政府决算草案审计问题与加强建议

　　

        引言
　　
　　自 2015 年 1 月 1 日开始实施由全国人民代表大会常务委员会 2014 年 8 月 31 日新修订并批准的《中华人民共和国预算法》，国务院 2014 年 10 月 8 日发布了《关于深化预算管理制度改革的决定》[国发〔2014〕45 号].针对以上两个专门关于预算法的专项法律和政府决定，为贯彻落实新颁布的预算法，对其中涉及政府决算草案审计的内容进行专门研究，以期厘清政府决算草案与国家审计、国家治理的相互关系，探究如何依照新修订的预算法，开展决算草案审计的实践应用。为强化财政预算管理和监督，约束政府收支行为，构建完善规范、公开的政府预算制度，确保政府财政预算、决算的编制以及政府决算草案的严格实施，必须建立与实现现代化相适应的现代政府决算草案制度[1],对于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安无疑具有重要的现实理论和实践意义。
　　
　　一、政府决算草案审计工作的历程
　　
　　随着新修订的《中华人民共和国预算法》的实施，对政府决算草案的审计成为国家审计机关不可推卸的法定职责，不仅不能削弱而且还应与时俱进地予以强化。经过多年的改革与发展，政府决算草案审计工作按部就班的实施与建设中，其预算草案审计工作历经四个阶段。
　　
　　1.初步实践阶段。1983 年 9 月，自国家重新组建审计机关便开展了上级对下级政府决算草案的审计实践。20 世纪 80 年代中后期，审计机关开始对行政事业单位实施定期财政预算审计制度，要求本级政府和政府部门定期提交本级财政会计报表和相关资料并适时接受审计机关的财政审计。但此阶段各级审计机关仍然没有全面进行部门之间的决算审计工作[2].
　　
　　2.跟踪审计阶段。1994 年 8 月 31 日，国家正式颁布的《中华人民共和国审计法》明确规定，审计监督机关对本级财政预算和决算执行情况进行审计监督。然而在实施过程中，各级审计机关较少对政府部门的政府决算草案进行审计，更多的是对政府部门财政预算的执行实施情况进行跟踪审计。
　　
　　3.强化实践阶段。1999 年 12 月 25 日，第九届全国人民代表大会常务委员会通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》，明确提出必须加强和改善对中央政府部门财政预算编制、中央预算的初步审查和中央预算调整方案的审查工作，对预算超收收入使用的监督[3].同时依法加强对中央政府部门的决算审计工作，要求中央决算草案应依照全国人大核准的财政预算科目进行编制并做出具体的解释说明。在此基础上中央决算草案审计报告提交全国人大财政经济委员会初步审查，最终提交全国人大常委会举行会议审查。
　　
　　4.完善审计实践阶段。第九届全国人大常委会 2000年 7 月 8 日第 16 次会议审议并通过了当时的财政部长项怀诚受国务院提出的《1999 年中央决算（草案）》并批准了《关于 1999 年中央决算的报告》。会议要求国务院及有关部门认真执行《中华人民共和国预算法》和《关于加强中央预算审查监督的决定》等一系列关于执行财政预算和决算的审计法，并严格预算管理，切实规范审计程序，强化财政预决算监督，严肃财经纪律开展部门决算审计，全国人大要求中央各部门决算均经过国务院审计机关审计，并由国家审计长签署意见和建议。这标志着全国人大重视并强化政府部门决算审计工作，我国开始实施中央各部门的政府决算草案审计实践。同时在国家审计署的引领和带动下，我国部分省市区审计机关按照国家审计署的规划部署，依据地方人大常委会的要求，也开展了专门针对地方政府相关部门政府决算草案审签试点工作，并取得了一定的审计经验，加强了各级政府财政部门的决算审计，发挥了审计“免疫系统”功能作用。
　　
　　二、政府决算草案审计存在的主要问题
　　
　　（一）政府决算草案编制不合理、不科学，导致审计的难度增大
　　
　　一是政府决算草案编制不合理，表现在决算草案编制依据不统一。编制决算草案应该按照国家相关法律法规严格进行编制，但决算草案中某些具体内容和具体要求国家法律法规没有制定和完善，导致地方政府某些部门制定的地方法律法规和政策与中央制定的法规和政策不一致、不统一。例如，政府决算草案中的经费开支项目就政出多门，存在执行冲突和审计困难。二是编制决算草案报告不科学、不严谨。政府基本性支出决算尽管按照定员定额的方式进行编制，然而由于信息不对称和信息不全面，极易造成政府各级部门、不同部门之间基本性政府支出的不平衡与苦乐不均[4].再者政府决算草案编制比较固定和静态，未考虑物价变动、人员增减、财政收支、预算增减等相关因素，因而没有及时、客观地动态调整编制的各种各类指标，这就导致审计机关在审计过程中无所适从。三是决算草案的项目支出与基本支出编制界限不清晰。在政府决算审计过程中，除基本建设项目外，政府的各类项目支出大多以招待费、会议费、差旅费等形式出现，这就与政府的基本支出性质比较类似，审计部门审计对此项目模棱两可，不利于审计机关客观评判审计的结果。