依法治国与国家治理现代化的逻辑关系研究

　　党的十八届四中全会开创性地以依法治国为主题，提出了全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系。依法治国与党的十八届三中全会提出的完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化共同构成了中国共产党治国理政的"姊妹篇".在探讨依法治国与国家治理现代化的关系时，必须把依法治国放在推动和发展中国特色的国家治理现代化的大背景下，促进"中国特色社会主义各方面的制度优势转化为国家治理的效能".全面推进依法治国所需要的制度体制要通过全面深化改革和优化国家治理体系来培育、形成和确立。

　　一、概念分析：依法治国与国家治理现代化

　　依法治国和国家治理现代化是中国共产党在新时期治国理政的重大实践和重大创新，国家治理现代化和依法治国相辅相成，构成了一个有机的整体。科学的国家治理体系是国家治理能力的基础，完善的法律制度是国家治理能力的保障，国家治理能力的效能和法治化程度体现了国家治理体系的水平。国家的治理实现制度化、科学化、规范化和程序化，以及善于运用法律制度和法治思维治理国家，就能够使国家治理体系和治理能力有机结合并统一体现为国家治理现代化。

　　（一）国家治理方式从传统到现代的转变

　　国家治理现代化转型的提出是多重力量合成作用的结果，或者说是历史发展的必然。正如马克思在《〈政治经济学批判〉序言》中所说："无论哪一个社会形态，在它所能容纳的全部生产力发挥出来以前，是决不会灭亡的；而新的更高的生产关系，在它的物质存在条件在旧社会的胎胞里成熟以前，是决不会出现的。"[2]

　　当传统的国家治理体系能够化解各种矛盾和冲突时，这一体系是不会自动解体而退出历史舞台的，国家治理现代化的提出正是社会发展过程中出现了新的矛盾和问题。因此，由传统的国家治理方式向现代化的国家治理方式转型是经济社会发展到了需要它转变的新阶段。

　　国家治理是作为"国家"的这个政治共同体所特有的概念，国家治理活动从国家产生以来就一直存在。国家治理的"现代化"也是相对于时代发展所需要的新的国家治理理念而对治国方式的一种时代性的、现代性的阐释。从统治、管理到治理，都曾经是国家治理的不同方式，而每一次的变革、更替和更新都会经历一次从思想到行动的变化，其中所反映的不仅仅是国家治理形式上的进步和发展，更是一次次深刻的治国理念的革命。不能否定，现代国家治理由传统的国家管理演化而来，两者既有关联也有区别，而主要的区别表现在：（1）主体不同。管理的主体只是政府，而治理的主体还包括社会组织乃至个人。党的十八大以来，"多元共治"理念的提出意味着政府和社会都成为了共同治理的主体，同时也是治理的客体。（2）权力来源不同。管理的权力来自并集中在国家手中，或者说是掌握在统治阶级手中，社会对治理权利和权力的获取意味着国家治理体系的重新组合；治理则是以公众认可和社会契约为主要权力来源，由人民直接行使，这便是所谓的自治和共治。（3）运作方式不同。管理的运作模式是一种由上对下的层级控制，是单向的、强制的和刚性的，政府在其中起着决定性的主导作用；治理的运作模式是合作的和互动的，以对话、协商和长期合作为主要机制手段。（4）目的不同。管理是为了实现统治阶级的利益，治理指的是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程。[3]

　　从上述两者的区别来看，完成传统管理到现代治理的转变，意味着我们要改变以管理为主的统治为以治理为主的法治，实现各个领域的法治化，以法治的可预期性、可操作性等优势来凝聚社会力量，实现公共利益的价值目标。另外，需要特别指出的是，国家治理现代化的转型是永无止境的，国家治理的优化和完善也永远在路上。只要国家这种形式还存在，不同时期就会有不同的议题。

　　因此，国家治理现代化将是每个国家所面临的持久运行方式。只要国家还存在，就不可能像西方国家所宣扬的"历史终结论",其国家治理方式的"最优治理模式"既不存在也不可能。

