Y镇村账镇代理模式存在的问题及原因

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【题目】村级财务管理模式的不足探讨 
【第一章】农村财务管理模式优化研究导论
【第二章】村级财务管理相关概念及理论  
【第三章】Y镇财务管理模式现状 
【第四章】Y镇村账镇代理模式存在的问题及原因 
【第五章】改进Y镇村级财务管理模式的思路与对策 
【结论/参考文献】村镇财务管理机制改进研究结论与参考文献

　　第四章 Y 镇村账镇代理模式存在的问题及原因

　　4.1 Y 镇村账镇代理模式存在的问题及其影响

　　Y 镇现在有“村账村管”和“村账镇代理”两种村级财务管理模式，在全国各地运行较多的村级财务管理模式还有“村账镇管”、“双代管”和“村级会计委派制”等，这些模式严格来讲都属于“委托代理模式”的一种。现阶段，国家鼓励的是“会计委托代理制”,这一模式一定程度上适应了我国现阶段的农村经济发展水平，“其最大的创新点就是实行”委托“,解决了制度的合法性，但它仍是一种过渡性质的模式”（王振，2004）。

　　村级财务管理模式的发展方向最终还是会和宪法要求的“村民自治”原则相匹配。“根据 Y 镇的”村账镇代理“这一委托代理模式中的代表模式，总结出”委托代理“模式运行环境下存在的几个问题，具体表现在”决策权错层、村民自治不够，管理不规范、报账程序混乱，制度不合理、审计走过场，财务公开不规范，村民上访数增“等方面。

　　4.1.1 Y 镇村账镇代理模式存在的问题

　　（1）决策权错层，村民自治不够

　　”镇级人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助镇级人民政府开展工作。“ 这是《中华人民共和国村民委员会组织法》中明文规定的。

　　但是实际情况不然，在当今的社会环境下，村委会的负责人村主任虽然是全体村民选举出来的，但候选人却是村民们不能决定的，村主任并没有也不敢去正确定位自己的职责，所以几乎所有村主任都是听从村书记（村一把手）的意思办事，而村书记是镇党委任命的，他的决策权是镇党委赋予的，在大多数人看来，村委会是镇政府的下一级行政单位， 村级组织是一个代表政府利益的政权组织，由此可见，村一级的决策权错层，导致村民自治徒有虚表，仅仅是喊喊口号的工作。

　　总之， 由于村民专业知识不够和政治参与度不高， 现实中的村民自治与法律规定的相差很大，村级组织变成一个政府利益的基层代言人，背离了宪法规定的村民自治原则。

　　（2）管理不规范，报账程序混乱

　　镇代理记账中心作为镇政府的一个部门，导致其在平时的工作中受上级主管部门和Y 镇主要领导的压力，无法真正意义上的发挥委托代理的作用，在发现有些业务与财务制度不符合却有各级领导签字，特别是有 Y 镇主要领导签字后，通常情况下是将业务照常记账，而不去追究是否违反了某些财务制度；另外，由于代理记账的滞后性，镇代理记账中心记账是在所有的审批手续都已齐全的情况下交过来记账，有些记帐员认为这些凭证都有各级领导签过字审批过了，应该是没有什么问题了，所以看都不看直接记账，对凭证只顾记流水账，而缺少了审核那一关。同时，各类资金在使用过程中的合法性和效率得不到监督和保证，办事处（街道）报账员的支付印鉴章也只是看到村书记和办事处（街道）领导签字后即盖之，而未履行审核把关的职能，报账员岗位形同虚设，报账程序本末倒置，出现只认领导签字而不履行财务制度的现象。

　　案例 1:在 2008 年，某城郊 S 办事处下面的 T 村的村书记因贪污腐败被司法机关依法逮捕并判刑，村会计承担连带责任被判有期徒刑 2 年、缓刑 2 年，S 办事处报账员被警告处分。因为当时涉及的好几笔工程款上虚报工程款数额，原始工程进度表上的工程款项收款单位为个人账户，审核表上的签字是村书记。究其原因，其中缺少了 S 办事处报账员的审核过程，当时追究责任的时候就将办事处（街道）报账员一并处罚了。由此看出，办事处（报账员）的岗位形同虚设，但是追究责任的时候却难辞其咎。

