完善行政首长负责制

　　相关调查显示，有超过 80%人不知道审计工作由政府高层领导直接管辖，还有超过一半的人认为，审计工作与财政工作由同一政府部门分管。

　　通过这一调查结果，我们可以发现，尽管我国《审计法》已经规定了审计工作的直接领导者，但在实际的审计工作中，政府高层并没有真正直接负责监督领导审计工作，更有甚者，对审计工作不闻不问。失去了政府高层领导的支持，审计机构的审计工作必然会遭遇更多的阻碍，从而导致审计工作效率低下，审计部门形同虚设。因此，为了提高审计工作效率，我国首先应保证首长负责制在审计工作中的真正落实。

　　（2）完善审计结果披露制度

　　如果审计结果不能及时得以披露，那么审计机构对于政府及国家企事业单位的审计效率就会大打折扣。完善审计披露制度，主要是指完善披露的形式、周期及内容。具体来说，首先应该保证审计机构与社会公众之间信息的快速流动，避免信息不对称现象的发生；此外，在披露审计结果的过程中，应充分利用媒体力量，创造社会舆论。

　　（3）完善审计计划制度

　　由于我国现行法律规定政府高层领导直接指挥国家审计工作，所以政治关系本身的复杂性和多边性会对审计工作产生深远影响，导致审计工作更加复杂和不稳定。因此，为了完善审计工作，使之更为清楚和稳定，应逐步建立完善的计划流程，采用滚动编制方法，按照"近细远粗"的编制原则，编制短、中、长期的审计工作计划，采用滚动法，可以及时根据上一年的计划完成情况，对接下来的审计计划进行修正，使计划总是保持固定的时间隔度，增强了审计工作对于复杂和不稳定的政治环境的适应性，从而更好的保证了审计计划的可行性。

　　（4）建立地方与中央审计机关工作协调制度

　　现有的审计体制要求各级审计机关主要接受中央审计署的命令与管辖，这直接导致了地方审计机构在审计工作中较为被动，没有充足的自主性，无法更好的结合实际情况开展审计工作，所以，应逐渐减少审计署的绝对控制权，建立一套中央与地方审计机关的工作协调制度，规定中央审计署主要负责确定年度审计工作方向，负责审计工作的宏观调控，而地方审计机构可以结合实际情况，采取更符合地方特色的方法开展审计工作，从而确保地方审计的工作效率。

　　5.3 组织宗旨创新路径

　　我国国家审计组织宗旨在我国现有审计法律中很难寻到踪影，包括《宪法》、《审计法》等在内的相关法律在内，都没有明确的审计体制组织宗旨。但是作为服务于社会和经济发展的重要体制，国家审计体制本质需要组织宗旨，以明确其组织定位来建立社会公信力和审计体制发展目标。此外，国家审计体制的核心思想就是其组织宗旨。组织宗旨不仅是国家审计体制建立的基础，也是国家审计工作开展的具体目的。更具体地，我国国家审计内容、审计程序和审计方式，以及审计开展的财政收支、合法性、效益性等的审计都需要组织宗旨的指导。如果国家审计缺乏组织宗旨，那么国家审计所展开的包括绩效审计在内的设计措施将无旨可循，国家审计的职能将处于混沌不清的地步。

　　美国审计总署明确表示其责任、正直、可靠的核心价值，其核心意义是国会履行宪章规定的坚实监督者，其目的是帮助国会更好的保护美国人民的利益，完成联邦政府受托责任得以履行。所以，组织宗旨是国家审计体制重要的组成部分或者说是重要的基础保障，必要也必须以法律或其他形式明确建立宗旨，以促进国家审计工作的良好展开。同时，应该注重国家审计所被赋予的社会公共利益维护者的基本职能，应与社会稳定发展和法制建设相匹配。目前，我国国家审计组织宗旨比较模糊，也无统一的官方说法。2012 年月，刘家义审计长提出审计人员价值观"责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献",一度被认为是我国国家审计的组织宗旨。但这12 个字，可以放在任何工作上的适用，没有体现审计的特色。