探讨习主席依法治国、依法执政、依法行政的推进

　　2012 年 11 月，中共十八大报告首次提出，“法治是治国理政的基本方式。”***当选为中共中央总书记刚刚 20 天，在宪法公布施行 30 周年大会上号召全党: “依法治国、依法执政、依法行政共同推进”。他说: “我们要坚持国家一切权力属于人民的宪法理念，最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定，通过各级人民代表大会行使国家权力，通过各种途径和形式管理国家和社会事务、管理经济和文化事业，共同建设，共同享有，共同发展，成为国家、社会和自己命运的主人。”［1］这是中国共产党人对用什么方式治理国家的准确回答和郑重承诺。对此，中共十八届四中全会进一步解释为: 全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。据此，本文拟探讨***的“三个依法”共同推进。

　　一、依法治国

　　依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。中共十八届四中全会指出: 全面推进依法治国的重大任务，就是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施; 深入推进依法行政，加快建设法治政府; 保证公正司法，提高司法公信力; 增强全民法治观念，推进法治社会建设; 加强法治工作队伍建设; 加强和改进党对全面推进依法治国的领导。这就是说，“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”，这三者既相互贯通又有各自内涵。就其中的依法治国来说吧，它在发展社会主义市场经济大背景下提出来，有着特定的宪法涵义，到了***那里其核心是依宪治国。

　　( 一) 依法治国的提出

　　中国共产党执政以后，用什么样的方式治理好国家，如何更好地维护和实现最广大人民的根本利益，始终是中共领导集体孜孜以求、不断探索的一个重大的实践问题和理论课题。以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体，领导人民建立起人民民主专政的国家政权，开创了新中国社会主义法制建设的伟大事业。然而，新中国的法制事业也经历了曲折。“文化大革命”中，国家法制惨遭破坏。针对这种现象，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体，在总结过去经验教训的基础上，坚定地提出了“加强社会主义民主，健全社会主义法制”的历史性任务，确定了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的社会主义法制建设方针。他深刻地指出: “为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”［2］他鲜明地反对把领导人说的话当作“法”，不赞成领导人说的话就叫做“违法”，领导人的话改变了，“法”也就跟着改变的那种以言代法的现象。他要求坚持和完善人民代表大会制度，加强民主政治建设，切实保障工人、农民和知识分子的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督，保证人民真正享有通过各种有效形式依法管理国家、特别是管理基层地方政权和各项事业的权力。他还强调: “还是要靠法制，搞法制靠得住些。”邓小平同志的这些指示，为我们实行依法治国奠定了思想理论基础，也划清了法治和人治的界限。

　　以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体，在全面推进改革开放和社会主义现代化建设进程中，进一步丰富和发展了邓小平同志的民主法制思想，大力推进社会主义民主法制建设。1994 年 12 月 9 日，中央第一次法制讲座在中南海举行，江泽民同志主持讲座并发表了重要讲话。主讲人是时任华东政法学院的曹建明教授，题目是《国际商贸法律制度与关贸总协定》。这次讲座后不久，江泽民同志就明确提出: “以后，中央法制讲座要规范化、制度化，每年讲一至两次，形成制度。”1996 年 2 月 8 日下午，中国社会科学院法学研究所“依法治国”课题组为中共中央政治局作法制讲座，提出要在中国实现依法治国，应该具备五个基本条件: ( 1) 具有完备的社会主义法律体系; ( 2) 具有健全的民主制度和监督制度; ( 3) 具有严格的行政执法制度与公正的司法制度; ( 4) 具有高素质的执法队伍; ( 5) 提高全民的法律意识。这是一次非同寻常的法制讲座，因为正是在这一次讲座的总结讲话中，江泽民同志提出了依法治国方略，并对依法治国的重大意义进行了全面深刻的阐述。他指出: “加强社会主义法制建设，依法治国，是邓小平同志建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，是我们党和政府管理国家和社会事务的重要方针。”一个多月后，八届全国人大四次会议把“依法治国，建设社会主义法制国家”作为一条基本方针，写入《国民经济和社会发展“九五”计划和2010 年远景目标纲要》。1997 年 9 月，“进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”被写入中共十五大报告。中共十五大报告同时强调，依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。需要说明的是，法制讲座提出的“社会主义法制国家”，在十五大报告中变成了“社会主义法治国家”。这是中央在起草十五大报告时认真研究并广泛征求社会各界意见尤其是法学界专家学者意见后决策的结果。“制”和“治”看起来只是一字之差，其实是一次重大的观念变革，表明中国不仅要加强法律制度建设，而且要从治国方式上根本抛弃“人治”传统。1999 年3 月15 日，九届全国人大二次会议上，“依法治国，建设社会主义法治国家”这一治国方略，正式写入宪法修正案。从此，我国社会主义民主法制建设进入了一个新的发展时期。