　　案例 2:今年 9 月份，Z 市纪委对各行政村单位进行突击抽查。在检查中，发现 L村账务中有好几笔茶叶开支，单笔数额有好几千，经测算，其茶叶数量已严重超过村里所有人用量标准的好几倍，问其原因，原来这些茶叶是拆迁户拿来的，村里为了息事宁人保证拆迁工作顺利进行，就买了这位拆迁户的大量茶叶以求妥善解决拆迁事宜。此事虽然情有可原，但肯定违反了某些规定，经纪委人员要求，对此事作出书面检讨。L 村的这些关于茶叶的报销凭证上审批程序齐全，究其原因，办事处（街道）报账员和记账中心会计都没有对此票据提出疑义，可见当时是看到都有各级领导签字审批了，也就不去追究是否合理合规了。

　　（3）制度不合理，审计走过场

　　按照《Y 镇农村集体经济组织财务管理制度》中的”内部审计监督制度“规定，镇农经科每年 1-2 次对村级财务收支进行审计，审计内容是：各项收入是否按期结算；各项支出是否符合规定；是否存在坐收坐支；是否存在小金库；是否存在以收抵支；票据管理是否规范；民主理财是否规范；档案管理是否规范；财务收支情况、预决算执行情况等。

　　农经科作为村级财务的管理部门，却在财务制度中又赋予其内部审计的职能，这显然违背了审计的独立性和客观性原则。由此可见，Y 镇的审计制度与法律规定的内部审计程序相违背，所以其出具的审计报告不具有法律效力，村民们对这些审计结果持有疑义也是情有可原。另外，从 Y 镇农经科出具的各类审计报告中几乎没有看到什么不合理或者不合法的地方，但当纪委部门检查时却发现很多问题，有违反财务报批手续的，有不按中央八项规定和六项禁令的，有记账凭证和后面附件前后数据不符的。出现这些问题虽然主要是村会计的责任，但也说明了 Y 镇村级审计工作存在不足之处。

　　案例：在 9 月份的纪委检查中，发现 Q 村的一张凭证发放的是购物卡，虽然是发给村民的福利，但明显违背了”不准违反规定印制、发售、购买和使用各种代币购物券（卡）“（六项禁令，2013,浙江日报），而且附件中的发放明细人员数和凭证上的购物卡数量不符，这是 2014 年的账务，在当年的年终审计报告中是没有涉及到的。因此，Y 镇的审计内容极为不完整，只是为了核实可用财力而开展的审计工作有走过场之嫌。

　　（4）财务公开不规范，村民上访数增多

　　Y 镇村级财务管理制度中明确规定了财务公开的内容，主要包括：本村年度主要经济指标，资产、债权、债务情况，年度财务收支计划，各项收入和支出，村干部报酬，村党组织、村委的招待费用，农村新型合作医疗收支情况，村社区股份合作社的收益分配，老年人福利费等情况，享受低保补助的对象和金额，农村二次分配情况，政府对农业生产的补贴，烈军属优待和困难户补贴，救灾救济款的发放，征地拆迁安置补偿情况和其他需要公开、公示的事项。涉及农民”二次分配“、种粮补贴等事项必须公布到村民小组。

　　但是，通过对 Y 镇所有行政村的走访调查，作者发现部分村的财务公开存在着以下几个方面的不足之处：一是内容过于简单，只有一张资产负债表，而对涉及到的各种补贴、分配的情况没有明细账，对村里的各项费用也没有进行公开；二是公开时间不及时，部分村会计不当回事，规定每个季度进行财务公开，而在财务公开栏里贴着的还是半年前公开的财务状况；三是公开程序不合理。有的村的民主理财小组形同虚设，为了完成任务，应付检查，盖个村民理财小组的章就算理财结束，对村里的账务完全听信村书记和村会计的片面之词。四是财务公开效果不明显；四是个别村的财务公开是做表面文章，没有意见信箱等反馈渠道，就算有信箱也从来不看，另外，村民群众有问题找村书记反应时，村书记推给村主任，村主任推给村会计，互相推脱，最终导致民怨越积越多，上访至镇、市、省里的人逐年增多，影响农村社会的稳定。

