20年来中国在女童领域的进展、成就及挑战

　　联合国《儿童权利公约》规定儿童不应因性别、民族或社会出身等受到任何歧视。然而，在世界范围内，儿童因性别而受到不平等待遇的问题普遍存在。为此，随着国际社会对性别平等和儿童发展问题认识的加深，女童问题越来越受到重视。国际社会逐步认识到，女童问题既是儿童问题，也是妇女问题和性别问题。女童是处于女性生命周期初始阶段的特殊群体，女童生存发展状况是妇女地位状况的重要表征。只有在性别平等的社会环境中，女童才能与男童真正享有平等的生存发展机会和资源，并在未来成长为妇女时有更多的可能性与男性享有平等权利、获得平等发展结果.为此，1995年联合国在北京召开的第四次世界妇女大会（以下简称“‘95世妇会”）通过的《北京行动纲领》，将“女童”列为12个关键领域之一，并在妇女与保健、妇女与教育领域重申了女童问题。此后，女童问题受到国际社会普遍关注和重视，并被各国政府提到议事日程上来。特别是在纪念“'95世妇会”+5、+10、+15、+20周年等重大活动之际，各国政府和非政府组织都分别向联合国递交履约和评估报告，对女童领域的进展与成就、问题与挑战进行梳理，并提出相应承诺或政策建议。

　　中国政府很重视儿童工作，于1990年签署了《儿童权利公约》，并于1991年制定了其国别方案，即《九十年代中国儿童发展规划纲要》，其后每10年重新制定，迄今已经制定三部儿童发展纲要，其中一些目标指标专门涉及女童生存发展。其他一些法律法规、政策措施，也在很大程度上保障了女童的各项权利。中国非政府妇女组织则继2000年、2005年、2010年后，也将于2015年第4次向联合国提交中国执行《北京行动纲领》情况的评估报告，并以此纪念“'95世妇会”,其中，女童作为12个关键领域之一，将一如既往成为报告的一部分。

　　根据全国第六次人口普查数据，2010年我国0~17周岁女童人数为1.3亿，占儿童总数的46.3%.为更有利于占中国儿童人口近一半的女童群体的生存发展，系统梳理“'95世妇会”后20年来中国在女童领域的进展与成就、问题与挑战，具有重要理论和现实意义。

　　一、进展与成就

　　（一）国家重视女童发展，法律纲要政策制定中纳入性别视角和儿童优先视角。中国一如既往继续执行联合国《儿童权利公约》《中华人民共和国未成年人保护法》（2012年修订）、《中华人民共和国义务教育法》（2006年修订）和《中华人民共和国妇女权益保障法》

　　（2005年修订）所规定的儿童权利保障内容。新出台的国民经济和社会发展规划纲要高度重视继续保障女童不因性别受到歧视，保障女童享有法律所规定的生存、发展、受保护、参与权利，并继续关注贫困、流动、留守女童等特殊群体以及困境女童（包括残疾儿童、孤儿、流浪儿童）的权利保障。

　　2012年，全国人大颁布了《中华人民共和国未成年人保护法（修订）》，此法于2013年1月1日起施行。作为中国关于儿童保护的全面性法律，此法延续使用了“未成年人不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法平等地享有权利”以及“不得歧视女性未成年人”条款。

　　1992年通过、2005年修订的《中华人民共和国妇女权益保障法》是一部对女童权利做出较为全面规定的法律，其第三章“文化教育权益”的很多条款中规定了学校、家庭、政府、社会对女性青少年接受教育权利的保障义务，并关注到了贫困、残疾和流动女童特殊群体的受教育权利保障。其第十六条规定：“学校在录取学生时，除特殊专业外，不得以性别为由拒绝录取女性或者提高对女性的录取标准”;第十七条规定：“学校应当根据女性青少年的特点，在教育、管理、设施等方面采取措施，保障女性青少年身心健康发展”;第十八条规定：“父母或者其他监护人必须履行保障适龄女性儿童少年接受义务教育的义务”,“除因疾病或者其他特殊情况经当地人民政府批准的以外，对不送适龄女性儿童少年入学的父母或者其他监护人，由当地人民政府予以批评教育，并采取有效措施，责令送适龄女性儿童少年入学”,“政府、社会、学校应当采取有效措施，解决适龄女性儿童少年就学存在的实际困难，并创造条件，保证贫困、残疾和流动人口中的适龄女性儿童少年完成义务教育”.在第四章劳动和社会保障权益第二十三条中提出“禁止录用未满十六周岁的女性未成年人”,保护了女童的生存发展权利不因被迫工作而遭受损害。