　　以胡锦涛同志为总书记的党中央，在新的历史起点上加快推进我国社会主义民主法制建设的进程，推进社会主义依法治国的进程，具有重大而深远的影响。2002 年 11 月，中共十六大报告把依法治国作为社会主义民主政治建设的重要内容和目标，强调: “发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”2002 年 12 月，胡锦涛同志就任总书记后的第一次中央政治局集体学习，以宪法为内容。他对贯彻实施宪法进行了科学阐述: 一是要深入学习宣传宪法，不断提高全党全国人民对宪法的重要地位和重要作用、宪法的基本知识和基本内容、贯彻落实宪法的重大意义的认识，在全社会形成崇尚宪法、遵守宪法、维护宪法的良好氛围。要把学习贯彻十六大精神和学习宣传宪法紧密结合起来，把贯彻实施宪法落实到全面实现十六大提出的宏伟目标和各项任务上来。二是要切实加强法律监督，保证宪法和其他法律得到贯彻实施。这是我们实施依法治国的基本方略、建设社会主义法治国家的根本要求。要加强立法监督和执法监督，坚决纠正各种违宪现象，坚决维护国家法制的统一和尊严。三是要坚持依法执政，不断加强和改善党的领导。我们党是执政党，应该在贯彻实施宪法上为全社会作出表率。2004 年 3 月14 日，十届全国人大二次会议通过的宪法修正案，把“国家尊重和保障人权”等写进了宪法。在随后举行的中央政治局集体学习中，依法治国始终是一个重点。学习的题目包括: 坚持依法治国，建设社会主义政治文明;法制建设与完善社会主义市场经济体制; 行政管理体制改革和完善经济法律制度; 坚持科学执政、民主执政、依法执政; 我国社会主义基层民主政治建设研究，等等。胡锦涛同志多次强调，要切实把坚持科学执政、民主执政、依法执政落实到加强党的执政能力建设和先进性建设的实践中去，落实到改革开放和现代化建设的各项工作中去，不断推进党执政的科学化、民主化、法治化，更好地团结带领全国各族人民夺取建设中国特色社会主义事业新的更大的胜利。2007 年 10 月 15日，胡锦涛同志在中共十七大报告中再次强调: “坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益。”“依法治国是社会主义民主政治的基本要求。要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。”“深入开展法制宣传教育，弘扬法治精神，形成自觉学法守法用法的社会氛围”。这是中共关于实施依法治国基本方略新的宣示。

　　( 二) 依法治国的涵义

　　法治通常的理解就是法律之治，即通过法律治理国家。我国《宪法》第 5 条中有关于“依法治国”与“法治国家”的表述，即“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。显然，“依法治国”与“法治国家”是两个既同一又相异、也相互转换的总概念和总范畴。

　　从普遍性来看，依法治国与法治国家具有同一性。它们共同的涵义主要有三个: 一是依法治国是法治国家的一种精神寓所。它是作为治国理政的最高理念与指导思想而存在的，它事关一个国家的政治文明、民主建设和长治久安。而决定一个国家前途命运的决定因素和关键条件，主要不应寄希望于出现一两个圣主贤君，而是要建立一个良好的有权威的法律和制度。二是依法治国是法治国家的一种行为准则。即国家不应依照少数领导者个人的看法、智慧、注意力来治理，而必须依照符合事物规律、时代精神、人民利益、社会理想的法律来治理，权不能大于法，长官意志不能决定一切。三是依法治国是法治国家的一种目标模式。依法治国目标主要是通过法治国家的各种具体标准、原则和要求表现出来，即体现在建设法治中国，它包括法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

　　从特殊性来看，依法治国与法治国家具有相异性。依法治国，作为现代社会在政治法律制度上的一种模式选择，是近代以来一种最进步最文明的政治法律制度类型，具有一系列具体的明确的标志和要求。法治国家，作为一个国家的治理模式，因每个国家和民族的历史传统、文化积淀、基本国情不同，其发展道路必然有着自己的特色，各国学者对此有各自的概括与表述。如英国宪法学家戴西认为，法治有三条标准，即法律具有至尊性，反对专制与特权，否定政府有广泛的自由裁量权; 法律面前人人平等，首相同邮差一样要严格遵守法律; 不是宪法赋予个人权利与自由，而是个人权利产生宪法。［3］美国学者富勒曾提出过法治的八项原则。它们是: 法律的一般性、法律要公布、法律不溯及既往、法律要明确、避免法律中的矛盾、法律不应要求不可能实现的事、法律要有稳定性、官方的行动要与法律一致。1959 年在印度新德里召开的国际法学家会议，主题报告曾征询过 75000名法学家及 30 个国家法学研究机构的意见，通过的《新德里宣言》把法治原则归结为四个方面: ( 1) 立法机关的职能是创造和维持个人尊严得以维护的各种条件，并使“人权宣言”的原则得以落实; ( 2) 既要规范行政权力的滥用，也要有一个有效的政府维持法律秩序;( 3) 要求有正当的刑事程序，保护被告的辩护、公开审判等权利; ( 4) 司法独立与律师自由。在我们中国，建设社会主义法治国家是一项治国基本方略。那么，就只能有一个“治国基本方略”，而不能有两个或多个。因为，在我国除了“依法治国，建设社会主义法治国家”之外，还有可持续发展战略、科教兴国战略、人才强国战略、道德立人战略等等。迄今为止，党和国家从未将它们称之为“治国基本方略”，原因何在? 这是由“治国基本方略”必须具备的基本特性所决定，这些特性是其它发展战略并不具备或不可能具备的。一是全局性。国家的宪法是治国安邦的总章程，各种法律法规是治国安邦的具体章程。各种具体战略都只是涉及治国的某一个方面。它们总的精神往往写进宪法或者各种法律; 它们所引发和要求的种种具体政策和措施，都必须规定在各种法律中。正如中共十七大报告所要求的，必须“实现各项工作法治化”，决不可离开法治的轨道运行。这种治国安邦的全局性，只能是宪法和法律才具有。二是根本性。除了种种具有方针政策性的战略构想之外，宪法和法律还涉及到一系列国家的经济、政治、文化、社会、生态、政党等方方面面的基本制度，它们共同组成国家的基石及构成部分，否则国将不成其为国。三是规范性。宪法和法律是一种明确、具体的行为准则，它们怎么制定、怎么执行、怎么遵守、怎么适用，都有自己的规矩。以道德为例，在现代法治社会里，绝大多数道德观念都已融入法律之中。

