围绕建立现代财政实行审计工作转型与导向

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，是今后一个时期改革取向的行动纲领。 财政领域的改革，党和国家从国家治理的高度加以对待， 更是全面改革和社会关注的重点之一。 在本质内涵上具有“财政卫士”的国家审计，如何适应、推动、维护财政领域深化改革，尽快由传统审计向现代化审计转型， 已成为国家审计尤其是基层审计当务之急研究探索和实践的重大课题。

　　一、充分认识深化改革中的财政工作定位

　　首先，首次提出建立现代财政制度。财税体制改革的重要目标就是建立现代财政制度， 并把其作为国家治理的基础和重要支柱，这是财政工作的根本定位。

　　现代财政制度的重要特征是法治财政，政府间的财政关系进一步理顺， 财权事权日渐明晰。 国家审计作为国家治理的一种工具，与财政工作有着密切联系，既有监督关系，也有服务的责任。 审计推动现代财政制度的建立， 是新时期的又一历史使命。 基层审计干部要充分认识财税体制改革的这一新定位， 在审计实践中把推动建立现代财政制度作为出发点和落脚点。

　　其次，现代财政内在智能不断强化。深化财税体制改革， 明确要求财政要优化资源配置，维护市场统一，促进社会公平， 使财政成为维护社会公平正义的制度保障，切实维护人民群众的切身利益。

　　由此看来， 现代财政的内在职能将进一步得到强化。 确保现代财政的内在职能得到有效发挥， 既需要科学的财政运作体系，又需要有效的审计监督体系，是一种联系与制约的关系。 基层审计要从参与国家治理的高度，加大财政资金这一公共资源配置的合理性和资金使用公平性的监督力度，推动财政职能有效地发挥。

　　再次，财政预算管理发生重大改变。为建立现代财政，预算管理改革是重心，主要是预算的审核重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展， 并建立跨年度平衡机制。 现代预算管理的核心是编制科学完整、执行规范有效、监督公开透明，三者有机衔接，相互制衡。 基层审计必须充分认识到， 随着预算管理的重大改革， 原有传统的预算执行审计已明显不适应预算管理的需要， 如何监督预算管理的绩效和支出预算的审查，是新形势下国家审计亟需探索的新课题。

　　推动财政预算科学管理， 是改革赋予审计的责任担当。最后，财政预算增加新的管理内容。

　　财税体制改革明确要求建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。 中央经济工作会议把着力防控债务风险，加强源头规范，明确责任落实作为经济工作的主要任务之一。 同时，中央规定把举债偿债作为考核干部政绩和使用干部的重要依据之一。 这些重大部署，不仅说明了政府性债务在预算管理中的重要性， 更是成为了审计机关常态监督的重点内容。 落实中央部署，推动深化财税体制改革， 需要审计机关研判和把握预算管理中这一新增内容， 突出审计监督的针对性。

　　二、适应形势需要加快实行审计工作转型

　　一是由传统观念向改革思维转变。自实行审计监督制度以来， 财政预算审计就是一种常态审计， 是审计工作的重中之重。 几十年的审计实践基本形成了固定的模式和对待事物的传统观念，深化财政体制改革并不断创新完善是一项长期的工作任务。 推动财政预算绩效管理，维护社会公平正义，加快审计服务方式创新， 适应社会对审计日益增长的需求， 必须尽快由传统观念向改革思维转型。 用改革的思维推动和监督财政预算管理，切实为基层建立完整、规范、透明、高效的现代财政预算管理制度， 发挥好审计的职能作用。

　　二是由单项审查向综合问效转变。在基层统一预算和 “乡财县管” 的体制下， 财政预算审计基本上就是对财政部门的预算和收支审查。 由于受审计管辖的制约， 税务部门的审计只能受托或多年未审，财税的监督被割裂。 尤其是部门作为预算执行单位,但在预算审计中并不配套。 “两个报告”主要是反映财政状况，具有一定的偏颇性。 推动深化财税体制改革，必须扩大监督覆盖面，体现反映整体性，尽快由财政部门的单项审向相关部门综合问效的方向转型，推动预算管理和预算执行更加具有约束力和执行力。