　　（二）依法治国是党对执政规律的科学认识和深刻总结

　　党的十八届四中全会开创性地以依法治国为主题，提出了"全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家"[4].全会科学地规划了具体实施依法治国的路线图和制度保障，并进一步明确了全面推进依法治国的六大任务，这是中国共产党在执政以来的长期实践中对执政规律的深刻认识，对执政探索结果的科学总结，依法治国理论体系的提出和治国制度的逐步成熟和完善，标志着中国共产党执政能力的提升和执政水平的提高。

　　我们分析法治和现代国家治理的发展历程，最终都必然指向中国的实际与实践。应当说，建设"法治中国"条件已经成熟。早在制定《五四宪法》的过程中，就明确阐明了国家合法性的来源是人民主权，而且就针对这一点进行了完整的诠释。2010年底，社会主义民主与法治取得了里程碑式的成果，中国特色社会主义法律体系已经正式形成，这标志着社会主义法治国家建设的阶段性任务的完成。回顾历史，我们发现，这条路径正是我们在现代国家与法治中提到过的那样，从建设完备的法律体系开始，逐步过度到深层次法治建设的思考。依法治国否定了人治，确立了法大于天、法高于权的原则，从一定程度上体现了社会公平，避免了以人的意志、情感对事物的判断和思考，促进社会公平与稳定，保证国家的长治久安。

　　（三）准确理解依法治国的中国化内涵

　　现代社会，国家的治理已经从一个由政府的全能管理转变为政府领导下的多元主体积极参与的治理体系。在此基础上提出国家治理现代化是依法治国发展的题中应有之义，是对依法治国的丰富和完善。国家治理现代化不仅需要经济的强大作为支撑，还需要一个完整的法律体系来规范各个领域的行为。国家治理现代化的实质就是用法治思维和法治方式治国理政，把法治理念、法治精神、法治原则和方法贯穿于国家和社会事务管理的各个方面，形成制度并加以规范，建立起将制度优势转化为治理国家效能的机制，促进国家治理的制度规范有序运转。

　　国不仅仅指地域概念上的国家，而是指政治共同体意义上的国家机构和社会的统一体，是指国家机构代表人民群众管理国家和社会事务。首先，依靠法律治国，不是依靠个人意志、党的政策、领导人的权威治国理政，而是要依照法律行使权力，包括依法执政、依法行政等；其次，体现正义公平的良法是体现全体人民共同利益的法，是有利于保障经济、社会发展和人民权益的法；再次，治理是指权力机构或者社会组织、公民管理国家和社会公共事务的诸多方式的总和。

　　综上所述，法治是国家治理的重要方式之一，是不同的利益得以调和的过程。依法治国就是指全体社会成员特别是国家权力主体遵循具有公平正义价值的良法体系以管理国家和社会各项事务的治国方略。换言之，依法治国是以法律作为前提条件，以公正执法为基本要求，以权力制约为内在机制，它包括法治理念、法治制度、法治原则和法治价值等。

　　二、国家治理现代化与依法治国转换的内在逻辑结构

　　依法治国与国家治理现代化是相辅相成的内在同一体，依法治国包含的法治思维和法治方式与国家治理现代化具有内在统一性。国家治理现代化是全面深化体制改革的重大内容和目标，国家治理现代化意味着治国理政的方式法治化，需要善于运用制度和法律治理国家。国家治理程度高低的一个基本点是对国家制度和法律的执行能力，因此，推进中国特色社会主义国家治理现代化，依法治国是一个本质特征与核心要素，必须坚持党的领导，依法治国，实现国家治理现代化。

　　（一）实现国家治理现代化必须坚持依法治国

　　依法治国是实现国家治理现代化的逻辑起点。对于如何实现国家治理现代化，不同学者有不同的见解，而法治是每一位学者默认的一个逻辑起点和重要因素。国家治理现代化的要素中包含了法律、道德、风俗习惯、政策制度等多种因素，但法律是其中最重要和最关键的因素。治理需要的是实现一种治理秩序，只有法律可以按照公平正义原则在政府和社会之间建立一种具有权利义务的互动体系。