　　各人有各人的道德观念，它也不能像法律那样由国家统一制定和强制执行，行政机关和司法机关不能拿道德作为判断各种纠纷和行为何者合法、何者非法; 何者有罪，何者无罪。

　　尽管道德立人对治国安邦是非常重要的，但它不能像法治那样成为“治国基本方略”。四是长期性。各种发展与改革的战略和具体方针政策，具有其空间性与时间性，而法律却同人类社会共始终。毛泽东同志说过: “一万年以后还会有法庭”。有法庭当然就会有法律，尽管那时的法律内容和形式会发生很大变化，但人们仍然需要依法治理，或者说实现高度自治的人们仍然需要某种规则才能维系那个社会“共同体”［4］。

　　从个别性来看，依法治国与法治国家具有互换性。江泽民同志对“依法治国”内涵的揭示，就是建筑在这种互换性之上的，即依法治国必造法治国家，法治国家必然依法治国。

　　他深刻地揭示出: “依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化”［5］。对于这个概括，可从四个方面去理解: 一是依法治国的主体是谁? 是广大人民群众。宪法明确规定，国家的一切权力属于人民，人民通过人民代表大会和其他途径与形式，依法管理国家事务、经济文化事业和社会事务，行使人民当家作主的权力，而不是少数国家公职人员离开法律，以言代法，以权压法。国家行政机关和公职人员是在人民代表大会授权的范围内具体行使国家行政管理权或司法权的执法者，不能超越人民的授权之外、成为人民之上的治理国家的主体。

　　二是依法治国的客体是国家事务、社会事务和经济文化事业。凡是涉及这些事务的国家行政机关和司法机关及其公职人员，不论职位高低，权责大小，都是人民的公仆，应该要求他们全心全意为人民服务，严格依法办事，正确行使权力，并且在行使权力的过程中受到法律制度的监督和制约，承担相应的责任。

　　对这些单位和人员，应该是依法治理的重点，其实质就是依法治权，防止权力被滥用。只有这样，才能逐步实现民主的制度化、法律化，逐步使各项工作都走向法制化和规范化。

　　当然全体人民都要遵守法律，依法办事。但是不治好国家机关，治民是治不好的。三是依法治国依的是什么法? 最重要的是宪法和其他法律。宪法是国家根本大法，它反映了广大人民的意志和社会发展的规律，具有最大的权威性和最高的法律效力。全国人民、国家机关公职人员和社会团体、企业事业单位都必须严格依照以宪法为核心的社会主义法律体系办事，维护宪法和法律的尊严和全国法制的统一，任何人、任何组织都没有超越法律的特权。行政法规，地方法规、部门规章都不能同宪法和法律相抵触，不能搞本位主义，把立法执法变成保护本位利益和扩权争利的工具。四是依法治国和党的领导的关系。中国共产党是依法治国的倡导者，没有党的领导，依法治国很难开展，加强和改善党的领导，有利于发扬人民民主，推行依法治国。共产党执政，就是党领导人民当家作主，党和人民一起制定法律，又带头模范地实施法律，自觉地在宪法和法律范围内活动，严格依法办事，依法管理国家。这样就能够做到把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，实现党的主张和人民意志、国家意志的一致，并且在依法治国中，更好地发挥党 的 总 揽 全 局、协 调 各 方 的 领 导 核 心作用。

　　( 三) 依法治国的核心

　　***同志指出: “依法治国，首先是依宪治国; 依法执政，关键是依宪执政。新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。

　　党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”［7］这就要求我们，高扬宪法精神，维护宪法权威，建立违宪审查制度。

　　高扬宪法精神。宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程。中国特色社会主义政治发展道路的核心思想、主体内容、基本要求，都在宪法中得到确认和体现。那么，何谓宪法精神呢? 2012 年 12 月 4 日，***《在首都各界纪念现行宪法公布施行 30 周年大会上的讲话》中，对宪法精神作了精辟阐述。我把它归纳为四条: 一是通过宪法赋予公民基本权利并依照法律保障人权。这就是说，宪法是以人权，即以保障公民基本权利为核心的根本大法。因此，***同志指出:

　　“我们要依法保障全体公民享有广泛的权利，保障公民的人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保证公民的经济、文化、社会等各方面权利得到落实，努力维护最广大人民根本利益，保障人民群众对美好生活的向往和追求。”二是通过宪法限制公共权力滥用并依照法律有效掌控。这就是说，所有的公权力、国家活动都要受宪法的约束。由此，***同志强调: “我们要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”三是通过宪法对增进公共福利做出制度安排。如发展公益事业、提高人民生活、建立社会保障等等。宪法的实行不仅是要防止政治权力对人的生命财产的侵犯，而且在于为广大公民过上幸福美好的生活而建立法治秩序、提供机会、创造条件、排除障碍，从而促进整个社会的公共福利不断增长。四是通过宪法确立普遍司法原则并依照法律实现公正。这就是说，宪法制度安排所应把握的关键点不仅在于保护公民权利、约束公共权力、增进公共福利，而且在于能够很好地解决社会公正问题。鉴此，***同志要求: “我们要依法公正对待人民群众的诉求，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益。”我们高扬宪法精神，就是要使宪法得到全社会普遍的认同、自觉遵守、有效维护的一种理念、文化与力量，表现为宪法至上。所以，***同志提出: “要在全社会加强宪法宣传教育，提高全体人民特别是各级领导干部和国家机关工作人员的宪法意识和法制观念，弘扬社会主义法治精神，努力培育社会主义法治文化，让宪法家喻户晓，在全社会形成学法尊法守法用法的良好氛围。”

　　维护宪法权威。中共十八大报告提出:

　　党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。这就是说，推进依法治国关键是中国共产党的依法执政，中共能否依法执政直接关系到依法治国的成败。依法执政的核心是中共领导立法、保证执法、带头守法。在这个过程中，我们“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”原则，而党的领导是通过依法执政来实现的，人民当家作主是体现在人民代表大会这些基本的政治制度中，依法治国就是按照宪法法律的原则和精神去治国理政。这三者的有机统一，实际上是党治理国家的经验和总结，也是处理好党和法关系的基本要求。然而，长期以来，由于理论上曲解“党的领导”原则，错误地认为党委可以不通过人大直接指令政府，忽视宪法所规定的一府两院由人大产生、对人大负责、受人大监督的原则。所以，依法治国必先依法治党，维护宪法权威必先依法执政。中国共产党在国家政治生活中坚持领导地位，而其具体的执政方式要依法进行，宪法明确赋予的权力要切实行使，宪法没有赋予的权力各级党委不能行使，不能拥有任何超越宪法和法律的特权。要牢固确立在国家事务中“宪法至上”和在党内事务中“党章至上”的观念，坚决破除“党大还是法大”的迷思。在处理政务和党务的过程中，党的各种政策和文件、党员领导干部的指示和讲话等，不得有悖于国法和党内法规。要正确处理党纪与国法的关系，党纪是约束党员、特别是领导干部的党内纪律，凡是党员都要遵守党纪。从目前来看，党纪在发挥反腐倡廉，特别在防治腐败方面发挥了重要作用，有必要继续坚持下去。而法律是适用于全体公民的，当然也包含党员、领导干部。触犯了党纪，可以从党纪的角度追究在党内责任; 如果触犯了国家法律，就要追究法律责任。中共十八大以来，反腐败取得了显着成效，特别是在实施八项规定、形成高压反腐态势、查办大要案方面，下了很大力气。但这还是一个治标的过程，加快推进治本之策就是加强对权力的法律制约和监督。比如，制定依法治腐法、信息公开法等，使依法治腐成为新常态，以确保限制公权力的宪法安排落到实处，使党务公开成为新常态，并为各类公开提供权威法律依据。

　　建立违宪审查制度。***同志明确要求，全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。当下中国违宪现象大量存在却得不到纠正，以至少数学者认为中国根本就没有宪法，或者说中国宪法说是国家的“根本法”，其实根本不是法。要让宪法成为真正意义上的法律，必须建立司法性质的宪法审查机制。目前世界上主要有两大模式: 在英美法系，普通法院负责司法审查; 欧洲大陆则成立宪政法院，专门负责解释和适用宪法。中国没有必要一步到位，一下子就让法院来处理宪法问题，而是可以逐步过渡，先在全国人大或常委会之下建立一个宪法委员会，以后可以模仿法国成立一个独立的宪法审查机构。但是这个机构要发挥有效作用，就必须带有司法性质，否则注定只能是一个摆设。司法审查的范围也可以分阶段扩大，至少现在没有必要审查全国人大或全国人大常委会立法的合宪性，而可以限于审查层次比较低的法规、规章或规范性文件。其实，中国法律规范中问题最大的不是法律，而是各类低层次、不公开的“红头文件”。不论通过哪种方式，一种名副其实的司法审查制度将极大提高宪法的权威，有效遏制各类恶法侵犯人民的宪法权利。

　　二、依法执政

　　依法执政是党在新的历史条件下执政的基本方式。党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证，它既要求我们党依据党内法规管党治党，也要求我们党依据宪法法律治国理政。这就必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程。

　　( 一) 党要坚持依法执政

　　***同志指出: “党必须采取措施有效保证宪法法律的实施，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。”为此，我们有必要搞清楚: 党在宪法和法律的范围内，如何在同级各种组织中发挥领导核心作用; 如何保证国家的立法、司法、行政机关、经济文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作; 如何清正廉洁，遵守党纪国法，自觉同各种腐败现象作斗争，等等，搞清楚这些问题的目的是建立健全相关的法律规定和程序。

　　坚持依法执政，要健全党领导依法治国的制度和工作机制，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序，加强对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调，完善党委依法决策机制。这就要正确处理“党权”与“法权”的关系，即执政党与人大的关系，人民代表大会是中国民主化的重要体制内资源，它不是没有权力的机构，而是宪法所赋予的合法权力并没有得到充分运用的机构; 我们党应按照“总揽全局、协调各方”的原则，进一步改进党对人大的政治领导，确立党的权力不能凌驾于宪法之上，在宪法的范围内“法权”大于“党权”。要划清政党与国家机关的界限，即党对公共权力施加影响的边界。在实行多党轮流执政的西方国家，一个党执政后，党的权力和国家的权力也会相对集中。党的领导机构和国家的权力机构人员交错，党的领袖往往掌握着最高行政权，但并没有受到“党政不分”、“以党代政”的指责，原因就在于划清了政党与公共权力之间的界限，并在权力所有者和权力使用者之间形成了相应的法理关系。谁从那里得到权力，谁向谁负责，谁来执行，谁来监督，责权利的划分非常清楚。我们党在执政过程中，可以通过各种符合法律规范的手段对国家机关的运作施加影响，但其底线是不能改变这种法理关系。

　　坚持依法执政，各级人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律，坚决查处执法犯法、违法用权等行为。这就要对公共权力进行分解，以免权力过于集中、失去控制。从横向分解，就是把公共权力划分为立法权、行政权和司法权; 从纵向分解，就是在中央和地方之间进行权力分解。由于不同国家的权力分解模式不一样，因而形成两种不同类型的国家，一种是单一制国家，另一种是联邦制国家。我国是单一制国家，不实行三权分立和联邦制，但立法、行政和司法三项权力以及中央与地方权力的职能分工是客观存在的。为了健全一种既相互制约和监督，又相互配合和支持的权力体系，着重是从法理上理顺人大权力、政府权力和司法权力以及中央权力和地方权力之间的关系，明确权力配置和权力流程。

