完善行政执法体制改革和司法体制改革-构建法治中国

　　党的十八届三中全会把法治改革提高到前所未有的高度，提出了“法治中国”建设的奋斗目标，积极回应了社会各界对法治国家建设的新期待。 同时提出以深化行政执法体制改革和深化司法体制改革为两大支柱和抓手，明确了全面推进“法治中国”建设的总体思路，标志着我国的法治建设进入了一个新阶段。

　　一、十八届三中全会全面提出“法治中国”的时代命题

　　“法治中国”的提法并不始自十八届三中全会，但是三中全会全面阐释了“法治中国”的重大命题和战略部署，并将建设“法治中国”确定为发展社会主义民主政治的改革方向和目标。

　　（一）“法治中国” 凸显了我国法治建设的时代主题
　　由于我国的特殊国情，我国法治建设总体采取的是“立法先行”模式。1978 年党的十一届三中全会提出“发扬社会主义民主、加强社会主义法制”的目标，在法制基础比较薄弱的条件下，加强立法成了我国法治建设三十多年来的主线和关键词。在 2011年的十一届全国人大四次会议上，时任全国人大常委会委员长的吴邦国宣布，由法律、行政法规、地方性法规等多层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家、社会生活的各个方面基本实现了“有法可依”。 至此，我国法治建设的时代主题已经开始悄然发生变化，“有法必依、执法必严、违法必究”开始成为我国法治建设领域的主要矛盾。
　　在中国特色社会主义法律体系已经形成的历史背景下，我国法治建设的重点不仅仅是要加强立法工作，更重要的是要形成立法与执法、司法的有效对接，打通法律运行的各个环节。 ***总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行 30 周年大会上的讲话和在政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习时的讲话中，首次提出了“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的思想。 在此基础上，2013 年年初***总书记在就如何做好新形势下政法工作的重要指示中首次提出了建设“法治中国”的新目标，党的十八届三中全会把“建设法治中国”正式写入《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》， 并确立为发展社会主义民主政治的改革方向和工作方向。

　　（二）“法治中国 ”是 “依法 治国 ”方略 的 丰富 与深化
　　“法治中国” 是将法治的共性与中国具体国情相结合的产物，它并不限指法治国家，而是法治国家、法治政府和法治社会三者的高度统一，有着丰富而深刻的内涵。
　　从“依法治国”到“法治中国”，我国的法治实践重点将实现几大战略转变： 从微观的执法行为看，是从笼统地规范执法行为向“由行为到程序、由内容到形式、由决策到执行”全方位规范行政执法的转型升级；从中观的执法重点看，是从过去单纯强调政府依法行政、严格执法向坚持依法行政、依法执政、依法治国共同推进的转型升级；从宏观的法治建设目标看， 是从过去重点突出 “有法可依”向“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”全面推进的转变，是从强调立法向“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”四位一体的转型升级。 归根结底，“法治中国”的提出，体现了我党从制定法律法规转向运用法律法规治理国家的治国理政策略的转变，是我国由“形式法治”迈向“实质法治”、我党施政重点由“制”到“治”的重要转折，是对“依法治国”方略的丰富与深化。

　　二、行政执法体制改革、司法体制改革是“法治中国”建设的“两大支柱”

　　党的十八大报告确立了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”十六字法治建设方针，这也为“法治中国”建设指明了方向。 “法治中国”建设需要四位一体、协调推进，其中科学立法是“法治中国”建设的前提，严格执法是“法治中国”建设的关键，公正司法是“法治中国”建设的保障，全民守法是“法治中国”建设的基础。
　　在立法、执法、司法、守法的法律运行四大环节中，执法、司法是承上启下的核心环节，因此严格执法、公正司法是“法治中国”建设的两大主题。 从制度改革的视角看，深化行政执法体制改革和深化司法体制改革是建设“法治中国”的两大支柱和抓手。

　　（一）行政执 法 体制改革是推进 “法 治中国 ”建设的关键
　　行政执法是政府实施法律法规、依法管理经济社会事务的主要途径，是实现政府职能的重要方式。
　　行政执法活动涵盖了经济、社会、百姓生活的各个层面， 行政执法权能否正确行使， 对国家、社会、人民群众影响重大。 近年来，我国不断规范和改进行政执法行为，但执法实践中还存在许多与“法治中国”要求相悖的、人民反映强烈的深层次问题，如因主体混乱、职能交叉、权责不明导致的多头执法、重复执法问题，粗暴执法、处罚制裁多、柔性指导少的执法方式不科学问题， 以及执法不作为、执法寻租、执法违反程序等等。 深化行政执法体制改革事关政府职能， 是加快建设法治政府的迫切要求，是推进“法治中国”建设的关键。

　　（二）司法 体制改革是推进 “法 治中国 ”建 设 的保障
　　司法是社会公平正义的最后一道防线。
　　司法机关的性质、功能和使命，要求司法主体必须具有中立性。 司法机关不仅自身应该严格依照法定权限、程序行使权力，而且应该监督行政机关依法用权、公民依法办事。 长期以来，我国司法机关存在的“判者不审、审者不判”、层层审批、易受干扰等行政化、地方化不良趋向，损害了司法权威，影响了司法公信力。 我国正处于社会转型的特殊时期，迫切需要发挥司法权利救济、 定分止争的作用，司法体制改革事关法院和检察院的司法职能，是推进“法治中国”建设的重要保障。