　　三是由预算为主向支出为主转变。 基层大多财力紧张，追求的是收支平衡。 在以往的财政预算审计中， 聚焦和着力点放在财政收入、预算平衡上，并从中发现突出问题， 对于财政支出的合理性、绩效性、公平性、效率性等涉猎的并不是很多。 为推动现代财政制度的建立，基层审计要按照中央的部署和深化改革的要求，在财政预算审计中，及时由传统的预算安排为主向财政支出为主转轨。 要在保持财政收支平衡审查的同时，把侧重点放在财政支出的合理性和资金使用效益上， 尤其是推动部门规范预算执行和公正使用财政资源。

　　四是由预算审计向决算审计转变。深化财税体制改革， 使财政预算管理发生质的变化， 特别是建立跨年度预算平衡机制和完善一般性转移支付增长机制，不仅使基层预算有着一定变动，而且直接影响到年度决算。 应该认识到，预算是过程，决算是成效，决算反证着预算的科学完整、规范有效和执行力度。 几十年的审计历史，预算审计是惯常做法，决算审计尚未大面积普及。 为适应现代财政制度的建立， 有必要将现行单纯的预算审计向决算审计逐步转换和两者并举，使之相印证， 用决算审计推动预算科学编制和透明运行。

　　五是由审计监督向重点服务转变。对财政预算的审计监督是法律赋予审计的重要职能，也是审计工作的主要重心；同时， 审计工作的内涵也体现着必须围绕中心，服务大局。 财政作为国家治理的基础和支撑，关系着国家长治久安、人民群众切身利益。 财政工作是地方党委、政府的中心工作之一， 在法治财政中承担着支出责任。 为推动基层现代财政的建立，审计机关不仅要为改革认真履职，而且要为现代财政建立服务， 把服务作为审计工作的根本走向， 尤其要围绕预算管理和债务管理起到政府的 “参谋”作用。

　　三、围绕建立现代财政明确审计实践导向

　　第一，共建财政预算执行监控平台。现代财政的预算管理内涵是绩效管理，基本要求是编制有目标、执行有监控、完成有评价、结果有反馈。 按现行体制，政府负责预算编制，人大负责审查和批准，审计从执行上进行监督并对人大和政府负责。 在支出预算的现代财政中，其预算执行的监控处于突出位置。 因此，要确保预算有执行、有评价、有成效，就必须共建预算执行监控平台。 由人大、财政、审计从各自职能分工合作， 定期或随机进行监控，信息共享、共同应对、客观评价、反馈绩效， 推动预算在各个环节落实到位。

　　第二，改进税收征管审计监督方式。完善税收制度是深化财税体制改革的重要组成部分， 税收是现代财政的直接反映。 中央提出了要完善地方税体系和完善国税、 地税征管体制。 为适应这一改革， 必须改进对税收征管的审计监督方式， 将税收征管审计纳入财政预算审计体系，使之成为一个整体，改变两者独立审计或互不关联的审计监督方式， 在预算审计报告中一并反映税收及支出情况。 要针对深化改革，适时修订审计法律法规，完善审计管辖，不再将税收审计委托或授权，而是与预算审计同时进行。 同时，针对税制改革后的税收征管情况，有针对性地进行审计监督。

　　第三，积极探索创新预算审计模式。 适应建立现代财政制度，为审计工作提出了新的难题，尤其是支出预算制度的确立，传统的审计模式和技术方式，要随之及时转型升级。 在新的形势下，“三公”经费使用、行政成本控制、部门预算执行，都关系着政府及其部门的支出责任和资金运行效益。 因此要围绕支出预算积极探索创新预算审计模式和组织方式，把财政预算审计从以合法合规为重点向合法合规与问效并重转移。 要把预算审计与绩效审计有机结合，科学推行和创新组织方式， 切实推进预算管理在新制度下规范运行。

　　第四，大力推进预算审计成果运用。现代财政和预算管理制度的建立和改进，是一个循序渐进与不断发展的过程，在落实改革中会遇到一些新情况新问题。 基层审计需要在审计实践中善于发现和揭示存在的突出矛盾和问题， 对预算绩效管理提出客观评价， 提升审计成果质量和层次， 并尽可能地增加审计成果和评价透明度。 在“两个报告”中如实体现支出责任和预算执行绩效的同时，最大限度地向相关部门反馈审计结果和审计整改措施意见， 对部门的审计整改实行再监督， 确保预算审计成果运用最大化。