　　坚持依法执政，党的各级领导干部要带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力。这就要加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。据新华社报道，截至 2014 年年初，1978 年以来制定的党内法规和规范性文件，近四成被废止或宣布失效。与此同时，第一部党内“立法法”《中国共产党党内法规制定条例》出台，第一个党内法规制定工作五年规划提出。在各项法规中，对反腐败进行国家立法尤为引人关注。十八大以来已有 49名省部级及以上高官落马，这是所谓的“治标”。但四百多万党员干部，总有些人会有侥幸心理，没有制度不能解决“不敢腐、不能腐”的问题。要坚持依法治腐、弘扬法治精神，提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。

　　( 二) 政府必须依法执政

　　2013 年 2 月，***同志在党的十八届二中全会第二次全体会议上的讲话中指出:

　　“必须下更大决心、以更大力度推进政府职能转变，以更好适应深化改革开放、加快转变经济发展方式、转变工作作风、维护社会和谐稳定的迫切要求。”3 月 17 日，他又在第十二届全国人民代表大会第一次会议闭幕式上表示，“建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府。”这是因为进入 20 世纪以来，市场机制的失灵和市场经济的空前发达使得政府职能开始了全方位、宽领域、多层次拓展与深化，使得社会需要的不只是安全与秩序，还包括更为重要的实质性公正，这就要求政府能够对建立在私权力基础上不均衡的利益关系进行重新调整，并建立促进社会福利普遍化和增进公共服务细致化的机制。社会公众也进一步要求政府改变传统的“管制”模式，转变治理方式，为公民提供方便、快捷、优质、全面的公共服务。政府权力运行的这种转向导致现代政府权力运行已不可能像传统行政权那样采取单一的行使方式了，而应是建构一套公共行政服务体系及相应的运行机制。

　　从现代宪政的基本要求来看。社会运行中的政府权力来源于公民权利，公民权利先于政府权力，公民权利是国家权力之本，是行政权力之源，这是现代宪政精神的精髓。一方面，公民权利在逻辑顺序上先于政府权力，政府权力来源于公民权利，政府作为公共利益的维护者，其掌握的公共权力来自于公民所自愿让渡的或委托的部分权利; 另一方面，公民权利在价值序列中先于政府权力，政府权力运行的最终目的在于维护公民权利和服务公民权利的正确合理行使，政府权力的运行不得损害公民权利。政府权力对于公民权利的服务和从属性质，决定了政府权力运行应当处于公民权利的约束之下并为公民服务。政府不是“主管”，也不是“爹”，而是服务员，即第三产业( 服务业) 。这不是笔者的发明，笔者查了 WTO 规则，政府在第三产业那一栏目内。这也是服务型政府的人本逻辑起点。因此，政府权力运行应当平等地服务和从属于公民的权利。

　　从政府运行的宪法机制来看。政府的权力存续与运行中，必然贯穿政府与公民的关系。我国《宪法》从制度上规定了政府行政权力的来源，即人民通过全国人大和各级地方人大将管理公共事务的权力赋予政府，人民与政府之间的关系实质是一种委托关系，或者说是一种“政治契约”关系，政府的权力归根结底来源于人民，必须为人民服务，对人民负责，这便是社会主义民主国家政府的主要功能和存在的价值基础。这就是政府权力权源的民本性所在。

　　从政府施政的治理机制来看。现代政府治理，实际上是一个政府权力和公民权利的持续协调全面的互动的过程，政府要通过与公民平等沟通、共同协商、建立伙伴关系、确立共同目标等方式确立政府服务的范围与内容，实现对公共事务的有效管理。这便要求政府施政中积极建立、健全公民参与、监督机制，并不断增强公民的参与、监督能力，通过沟通、协商、合作、伙伴关系等方式形成一个政民互动的合作网络，这才是提升政府治理能力的重要途径。从这个意义上来讲，政府权力的良性运行离不开与公民有效互动，离不开公民权利的彰显和实现。由此，政府施政制度的安排与运行及相应的政府权力运行规则，都应贯彻以人为本的理念，正视和关注人的现实存在，以促进、实现和保障人的自由、平等、人权、公平、正义等为价值目标，为人的生存与发展提供优质全面的服务，建构高效、稳定、安全的社会秩序。这也是现代政府施政理念变革的切入点。

　　( 三) 市场需要依法执政

　　我国发展正处于重要战略机遇期。发展社会主义市场经济，需要更好地统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，使我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序，实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，实现我国和平发展的战略目标，这都需要更好发挥法治的引领和规范作用。实践告诉我们，市场经济就是契约经济、法治经济，没有依法执政依法行政它将寸步难行。

　　没有依法执政，就不能确保市场经济运转。在规范的市场经济中，政府的作用不是替代市场的作用，而在于增进市场的作用，也就是主要通过制定和执行规则来维护市场秩序，保护公平竞争，为市场机制正常发挥作用创造条件。凡是通过市场机制能够很好解决的问题，政府不必插手，而通过市场机制不能解决的问题，政府必须负起责任。在需要政府发挥作用的地方，如果政府不能有效发挥作用，同样会损害市场机制的正常作用。能够成功促进市场机制有效发挥作用的、规范的政府行为通常被称为“良政治理”或“有限和有效政府”。这就要靠法律法规的详尽规定。如果法律规定了过多的政府不应有的干预经济的权力，或者法律留下的空白太多，或法律条文过粗留下的弹性过大，赋予政府过多的自由裁量权，都会导致政府对经济的过多和随意的干预。政府必须在法律规定的范围内行事，其行为必须处于立法机关和社会舆论的监督之下。