　　三、如何夯实“法治中国”建设的“两大支柱”

　　“法治中国”建设是一项系统工程，必须统筹规划、明确重点、深入推进。 把行政执法体制改革和司法体制改革“两大支柱”夯实、打牢，“法治中国”建设才能稳步深入推进。

　　（一）行政执法体制改革重在实现“三化”
　　深化行政执法体制改革的目标，是全面正确履行政府职能，优化政府组织结构，提高科学管理水平，创新行政管理方式，建设法治政府和服务型政府。 深化行政执法体制改革， 着力点是增强两个“力”，即公信力和执行力。 公信力事关政府在人民群众中的威信，执行力事关政府的行政效能。
　　按照十八届三中全会提出的深化行政执法体制改革的任务和要求，改革重点在于实现“三化”：

　　1、实现行政执法体制科学化
　　深化行政执法体制改革，需横向、纵向两个维度共同推进，逐步探索建立权责统一、权威高效的行政执法体制。 横向上要着力解决多头执法、执法主体混乱问题，应进一步整合执法主体，相对集中执法权，深入推进综合执法，努力实现执法机构的精简和统一；纵向上要着力解决权责交叉、执法层级过多问题， 根据不同层级政府的职权和事权，减少行政执法层级，推进执法重心下移，着力提高基层政府执法能力，特别是要加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量，有效保护人民群众生命财产安全。

　　2、实现行政执法程序标准化
　　当前群众反映强烈的土地征用、房屋拆迁等群体性事件，很多都与执法主体不按程序办事或程序不规范有关。 因此，针对行政检查、行政处罚、行政强制、行政征收等行政执法行为类别，应分别制定执法细则，明确裁量标准和具体操作流程，防止执法主体“程序违法”。 其重点是要根据不同执法类别和基层实际，制定可操作的执法自由裁量权行使规则，对执法自由裁量权予以细化、量化。 同时要健全行政执法制度，规范行政执法文书，充分保障行政管理相对人的知情权、表达权、参与权等。

　　3、实现行政执法方式柔性化
　　正确选择行使行政执法的方式，是行政执法实现预期效果的有效保证。 目前我国行政执法机关还是过度依赖强制手段，也被称为“硬权力执法”。 应当树立以人为本、执法为民的宗旨意识，克服执法的简单化、粗糙化倾向，加快推进执法方式创新，积极推行行政指导、行政奖励等柔性或激励性执法方式，多运用说服教育、调解疏导、劝导示范等“软权力执法”，做到执法与服务结合、惩罚与教育互济、打击与保护并重。

　　（二）深化司法体制改革重在“去三化”
　　深化司法体制改革的目标，是建设公正、高效、权威的社会主义司法制度。 建设公正司法，就是要提高司法公信，促进司法公开，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义； 建设高效司法，就是要改革权责分离、效率低下的行政化趋向，健全司法权力运行机制，提高审判效率；建设权威司法，就是确保人民法院和人民检察院依法、独立、公正行使审判权检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干预。
　　按照十八届三中全会提出的深化司法体制改革的任务和要求，改革重点在于“去三化”：

　　1、去地方化---确保法院和检察院依法、独立、公正行使审判权、检察权
　　要确保司法机关依法、独立、公正行使审判权检察权，一是要推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，如法官任免、人员编制、人事管理等实现省级统管，地方各级人民法院、人民检察院的经费由省级财政统筹，中央财政保障部分经费；二是从现行宪法框架着手，探索与行政区划适当分离的司法管辖制度。 通过提级管辖、集中管辖，审理行政案件或者跨地区民商事、环境保护案件。 促使司法机关与地方政权脱钩，切断司法地方化的脐带关联。

　　2、去行政化---健全司法权力运行机制
　　要建立权责明晰的司法权力运行机制，一是要建立主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责，做到有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究；二是要改革审判委员会制度，推进完善院长、副院长、审判委员会委员或审判委员会直接审理重大、复杂、疑难案件的制度；三是要进一步完善审判管理制度，合理构建审判权、管理权、监督权三者之间的关系，形成以审判权为核心的审判权力运行体系；四是要逐步取消案件请示和内部审批制度。

　　3、去封闭化---让司法权力在阳光下运行
　　只有深化司法公开， 让司法权力在阳光下运行，才能从根本上挤压司法权力寻租的空间，进一步提高司法公信力。
　　要全力打造“阳光司法”工程，一是要继续完善立案公开制度，除涉及国家机密或个人隐私等不宜公开的案件外，都应在一定期限内将立案信息在网上公示，便于当事人和社会监督；二是要继续完善庭审公开制度，可探索在庭审中录音录像，进一步约束审判人员的审判活动，便于诉讼参与人员依法行使权利，为上诉审、监督审评判案件是否公正审理提供原始资料和客观依据；三是要继续完善裁判公开制度。 除涉及国家机密、个人隐私或双方自愿调解的外， 所有的裁定和判决都应在网上公开，实现裁判文书上网，接受当事人和社会的监督。
　　十八届三中全会已经为“法治中国”建设掀开了新篇章。 深化行政执法体制和司法体制改革不仅是“法治中国”建设的“两大支柱”，更是其深入推进的实践基础，只有实践基础打牢夯实，并同社会基础、群众基础协同推进，“法治中国”的蓝图才能最终实现。