　　国家层面促进女童发展的纲领性文件是《中国儿童发展纲要》和《中国妇女发展纲要》。《中国儿童发展纲要》是我国儿童政策最主要的纲领性文件，是国家对儿童政策的最集中、最核心的体现，《中国儿童发展纲要（2011~2020年）》（以下简称“新儿纲”）的制定颁布，也表明我国的儿童政策制定经过几十年的探索和努力进入常规化。“新儿纲”不仅提出儿童优先基本原则，还提出“消除对女童的歧视。宣传性别平等观念，增强全社会性别平等意识。建立有利于女孩及其家庭的利益导向机制，提高农村生育女孩家庭的经济社会地位。加大对利用B超等进行非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别人工终止妊娠行为的打击力度。”《中国妇女发展纲要（2011~2020年）》则规定了保障女童平等受教育机会的目标：“学前三年毛入园率达到70%,女童平等接受学前教育；九年义务教育巩固率达到95%,女童平等接受九年义务教育，消除女童辍学现象；高中阶段教育毛入学率达到90%,女性平等接受高中阶段教育”.全国各省均制定了本地区妇女儿童发展规划，各级政府相关部门结合各自职责制定了部门专项规划，基本形成了国家发展纲要和地方发展规划相结合、整体规划和部门规划相结合的促进妇女儿童发展的规划体系。国务院妇女儿童工作委员会与各方专家合作，制定了“两纲”的监测评估体系，并进行督导。在政策法规层面上，“两纲”体现了政府推动性别平等的努力。

　　中国历次国民经济和社会发展总体规划都高度重视保障儿童权利。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（2011~2015）》首次单列“保障儿童优先发展”一节，提出“消除对女童的歧视”,“严厉打击拐卖儿童、弃婴等违法犯罪行为”.党的十八大报告提出“坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益”.

　　（二）政府制定政策措施反对针对女童的各种形式的暴力

　　采取措施缓和出生人口性别比上升势头。

　　2000~2011年期间我国出生人口性别比持续偏高，最低值为115.7（2001年），最高值为121.2（2004年）。从2010年起出现缓慢下降，2011年为117.78,2012年为117.70,但依然高于联合国合理值域上限107.为此，原人口计生委等12个部门通过启动“关爱女孩行动”,建立部门协作、全社会参与的综合治理机制，维护女童及其家庭的合法权益，解决生育女孩家庭生产生活方面的实际困难，转变重男轻女的观念和行为。加强出生实名登记，落实出生统计报告制度，减少女婴漏报误报。B超等胎儿性别鉴定技术的滥用以及选择性别终止妊娠的行为，是造成出生人口性别比升高的直接原因。自2011年起，由原人口计生委等6部门联合开展集中整治“两非”即非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠专项行动，查处“两非”案件，处理有关责任人员，有效遏制了“两非”态势。2015年1月，国家卫计委又会同中宣部、公安部等14部门联合下发《关于加强打击防控采血鉴定胎儿性别行为的通知》，要求加大打击防控非医学需要胎儿性别鉴定方式。

　　家庭暴力问题得到全社会高度关注。2012年，《反家庭暴力法》首次列入全国人大常委会立法工作计划。2014年11月25日，国务院法制办网站公布《中华人民共和国反家庭暴力法（征求意见稿）》征求社会各界意见。近年来全国29个省、区、市陆续出台专门预防和制止家庭暴力的地方法规和专门性政策。反家庭暴力立法方面所取得的进展，与政府、国际组织及非政府组织的密切合作密不可分。全国妇联多次向全国人大常委会和相关委员会、国务院法制办提出立法建议；2008年联合有关部委出台规范性文件《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》；推动28个省、区、市出台了预防和制止家庭暴力地方性法规或政策，设置了专门的预防和制止家庭暴力工作机构，在一定程度上预防和制止了当地家庭暴力现象的发生和发展，为国家立法奠定了基础。

　　中国法学会反对家庭暴力网络等妇女组织及有关机构不断提交新的家庭暴力调研结果、域外立法情况及我国反家暴的立法草案。2011年1月实施的《浙江省预防和制止家庭暴力条例》在针对儿童遭受家庭暴力情况时做出规定，学校、幼儿园或其他教育机构发现未成年人遭受家庭暴力时，应当及时告知相关单位、组织或向公安机关报案，同时规定医疗机构对疑因家庭暴力造成重伤死亡的应当及时向公安机关报案。2011年4月，湖南省浏阳市针对儿童张某某被父亲殴打的事件，发出第一份防止儿童虐待的“人身保护令”.