　　依法治国是运行国家治理现代化的基本方式。只有把法治作为治国理政的基本方式，才能为人民群众参与国家治理提供必要的途径和基础保障，才能使法治精神不仅停留在价值层面上，而且落实于实践过程中。依法治国是衡量国家治理现代化的重要指标。对于国家治理现代化，包括诸如民主化、科学化、公平化和法治化等多种评价标准，但法治化水平是衡量国家治理现代化的最重要标准，是现代化的重要标志。只有实现国家治理的法治化，才能最大限度地凝聚共识，增强国家治理的合力，形成上下协同、多元共治的国家治理模式。

　　（二）国家治理现代化体现了依法治国的必然要求

　　依法治国是在国家治理现代化的探索中提出来的，是对国家治理方略发展到更高水平提出的新要求，是对依法治国、建设社会主义法治国家经验的深刻总结。随着社会主义法制建设的不断完善和民主法制建设的发展，人们越来越意识到依法参与国家治理、社会管理是人民群众的重要权利。

　　党的十一届三中全会提出了"依靠法制治理国家"和"有法可依、有法必依、执法必严、违法必究"的思想，这实质上已经开启了国家治理现代化的探索。党的十三大提出的"法制建设必须贯穿到政治体制改革的全过程中",表明党已深刻认识到法制的重要性，初步形成了国家治理现代化理念的雏形。到党的十五大提出的"依法治国，建设社会主义法治国家",后来又进一步提出了"依法治国"与"以德治国"相结合的思想，都是中国共产党在治理国家的思路上和方式上的重大突破。

　　党的十八大提出了"科学立法、严格执法、公正司法、全民守法"的新十六字方针，十八届三中全会提出了"国家治理体系和治理能力现代化的战略目标",十八届四中全会以"依法治国"为主题，明确提出了建设社会主义法治国家。可以说，自党的十八大以来，以***为总书记的党中央对依法治国方略进行了全面升华，更加重视法治在国家治理中的作用，这标志着国家治理模式正式步入现代化新阶段。

　　（三）实现国家治理现代化需要法治作为保障

　　依法治国是实现人民当家作主的根本保障，是国家治理现代化目标实现的强有力后盾。国家治理现代化是当今中国发展的必然趋势，是为了适应当今世界政治经济格局的变化和中国未来的发展方向，在法治的前提下做出的一定的调整。在国家治理现代化进程中，每一个目标的实现都离不开法律的保障，国家的治理需要一个杠杆---法律，以保证国家治理现代化的正常推进。实现国家治理现代化是在依法治国这个大前提下首先需要实现的目标，维护社会的安全稳定需要法律，保障人民民主需要法律。如果缺乏健全的法律，社会就会出现无序化；失去了法律的制约，人们就会无所适从。因此，没有依法治国，我们就不可能实现国家治理现代化。高效的国家管理能力通过充分运用法律最大限度地解决各种问题，法律只有适应时代的需要，才能真正推进治理的现代化。

　　对依法治国内在逻辑的探索也就是国家治理现代化探索的演进过程。现代化的国家治理必定是以法治为基础的，没有法治的国家，很难保持稳定甚而是一个秩序混乱的国家，治理自然就无从谈起。只有依法治国，才能实现真正意义上的国家治理现代化。因此，回顾依法治国的发展历程，也是梳理国家治理现代化提出的过程的必然性。

　　三、国家治理现代化和依法治国目标的实现

　　全面深化改革，实现国家治理现代化，就要全面推进依法治国。法治国家不仅指单一层次上的法治国家，还扩展到了多层次、全方位的法治国家、法治政府与法治社会的共同构建。这一全方位、全覆盖的法治概念，正是如何实现依法治国宏伟目标，推进国家治理现代化的目标和方向。

　　（一）坚持党领导下依法治理国家是实现国家治理现代化的政治根本按照中国政治发展的历史逻辑来看，毫无疑问，中国共产党领导人民建立了新中国、建设了新中国、发展了新中国，国家治理现代化的推动也必然要在党的领导下才能实现。"政党是治理国家不可缺少的工具。"[5]