　　从近年来群众上访反映的情况来看，群众诉求的问题，多数二次分配、股权设置、土地确权以及福利费发放等与村级财务管理息息相关的问题，从老百姓的话语中可以看到，他们想要的是公平、民主、公开，想参与到村里的事务管理中去，想自己把自己的钱管好，他们痛恨的是他们选举出来的村委会把他们的钱挥霍腐败，从这一点看出，老百姓的主人翁意识、法制观念在不断增强、整体素质在不断提高，只有充分发挥村民群众的自我监督作用，才有助于农村的稳定。

　　（5）会计基础不扎实，业务不规范

　　Y 村级财务管理制度中对财务工作的流程做出明确规定：财务事项发生，必须取得有效的原始凭证，并进行经手人、证明人、审批人的审核→村会计填制合法、规范的记账凭证→镇代理记账中心进行记账→镇代理记账中心与各村核对各账目余额是否一致→镇代理记账中心进行装订凭证→村民主理财小组按季进行民主理财和财务收支审核→按月对货币资金和有价证券进行盘点，每半年进行债权债务清查，做到账实相符→在村务公开栏内按季进行财务公开→财务公开内容整理装订→凭证、账册等财务资料进行归档整理。

　　而从 Y 镇农经科今年 9 月份对所有行政村进行财务检查的情况发现：有些村的原始凭证没有第三方证明人的审核签字；村会计填制的记账凭证有涂改迹象、数据与后附的原始凭证中的不一致；个别村村会计出现坐收坐支现象；有些村还出现超标准招待费用，购买购物卡发放福利等违规操作；有些村挪用农民的生态补贴资金，不及时发给农户等不规范的问题层出不穷，大部分村都存在大大小小的毛病。这些问题有的低级错误反应了个别村会计的会计基础知识不扎实、业务能力差等问题4.1.2 存在问题的影响

　　（1）阻碍村级经济发展

　　从调研情况看，大部分村级领导班子对进一步发展村级集体经济存有信心不足、动力不够的现象。主要表现为：一是怕担风险。作为最基层的一级组织，各种社会矛盾、利益冲突集中交织，村干部尤其是村主要领导工作压力大，一旦遇到违规建设，上级查处，或投资不理想，甚至失败，集体经济受损失，个人还要承担责任，因此前怕狼后怕虎，畏首畏尾，抱臂守摊子，得过且过。造成了有些村数年来有钱不敢投项目（特别是拆迁后暴富的村），把”吃利息“作为唯一的生财之道。殊不知，长期吃利息是一种不适宜的行为，物价指数年年增长，如果利率不随之提高，其实就是一种吃亏的买卖--资产在贬值。还有的满足于小富即安，有了好的资源也闲置不用，有的村好不容易争取到的土地，闲置数年，心中没有方向，不知所措，满眼迷茫，造成资源浪费，坐失了发展良机。还有的村书记明显流露出船到码头车到站的思想，失去了进取的激情。二是思路狭隘。部分行政村主要领导观念没有跟上形势发展，缺少思路、主张，创新能力弱化，强村经济还是依据老传统、老思维，捕捉信息的能力不强，制定不出好的发展思路，消极等待政策宽松和上级扶持，缺乏学先进、找出路、想办法的责任心和主动性，导致村级经济缺乏活力，年年岁岁，江山面貌基本不变。三是村干部的工资报酬年年在增加，村民福利发放的总数在年年增加，物价指数在年年增加，但财力的增收增幅普遍不高。

　　从数字上看，账面上有较多存款的村，大多是因拆迁而一夜暴富起来的，并非是现有资产收益的积累，而且其中有些村，有钱但没有项目，发展后劲很不足，发展的思路也很不明朗；没有遇上拆迁的村，大多总量较小，可用财力较少，账面上积累很少。村级经济的形势不容乐观，强村经济更是任重道远。四是精力不到位。有相当一部分村主要领导忙于琐碎杂事，没有将主要精力放在经济发展上，更有甚者正常工作时间都无法保证，上班半天制者大有人在，只是把学习先进楷模喊在口头，没有落实到行动上来。

