审计监督质量与财政资金安全的相关性分析

　　

        一、问题的提出
　　
　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出财政是国家治理的基础和重要支柱，要求建立现代财政制度。建立现代财政制度，发挥财政优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的重要功能，离不开科学合理的财政监督制度。财政监督制度是我国现代财政制度的重要组成部分，是完善国家治理体系和实现依法治国目标的关键一环。没有严格规范的财政监督制度，就很难落实财经法纪、规范财税秩序、强化财税干部队伍廉政建设，把权力关进制度的笼子里，完善社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。
　　
　　审计监督被称为“达摩克里斯之剑”.相比其他财政监督方式，审计监督的重要地位不是自封的，而是来自于宪法和法律的规定。我国《宪法》第九十一条规定：国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督；我国《审计法》总则第一条规定：为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展，根据宪法，制定本法。自2003年审计风暴掀起以来，严格落实审计监督制度确保国家财政资金安全成为每届政府特别关心的财经大事。2009年，时任总理温家宝在十一届全国人大二次会议上作的《政府工作报告》中提出“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”,要确保监管到位，保证各种投资和项目的财政资金高效利用，绝不能搞劳民伤财的“形象工程”和脱离实际的“政绩工程”,绝不允许利用扩大公共投资为单位和个人谋取私利。2014年，李克强总理在听取审计署工作汇报时，强调要实现审计全覆盖，凡使用财政资金的单位和项目，都要接受审计监督。2015年，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于完善 审 计 制 度 若 干 重 大 问 题 的 框 架 意见》，提出到2020年基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制。审计监督在我国又被形象比喻为国家的“免疫系统”,财政资金被称为国民经济运转的“血液”,深入研究政府审计监督与财政资金安全 之 间 的 关 系 既 具 有 重 要 的 理 论 意义，又具有迫切的现实需求，使审计监督真正发挥国家财政资金安全的守护者、权力运行的“紧箍咒”和反腐败的利剑等重要作用。
　　
　　二、文献综述
　　
　　随着我国社会经济体制改革的深化，对财政资金规范使用的要求和标准不断提高，政府审计的外部监督作用越来越受到国家和社会的重视。国内学者关于政府审计监督和政府财政资金安全运行的研究有很多，文献论述也很丰富。从财政监督概念的角度看，有单一主体论和多元主体论之分。顾超滨、衡卫峰（1997）从单一主体论出发，认为财政监督的主体主要是政府的财政机关及其专职机构，而邓子基（2002）比较赞同多元主体论，认为财政监督的主体不仅仅局限于政府财政部门，应包括更广泛的社会主体，如立法机关、司法机关、社会组织和公众等。从政府 审 计 监 督 和 财 政 监 督 区 别 的 角 度 看，康 宇 虹、陈 双 莲（2005）指 出审计监督和财政监督都是我国经济监督不可或缺的重要组成部分，区别是审计监督是国家审计机关对政府财政预算收支执行情况的真实合法和效益进行的监督活动，侧重于微观经济行为层面，而财政监督是通过财政分配及其管理活动对国民经济实行的全面监督，侧重于宏观经济活动层面；宛中宝（2003）认为审计监督主要依据全国人大常委会制定的《审计法》，该法在我国整个法律法规体系中地位较高且适用范围较广，审计结论或决定具有较强的法律效力，而财政监督主要依据的是政府制定的财政监督条例和财政监督办法，法律约束力不及《审计法》。从政府审计监督的理论依据角度看，江龙（2002）研究认为财政监督的失效源自公共财政管理的信息不对称和公共产权的政府代理失效；陈工（2007）根据制度经济学和博弈论分析，认为具有约束和激励机制的财政监督制度是发挥财政监督效能的关键。从财政监督与国家治理的关系角度来看，尹平、戚振东（2010）认为审计监督作为一种政治制度安排，是国家治理的重要组成部分；刘家义（2010）认为国家治理的需求决 定 国 家审 计 的 产生，国家治理的目标决定国家审计的方向，国家治理的模式决定国家审计的制度形态。针对政府财政资金安全的研究，高时扬（2012）认为我国财政资金监督体制不完善，监管部门多，分工不明确，制约了监管工作的综合效力；王利娜（2011）基于2003-2009年审计公告结果，认为审计的透明度和处罚力度越大，财政违规资金的整改效果越好；陈向明、周县来（2013）提 出构建财政资金监管的“大监管”体系，包括账户资金运行管理系统、国库动态监控系统、财政资金监管系统和财政诚信管理系统。
　　
　　这些学者的研究为我们认识政府审计监督的作用和职能、了解和运用审计监督手段、促进解决我国财政资金管理和使用中存在的问题提供了有益的借鉴。但大部分学者对政府审计监督和财政资金安全关系的研究比较分散和宏观，侧重于从理论上论述审计监督对维护财政资金运行的重要性，而将政府审计监督与财政资金如何安全运行结合起来，从微观层面探讨它们之间关系的研究不是很多。本文将政府审计监督和财政资金安全规范使用放在一起进行研究，一方面试图弥补现有研究的不足，另一方面从完善政府审计监督制度角度出发，为维护我国财政资金安全提供科学合理的政策建议。