　　没有依法执政，就不能确保社会成功转型。我国市场经济已经进入新的发展阶段、全面改革已经进入深水区。国内外环境更为复杂，部分地区和一些领域社会矛盾有所增加，群体性事件时有发生，一些领域腐败现象仍易发多发，执法不公、行政不作为或乱作为等问题比较突出。而我国经济发展方式正在经历由量到质的转型，经济结构正在进行由过去的制造业到信息产业的调整; 社会发展由过去单纯重视经济建设和 GDP，转到重视社会可持续发展的轨道; 在政治方面则表现为强调基层民主、党内民主，提出了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。经济、政治、社会等领域所发生的这些变化，标志着我国社会进入新的转型时期。要保障转型成功，必须推进依法执政。否则，转型会转错方向，或者会转出问题。而近年出现的一些群体性事件，暴露出我们的一些领导干部，还是按照“人治”的办法来化解社会矛盾。能够压就压，压不了就给当事人好处，花钱买平安，而不是寻求用法治的规则和法定的程序来解决问题。这种“头疼医头，脚疼医脚”的做法备受诟病，靠领导干部批示来解决问题不是个办法，因为它治标不治本，往往是这里按下来，那里矛盾又起来了。这些问题的解决也决不是说可以“慢慢来”的，而是极为紧迫的，并使得新形势下推进依法执政显得尤为重要。2014 年 2 月 28 日，***同志在中央全面深化改革领导小组第二次会议上强调，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。

　　没有依法执政，腐败问题永远都解决不了。为了避免官员滥用权力，我们颁布的条例、制度确实不少，除了集体领导制度外，还有岗位轮换制度，易地交流制度等等。但并没有从根本上解决问题。而且在现实生活当中，有的部门和单位“集体腐败”取代了“集体领导制”，“轮流吃肥缺”取代了“岗位轮换制”，“易地交流制”也已经被玷污。比如，某地要选举新的县长，由于要选择外地干部，只好先由上级组织部门从外地派一个代县长，然后再进行选举，而当地民众一般并不了解该官员的情况，最后只能上级组织部门怎么安排，代表们便怎样投票，这样选来选去，成了形式上的民主选举，实质上是上级委任，而那些被选举上来的官员自己心里也明白，他们手中的权力并不是来自人民群众，而是来自上面领导的关怀，于是便有人跑官、要官、卖官、买官。在新形势下，究竟靠什么才能遏止腐败，并使廉政成为政治和权力永久的主旋律? 回答是: 解决腐败和滥用权力等问题离不开法治。因为只有法治，才能依法控制权力———从权力赋予、权力行使、权力剥夺入手，有效地防止腐败。腐败的根基与要害都是权力。没有权力，既无腐败之说，也无廉政可言。没有权力的人即使希望腐败，也无能为力; 而拥有权力的人要腐败却易如反掌。

　　法治正是控制权力的根本措施。这是因为:

　　权力赋予是反腐倡廉的首要环节。只有依靠法律的程序，还人民群众真正的“选举权”和“被选举权”，选出的官员才会感到权力是人民大众给的。所谓“从源头上预防和解决腐败问题”，我认为“民选”就是源头，它的着眼点就是解决“权力赋予”的问题。权力行使是反腐倡廉的主要场所。防止滥用权力的办法，就是用权力约束权力。权力不受约束必然产生腐败。所以，对于官员的权力应该有法律的限制，什么事情他有多大权力，什么事情不准他做，当超过限制时怎么办，即使是国家元首、政府首脑，也不能随心所欲。权力剥夺是反腐倡廉的根本手段。剥夺权力对于腐败者和腐败行为来说无异于釜底抽薪。对于腐败者的权力适时地加以剥夺，能收到事半功倍的效果，对于腐败行为也能起到震慑的作用。然而，权力的剥夺并不是轻而易举的事情，是一项极为严肃的法律活动，应严格依法进行。

　　三、依法行政

　　依法行政是各级政府的基本准则。这就要加紧制定行政程序法和重大决策程序条例，这是规范行政行为、特别是重大决策行为的基础性制度; 制定行政组织法、编制法，这是解决行政权力配制和行政权力关系的重要法律; 制定政府绩效评价法、问责法、行政监察法、行政奖励法、财产申报法等，从而使制度形成刚性法律，有利于从源头减少权力滥用的可能，也可以全过程对权力的运用加以制约和监督。而何谓依法行政又怎样依法行政呢? 这是我们首先需要搞清楚的问题。

　　( 一) 何谓依法行政

　　法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。如果行政执法部门及其公职人员不执法或滥执法，都要受到追究。所以，如果说依法制约权力主要是针对领导干部的，那么依法行政主要就是针对全体公职人员的。

　　全体公职人员必须学习贯彻好《行政许可法》，明确自己执法的权限和程序。依法行政的行政特指公共行政。我国行政的外延是很狭小的，往往强调国家行政。

　　实际上公共行政是两大块，即国家行政和社会行政。在德国叫直接行政和间接行政。国家行政是指国家设立政府机关、建立公务员队伍来管理的行政。社会行政是指社会自治，包括社区、村委会和行业组织、社会中介组织的自我管理，高等院校的自我管理。目前，我国的社会行政不发达。社会行政在西方国家经历了一个过程。最早西方国家强调国家无为之治，管得最少就是最好。到了 20世纪 30 年代，随着美国经济的大萧条，国家干预主义开始抬头，强调有为的政府、积极的政府。从而导致了西方国家高福利制度的出现。而这种制度的出现，导致国家养懒人。

　　撒切尔夫人的改革，就是回归到小政府、大社会去。我国也强调政府职能转变，但就是转不出去。因为有些职能是由市场来承担的，而我们的市场发育不成熟，我们的社会自治不发达，所以，弄来弄去政府职能还是原样子，还在政府身上。目前，社会行政这一块基本处在法律调控之外。