　　（2）财务信息失真，影响决策判断

　　从调查中发现，有些记账凭证和原始凭证数据不符，比如上文提到的发放购物卡的那笔账务，部分卡是发给了村干部，所以没有再原始凭证中反应出来，询问村会计时，村会计一时半会竟然答不上来，经过长时间的回忆，才想起是在自己的笔记本上记录了该比账目的明细，这一情况说明其发放的购物卡还有不该发放的人也发了，所以记账凭证上不能反应；有些村书记在临近退休时为了让自己的政绩上更加光彩，将企业未来几年的租金都算在当年的收入里，这样就将本村当年的收入大幅增长，得到了领导的表扬。

　　这样做虽然当年的数据很漂亮，但没有考虑到未来的发展，没有考虑到接班人的后路，来年新书记上台后的收入肯定会因为租金的原因而跌去一大截；这些例子都说明了当前Y 镇村级财务管理中的记账混乱现象，一笔两笔影响还不是很大，但日积月累后，这些不真实的账目累积起来就是一大笔数据的失真，数据的失真严重影响了村委会、村民对本村经济状况的判断，也影响了村两委对未来村级各项事务发展的决策判断。

　　（3）失信于民、干群关系紧张，构成农村社会不稳定因素

　　村委会的村干部是由村民通过选举产生的，理应做到权为民所用，利为民为谋，但是一部分村干部认为自己身居高位，对老百姓反应问题置之不理，大声呵斥，有的甚至和村民动起手来。另一方面，个别村干部在平时工作中利千方百计利用职务之便，挥霍公款、烟酒不断，吃喝攀比，损害了村委会和村干部的形象，在村民群众中也逐渐丧失了威信，形成了村民群众与村干部之间对立现象，造成干群关系紧张。近几年，因农村二次分配、股权分红、补贴不均、村民福利发放等问题而上访到镇政府和市政府的村民逐年增加，影响着农村社会的稳定。

　　4.2 Y 镇村账镇代理财务管理模式存在问题的原因

　　4.2.1 违背村民自治的原则，委托代理模式执行不力

　　虽然早在 2002 年 Y 镇就从外地学习成功经验后，开始实行了委托代理模式中的”村账镇代理“的财务管理模式，至今已经实行了十多年。

　　总体来看，村里的财务管理比较规范，村会计整体素质不断提高，但随着时间的推移，该模式的矛盾逐渐显现。从走访村民群众的情况来看，在 2002 年推行”村账镇代理“的委托代理模式时，有的村没有通过召开村民大会或者村民代表大会即与 Y 镇农经站签订了委托代理合同，严格来说，这些村并没有真正意义上的受到村民委员会的自愿委托，他们都是”被自愿“签订”委托协议“,个别村的村主任通过各种手段骗取了村民代表们的签字作为通过了委托代理的决议，使得委托代理的程序和内容都不符合法律要求，得不到群众的响应和支持。

　　随着时间的推移，村里的村民渐渐的丰富了自己的知识，发现了”委托代理“模式的”委托“程序，就要求村委会将当初的”委托“协议公之于众，而村委会却推脱协议找不到了等理由推脱，致使一些村民朋友不配合村里工作，而且上访不断。

　　4.2.2 财务管理模式不适应村级经济发展的需要

　　Y 镇大部分行政村没有自主的发展思路，村两委的思想就是不出错、完成上级任务就万事大吉，不愿意去探索新的发展路径，发展村级经济主要就是建造标准型厂房，收入来源主要依靠出租厂房和收取出借给 Y 镇的资金利息为主。反正有上级 Y 镇政府在领导着，村民有反应村级经济停滞不前就把责任推给 Y 镇政府。另一方面，有些村书记思路比较开阔，发展规划也相当的吸引人，但发展村级经济需要资金的支持，村里的资金使用需要上报 Y 镇主要领导审批，镇领导往往有自己的发展思路，所以村书记们吃了几次闭门羹后也就消极做事，抱着多一事不如少一事的思想在工作。农村的发展受到来自镇一级政府太多的影响和压力，难以保证乡镇的统一规划符合村里的需要，所以，委托代理模式下的村级财务管理渐渐的开始与新农村的村级经济发展不不适合、不匹配了。

　　4.2.3 监管体系不符合内部控制制度的要求

　　”内部控制是在一定的环境下，单位为了提高经营效率、充分有效地获得和使用各种资源，达到既定管理目标，而在单位内部实施的各种制约和调节的组织、计划、程序和方法“（美国准则委员会，1972）。在村级财务管理模式下，监管体系的建立不符合内部控制制度的要求，监督人员既是记账人员又承担审计工作，缺乏独立性和专业性，违背了相互牵制原则。