　　党和依法治国的关系是国家治理现代化中的关键问题，国家治理现代化在中国的生成本来就是遵循"党建国家"的路径来实现的。实践表明，只有坚持中国共产党的领导，才能够凝聚起全国人民的力量，这是我们的政治根本。否则，国家治理现代化就无从谈起。

　　在党的领导下全面推进依法治国，必须加强党自身的法治化建设，就是让党成为***总书记所要求的"有规矩"的政党。一是要加强党内法规制度建设，完善党内法规制定的体制机制，形成科学严密的党内法规体系，在现有法律体系允许的空间之内，通过整体规划和统筹协调，进行充分调研和论证，对不切实际、与现实脱离的法规进行清理，形成科学完备、与时俱进的党内法规体系。

　　《中国共产党章程》规定：党必须在宪法和法律的范围内活动。在依法治国的大背景之下，政党在执政过程中必须受到法律限制和约束。我国宪法不仅肯定了中国共产党在治国中的领导地位，也明确规定了任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。正如柏拉图所说："在法律服从于其他某种权威，而它自己一无所有的地方，我看这个国家的崩溃已为时不远了。但如果法律是政府的主人并且政府是它的仆人，那么，形势就充满了希望。"[6]

　　坚持党按照法治原则对国家和社会事务进行管理和领导，使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，支持国家权力机关、部门依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作。同时，要"提高党员干部法治思维和依法办事能力。党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者"[4],要通过持续的法治教育促使其运用法治思维和法治方式来提高依法执政的能力和水平，把法治建设成效作为衡量各级领导干部工作的重要标准。

　　（二）保证人民参与依法治国是实现国家治理现代化的社会基础

　　社会力量能否在依法治国和国家治理现代化中发挥关键作用，这不仅是确保一个国家保持动态稳定发展的重要因素，也是衡量一个国家治理现代化程度的重要指标。国家治理的根本是以公共事务有效处理为核心而进行的一系列活动，因此，国家治理现代化也必然是从处理公共事务的有效性的角度出发来考虑治理参与主体的安排。"一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节，它办不到这一点，因为这样的工作超过了人力之所及。"[7]因而，社会自身具有的优势便使其成为国家治理的主体之一。

　　公民参与国家治理是发挥"人民是依法治国中主体作用和力量源泉"的最重要、最根本的体现。2012年12月，***总书记《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》中指出，我们要"最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定，通过各级人民代表大会行使国家权力，通过各种途径和形式管理国家和社会事务、管理经济和文化事业，共同建设，共同享有，共同发展，成为国家、社会和自己命运的主人"[8].党的十八届四中全会《决定》强调："法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。"不光是有"治国"权力的人在"依法",而且多数人都在守法、规则意识很强的时候，也是整个社会进步的时候。必须使人民认识到法律不仅是必须遵守的行为规范，更是保障自身权利的有力武器，这就要培养公民意识和法治理念，增强人民学法、尊法、守法、用法的意识，"使法律为人民所掌握、所遵守、所运用。"[4]

　　法国思想家卢梭说过："一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。"[9]作为全面推进依法治国主体的人民都能按照权利和义务相统一的原则办事，就能真正成为社会主义法治的自觉遵守者、坚定捍卫者。中国传统所奉行的权力至上的人治至今仍然影响国家治理现代化的进程，因此，推进依法治国建设，就要实现人治向法律至上的法治政治文化的转型，牢固树立和坚持法治是治国理政的基本观念和方式。这就需要全社会共同参与，深入开展法治宣传教育，弘扬法治精神，从意识、文化层面为实现法治社会创造条件，努力把法治理念与法治精神融入全社会。促使社会法治化，使法律治理深入人心，符合现代中国的发展方向。因此，依法治国的实现有赖于人们对法律的遵守和敬畏。

　　（三）制定法律保障依法治国是实现国家治理现代化的法律前提

　　法的存在是法治的前提，中国法治建设的首要条件是科学立法。立法，是中国具有立法权力的机关制定法律、法规和规章的全过程。从"有法可依"到"科学立法"表明的是，在中国特色的社会主义法律体系已经形成的前提下，我们不仅要有法律体系，还要有科学的、可行的、高质量的相关法律。马克思指出："如果认为在立法者偏私的情况下可以有公正的法官，那简直是愚蠢而不切实际的幻想！"[10]