　　公共行政需一套法律制度来支撑。包括公共行政组织自身，包括人、财、物等相关的制度。比如公务员制度、公共财政制度，包括中央和地方的关系、政府之间的关系，包括行政机关的设置、规模等，也包括行政授权、行政委托、行政协助等内容。像民商法里的证券制度，它解决在现代社会如何大规模筹集资金，那么在行政上要吸收外资或民间资本来进行公共设施建设、提供公共服务，需要法律技术比如 BOT 来支持。目前，这一块问题还比较多，包括机构改革过程中的非理性化，改革过程没有社会的广泛参与，没有科学系统地论证，没有法律的保障。西方国家机构改革一般都是社会参与、公开论证、法律保障三步曲。设计机关是独立于政府的，而且是全社会参与。像日本第二届临时改革委员会，三名委员来自工商界，二名委员来自工会，一名委员是记者，一名委员是中央政府代表，一名委员是地方政府代表，还有一名来自别的代表，不是完全由政府自己改自己。

　　行政运作需符合法律规定。***同志指出: “作为国家行政机关，负有严格贯彻实施宪法和法律的重要职责，要规范政府行为，切实做到严格规范公正文明执法”［8］。一是形式上要合法。二是实质合法，要符合法的精神。实质合法在西方国家有很多规则。英国叫合理性规则，其内容有: 比如同等性情况同等对待，不反复无常，前后要一致，该考虑的因素必须考虑，不该考虑的因素不得考虑。

　　在我国实质合法经常被违反，比如有一个案子: 一个青年工人下班后帮祖母摆摊卖水果。

　　当时纺织局有一个年轻干部看到有降价的桔子就买了 5 斤。之后，一看发现有坏的，并拿出一个要求换，在要求换第二个桔子的时候，这个青年工人不干了，因为我本来就降价销售。这个年轻干部就要求这个青年工人到工商局去论理，结果两人打起来了。当时围观的人很多，堵塞了交通。事后经医院检验，两人均有轻伤。所在的公安分局对两人均进行了处理，对那位年轻干部只是大骂一顿，对青年工人给予了 15 天的治安拘留。但青工不服，两次上诉。在第二次上诉的审理过程中，觉得不合适，通知市公安局重新复议。复议对那位年轻干部给了警告处分，对青年工人的处罚维持不变。复议决定作出后，法院作出了维护的判决。大家一听，就会觉得非常的不公正。为什么? 同等情况不同等对待。

　　这是典型的实质违反的案件。德国的实质合法的一个原则是要求符合比例原则。强调行政机关，要实现行政上的目的要和你采取的手段成比例，换句话说就是不能不择手段。

　　上海市的车牌拍卖，违反了比例原则。他拍卖的目的是为了限制车辆的数量，但拍卖本身实现了利益的最大化。限制车辆可用顺序原则，也可用抽签方式。所以南方周末讲是“药不对症”。可见，比例原则在实践中是很重要的。德国还强调手段要从轻到重，比如拆迁，如果户主不自拆可请人帮他拆，不要一开始就采取过激手段。另外，行政机关对相关人的手段的损害要降到最小限度。在我国不成比例案件是很多的。浙江省曾对一对超生的夫妇作过这样的处罚: 乡政府要罚他们的款，但找不到他们夫妇( 去外地打工了) ，结果乡政府把他们的孩子没收了，并送到了儿童福利院。孩子到儿童福利院后很快就被别人领养走了。夫妇俩闻信赶回后，打赢了官司丢了孩子。这是严重的不成比例。

　　( 二) 怎样依法行政

　　依法行政是依法治理工作的具体化，是社会文明的标志，也是历史发展的必然选择。虽然在实施过程中难免会遇到困难和阻力，但只要坚持依法制权、严肃执法行为、维护司法公正，就一定能够将依法行政引向法治化和人性化的轨道。

　　坚持依法制权。在行政执法中，存在的突出问题是对权力的制约、监督机制不健全，滥用权力、以权谋私等现象时有发生并难以及时纠正。光靠政治觉悟、道德标准来行使权力，显然是不够的，最根本的是要靠法律制度的规范。因此，在行政执法中首先是坚持依法制权: 一是党委、政府、领导干部，都要限制在宪法和法律的规范内活动。不得有超越宪法和法律规范的任何特权，权力不受限制必然产生腐败。权力是有限的，是受法律限制的，不是无限的。二是在制度安排上，要合理配置权力。作为一个地方或单位、或领导班子内部，都要克服权力过于集中的问题，计划生育可以一票否决，社会治安也可以一票否决，但决定重大事项和人事任免，决不能搞“一把手”一票否决。三是权力要受到监督。

　　领导层要接受党内监督、民主党派监督、人大监督、舆论监督、群众监督等等。多年来一个惯性作用就是，权力不受监督或者缺乏监督，特别是害怕新闻监督。其实，许多老大难问题的解决，都是靠新闻监督发挥作用的。我们说，领导机关要依法办事，公职人员要依法办事，那么群众也要依法办事。依法办事是全方位的。领导干部、公职人员要带头依法办事，同时也要使广大群众都能遵守好宪法和法律法规，懂得依法按程序表达利益诉求、解决矛盾纠纷，善于依照法律来维护自己的合法权益。

　　严肃执法行为。在我国，行政执法机关、司法机关都是实施法律的机关。从目前的实际情况来看，重点应明确规定执法机关的权限和执法的程序，建立对行政执法部门及其工作人员不执法和滥执法的追究制度，保证执法机关能依法执法。要按照权力与责任挂钩、权力与利益脱钩的要求，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制。