　　并且，Y 镇农经科的所有人员里没有一个是具备审计资格证书的，每年的年终审计和村书记离任审计仅仅是让农经科管理人员进行审计，一方面是缺少专业的审计知识，另一方面也违背了审计的客观性原则。出具的审计报告并不规范，有些重要事项并没有在报告中披露，有些审计方法仅仅是走走过场。

　　而对于村民群众来说，监管路径比较单一，只能通过财务公开了解村里的财务状况，对于具体的财务情况村会计一般是不会公布给村民看的。至于民主理财小组，其成员大多是村民小组的组长，或者村主要领导任命的以及与村里关系较好的老同志，他们的民主理财结果不具有说服力。

　　所以，从内部审计到财务公开再到民主理财，都没有一个非常有说服力的环节可以让村民群众对村级财务管理情况明明白白的了解，监管体系的不完整对财务管理的混乱提供了机会。

　　4.2.4 农村审计缺少法理依据，没有专业的审计部门

　　（1）审计主体不明

　　Y 镇政府机构中没有审计部门这一单位，具体实施审计工作的是村级财务管理的主管部门 Y 镇农经站，而农经站既是管理部门又是审计部门，村级审计主体的确定有些欠妥当，严格来说违背了审计的基本要求，审计的主体农经站不属于我国三种审计主体（国家审计机关如审计署、内部审计机构如审计科、社会审计组织如会计师事务所）的任何一种，没有实施审计监督的权力。

　　（2）审计法理依据欠缺

　　针对农村财务管理的审计没有一部具有可操作性的法律法规，Y 镇仅仅是按照自己制定的”财务制度“上的基本要求对各个行政村进行年终审计和村干部离任审计，严格意义上说是缺少法理依据。而且，在具体的审计内容上，仅仅是对各个村的可用财力（即一年的总收入减去总支出）进行审核，对财务内容是否合法合理、固定资产情况等却很少涉及，审计内容不完整、不严谨。另外，Y 镇的村年终审计和村书记离任审计都是由镇农经科负责的，而农经部门作为村级财务管理的主管部门，又被赋予了审计监督的职能，这明显不符合审计工作的独立性和客观性的基本原则。

　　4.2.5 没有严格的财会队伍准入制度，财会人员业务素质低

　　会计从业资格证是会计人员从业的基本要求。Y 镇虽然很早就推行了农村会计职业化管理，使村会计的选用在一定程度上得到了规范，但现如今仍有相当多的村会计人员是由村书记或者村主任直接任命的，甚至没有经过 Y 镇农经科的备案。

　　目前，Y 镇仍有 23 名会计人员没有会计从业资格证（其中有 3 个村的主办会计没有会计从业资格证）。无证人员平均年龄 47 岁，平均从业年龄 14 年。年龄大的会计自认为自己的业务水平只要没有问题，根本就不需要去参加会计从业资格证考试，而且临近退休，消极工作，认为只要自己和村书记或者镇上的领导关系好，就可以不用理会什么财务制度，不按规范记录凭证，甚至交出来的徒弟也是如此，他们的思想较为封建，已经难以纠正，这是短时期内无法改变的现象，只能等他们退休或者让他们转变工作岗位来限制他们，从而规范起村里的财务状况。

　　比如一些年轻的村会计平时提出来的问题过于简单，而且对会计电算化不熟悉，编制表格、报表的电脑办公能力较弱，缺少严谨的工作态度和必要的工作能力，记账时也不够规范，延用了村里老会计的做法记账，对科目是否合理没有自己的判断标准，也没提出过疑义。

　　由于岗位特殊性，村会计人员流动较小，除了部分因能力突出提升到村领导岗位，一般村主办会计都会在这一岗位上干到退休。而年轻会计从入职到独当一面需要三到五年时间的培养，Y 镇目前的村会计整体队伍出现了老龄化趋势，50 周岁以上的主办会计有 10 人，占比 24.4%.部分村新老交替衔接方面存在脱节，只能退休留用，年龄大的村会计思想比较顽固，对一些政策性的东西难以领会，认为只要服务好村书记，记好一本账就是全部职责所在。