　　良法是依法治国的基础和前提。尽管中国特色社会主义法律体系已经形成，但如何更加完善将是一个长期的任务。"立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。"完善的立法程序是实现立法的法治化、民主化、科学化和现代化相统一的必要前提。因此，要按照科学立法、民主立法的原则，不断改进立法技术，提高立法质量，使立法能够真正反映立法的公正性，使立法程序真正贯彻程序正义，保证法律的合理性、合法性和可行性，为法治国家的建设提供制度保证，确保国家发展、重大改革有法可依。

　　法制主要强调法律制度的制定和严格按照法律办事，而"'法治'除了强调严格按照法律办事以外，更强调国家的宪法和法律是公共治理的最高权威，任何个人和任何组织不得有超越宪法和法律的权威，法律面前人人平等，包括执政党也必须在法律框架内活动"[11].国家需要一个绝对公正、绝对严格的评判标准，并依照这个标准对各项事务做出评判。历史上曾经出现的"文景之治"、"贞观之治"等繁华盛世，最多只可以称之为"法制",而非"法治",因为在法律之上还有一个至高无上的皇权。以人治国能带来的安定和繁荣只能是暂时的，只有制定完善的法律制度并坚持遵守，才能带来长久的稳定。

　　一个没有法律的国家必定是一个没有安宁平和生活的蛮夷之邦。而有了法律，人们不能全部遵循，仍然不能实行法治。用法律来管理国家，就必须要有完善的法律作为基础，"法治应包含两层含义：已成立的法律获得普遍的服从；而大家所服从的法律本身是制定得良好的法律。"[12]

　　法律的生命在于实施，法的实施是法律功能和作用得以实现的前提，是法的价值得以彰显的必然途径。一个完备的国家法律体系是一个国家生存发展的基础，执法的随意性必然导致国家发展秩序的混乱。正如博登海默所指出的那样："如果包含在法律规定部分中的'应当是这样'的内容仍停留在纸上，而不影响人的行为，那么法律只是一种神话，而非现实。"[13]法律是治理国家的一个标准，是规范社会各级行为的底线。法律对于国家政治、经济、文化的发展的保障凸显了法治在社会生活中的作用。

　　结语

　　推动国家治理现代化，最重要的是实现国家治理的法治化。当前，改革已经进入攻坚期和深水区，唯有提高国家治理能力现代化的水平，坚持依法治国这一核心要素和根本路径，在社会各个领域做到有法可依、有章可循，才能应对来自各方面的挑战。在依法治国的前提下，坚定党的领导，统筹社会力量，建立国家机关、社会组织和公民个人之间的信任和互助关系，调动国家治理体系中所有要素的主动性和积极性，协调社会利益关系，全面推进依法治国和国家治理现代化建设进程，为实现中华民族伟大复兴的中国梦打下坚实的基础。

　　参考文献：
　　[1]江必新。推进国家治理体系和治理能力现代化[N].光明日报，2013-11-15.
　　[2]马克思，恩格斯。马克思恩格斯选集：第二卷[M].北京：人民出版社，1995:33.
　　[3]俞可平。中国治理变迁30年[J].吉林大学社会科学学报，2008（3）.
　　[4]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29.
　　[5]罗杰·希尔斯曼。美国是如何治理的[M].北京：商务印书馆，1986:327.
　　[6]柏拉图。法律篇[M].上海：上海人民出版社，2001:123.
　　[7]托克维尔。论美国的民主：下卷[M].北京：商务印书馆，1996:19.
　　[8]***。在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[N].人民日报，2012-12-24.
　　[9]卢梭。社会契约论[M].北京：商务印书馆，1980:20.
　　[10]马克思，恩格斯。马克思恩格斯全集：第一卷[M].北京：人民出版社，1995:287.
　　[11]俞可平。依法治国的九大政治学意蕴[J].探索与争鸣，2015（2）.
　　[12]亚里士多德。政治学[M].北京：商务印书馆，1965:199.
　　[13]E.博登海默。法理学---法哲学及其方法[M].北京：华夏出版社，1987:232.