　　地方利益、部门好处、单位实惠绝不应成为执法的驱动源，应坚决制止执法机关以任何借口、任何方式进入市场，利用权力牟利，坚决刹住以罚代刑现象。在这些方面，主要存在三个问题: 第一个问题，执法不到位。行政检查本是国家行政机关监督行政相对人守法情况的经常性手段，但在某些行政执法部门那里带有很大的突击性，如行政检查平常不干，等达到一定程度时再采取，有时则心血来潮搞突击检查，还有的执法者事先向执法对象打招呼，结果每次检查都是皆大欢喜。这种检查可止一时之违法，但风头一过，各种违法、违规现象又重新出现，久而久之，便形成了一种恶性循环。第二个问题，执法冲突。

　　以工商执法为例，如工商执法与市容执法之间的空白。随着近年来城市个体经济的繁荣，特别是近些年来大量下岗职工加入到城市个体经济的行列，工商部门在核准营业时，对个体摊点的位置是否有碍市容市貌缺乏考虑，给市容管理加大了难度，加上个体摊点分布的范围广，工商执法因力量有限而对摊位管理不力，摊位周围脏、乱、差的现象较为普遍，严重影响市容市貌。再如工商执法与城市规划执法之间的盲点。由于主客观方面的原因，城市各级工商部门在核准营业时对经营者的经营场所把关不严，致使一些从事经营的个人或单位，乱搭、乱建违法建筑进行经营活动。城市规划部门在查处这些合法经营者乱搭乱建的违法建筑时难以及时处理，从而影响城市规划法的执行。还如工商执法与环保执法之间的空缺。随着居民生活水平的提高，城市出现了家庭装修的热潮，经营装修的企业或个体工商户日益增多。工商部门在核发这些经营主体的营业执照时，未考虑从事装修的经营主体是否会对环境造成污染。

　　而装修作业产生的噪声污染( 如制作防盗门时产生的刺耳噪声) ，越来越严重影响居民的休息和日常生活，甚至干扰学校的教学秩序和机关、企事业单位的正常工作秩序，环保部门在查处时，又显得无力。第三个问题，执法利益化、部门化。由于我国现行财政管理上的弊端，一些行政执法部门视执法为创收的手段，有的甚至给执法人员定指标，并将创收与科( 室) 或个人奖金挂钩。因此，这些执法部门或执法人员在执法过程中，变罚款为收费，以规避法律关于行政罚款必须上缴国家财政的规定，而“收费”则堂而皇之地按规定留归本部门支配( 或者干脆自罚自收) 。这些将执法利益化和部门化的执法机关或执法人员，往往重罚款、重收费而轻教育、轻管理。

　　有的行政执法机关甚至实行个人提成制度，这虽在一定程度上可以提高执法人员的执法积极性，但会滋生万种弊端。我认为，违章经营之所以不见减少，制假、售假之所以屡罚不止等等，与行政执法部门重处罚和收费而疏于教育和管理不无关系。至于以罚代刑的现象，已经使社会普遍视刑法为儿戏，危及到了我国司法的权威性与公正性。

　　维护司法公正。司法是维护社会公平正义的最后一道防线。对此，***同志解释说: “我曾经引用过英国哲学家培根的一段话，他说: ‘一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律———好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律———好比污染了水源。’这其中的道理是深刻的。如果司法这道防线缺乏公信力，社会公正就会受到普遍质疑，社会和谐稳定就难以保障。”［9］应当说，我国宪法和法律所确立的司法制度是好的，现在的问题是这一制度尚未得到全面、认真的执行，特别是法院、检察院依法独立行使职权得不到切实的保障。

　　其中一个重要原因就是人民法院在人、财、物上要受到其他国家机关特别是行政机关的控制，要改变这种状况，应建立独立的审判制度( 如经费独立、法官的地位独立等) ，从而保证司法的公正性。必须加快司法制度改革，形成权责明确、互相配合、互相制约、高效运行的司法体制，从制度上保证司法公正。司法公正是人们对于司法程序和结果公平正义性质的要求与评价，也是中国司法改革的期望所在。然而，司法不公正的确已发展到令人发指的程度。司法程序的错误，常常导致不公正的司法结果。一些认为程序无所谓的观点显然是极为错误的。司法结果是最令当事人所关注的，却由于司法人员的素质太低，常常被扭曲，乃至成为司法实践中的破坏力量。

　　为此要切实加强司法队伍建设，继续推行执法人员培训考核合格上岗制度，建立严格的拒腐倡廉、执法为民制度，促进严格执法、公正执法和文明执法，使执法机关成为高素质、高效率、公正廉明的坚强执法机关，更好地为社会主义现代化建设健康有序发展服务。

　　参考文献:

　　［1］***． 在首都各界纪念现行宪法公布施行 30 周年大会上的讲话［J］． 中国人大，2012，( 23) :9．

　　［2］邓小平． 邓小平文选( 第 2 卷) ，［M］． 北京: 人民出版社，1994:146

　　［3］［英］戴雪． 英宪精义［M］． 雷宾南，译，北京: 中国法制出版社，2001．

　　［4］李步云． 法治国家的十条标准［J］． 中共中央党校学报，2008，( 1) :78－79．

　　［5］江泽民． 江泽民文选( 第 2 卷) ［M］． 北京: 人民出版社，2006:27－28．

　　［6］王慧扬． 论当代中国社会主义法治观［J］． 贵州师范大学学报( 社会科学版) ，2014，( 1) :68．

　　［7］［8］***． 在首都各界纪念现行宪法公布施行 30周年 大 会 上 的 讲 话［J］． 中 国 人 大，2012，( 23) :11．

　　［9］***． 关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明［N］． 北京: 人民日报，2014－10－29( 2) ．