　　女童性侵害问题得到全社会的广泛关注。

　　2013年，最高人民法院答复全国人大代表建议，赞成废除《刑法》中的“嫖宿幼女罪”.2013年，教育部、全国妇联等共同制定《关于做好预防少年儿童遭受性侵工作的意见》。同年，最高人民法院等联合发布了《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》，其中第20条规定：“以金钱财物等方式引诱幼女与自己发生性关系的，知道或者应当知道幼女被他人强迫卖淫而仍与其发生性关系的，均以强奸罪论处”.对女童的保护工作也凝结了全国妇联等非政府组织和政府各部门、国际机构的多方合作。2013年，全国妇联下发了《关于进一步做好关注女童安全促进儿童保护工作的通知》，要求各级妇联进一步履行好维护妇女儿童权益的职责，传播儿童安全理念，传授儿童保护知识，预防儿童遭受不法伤害，对受害儿童和家庭提供服务，进一步营造关心、爱护和保护儿童的社会环境。2013年，教育部、公安部、共青团中央和全国妇联4部门联合出台《关于做好预防少年儿童遭受性侵工作的意见》，要求各地教育部门和学校，通过课堂教学、编发手册等形式，开展性知识教育。中国儿童少年基金会于2013年启动“春蕾计划---护蕾行动”,出版《家长手册》和《儿童手册》并开展培训，增加家长和女童的防范意识和相关知识，同时对受到侵害的女童及家庭进行帮扶。2013年，在中华社会救助基金会儿童安全基金的支持下，由全国各地数百名女记者联合部分媒体发起“女童保护项目”,以“普及、提高儿童防范意识”为宗旨，致力于保护儿童，远离性侵害。

　　中国政府不断深化打击拐卖妇女儿童犯罪专项行动，建立集预防、打击、救助和康复为一体的国家反拐工作长效机制。2009年全国人大通过加入《联合国打击跨国有组织犯罪公约关于预防、禁止和惩治贩运人口特别是妇女和儿童行为的补充议定书》的决定；2010年最高人民法院等下发《关于依法惩治拐卖妇女儿童犯罪的意见》；中国继续实施《中国反对拐卖妇女儿童行动计划（2013~2020年）》；认真履行《联合国打击跨国有组织犯罪公约》，在保障儿童权利、坚持儿童利益最大化原则指导下开展反对拐卖人口工作。

　　（三）女童受教育权利进一步得到维护在维护女童受教育权利方面，主要进展是基本消除义务教育阶段性别差异。《义务教育法》强调保障女童平等受教育权利。国家将女童受教育情况纳入社会发展监测目标和“普九”验收指标体系，建立女童义务教育情况统计制度，加大对贫困女童的资助力度。2012年，九年义务教育巩固率达到91.8%.2013年，小学学龄男女儿童净入学率均达到99.7%.

　　2010年出台的《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010~2020）》（以下称“教育规划纲要”）对我国教育改革进程的诸多问题作出全面规划与全局安排，涉及了义务教育均衡发展、农村义务教育免费、普及高中教育、发展学前教育等。在基础教育领域着重强调，一是实现更高水平的普及基础教育即“基本普及学前教育、巩固提高九年义务教育水平、普及高中阶段教育、毛入学率达到90%.二是促进教育公平，把”形成惠及全民的公平教育“列为总体战略目标之一。

　　上述政策，均为维护女童受教育权利提供了政策保障。

　　全国妇联实施的”春蕾计划“,截至2012年底，捐建”春蕾学校“1200多所，救助贫困女童230多万人次，对40余万大龄女童进行实用技术培训.”青春期女童家庭教育项目“关注女童平等健康发展，2009年以来在20个城市发放宣传资料，组织课堂5万余场，建立实践教育基地156家，使1200万户女童家庭受益。

　　（四）各类儿童群体的问题受到重视

　　随着城市化进程的加快和迁移流动人口规模的增加，我国人口迁移常态化趋势继续加强，留守流动儿童群体规模庞大。2011年，全国妇联、教育部等共同下发《关于开展全国农村留守流动儿童关爱服务体系试点工作的通知》。试点的目标任务是要将农村留守儿童关爱服务纳入当地经济发展的总体规划，力求通过试点探索出流出地、流入地、不同年龄段留守流动儿童关爱服务模式；推进特殊儿童群体服务管理的制度化、规范化，为全国提供可学习借鉴的经验。截至2013年5月，试点工作已使100多万留守流动儿童直接受益。

　　流动儿童的权益维护受到重视。2011年的”新儿纲“加大了对流动人口中儿童的关注力度，提出了具体指标，如降低流动人口中婴儿和5岁以下儿童死亡率、提高流动人口中的儿童保健管理率，将流动儿童纳入流入地社区儿童保健管理体系等，对流入地政府的责任有了明确的规定和硬性的考核指标。

　　我国儿童的医疗健康状况普遍改善。婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率分别由2000年的32.2‰和39.7‰下降到2009年的13.8‰和17.2‰，儿童计划免疫接种率达98%以上。2010年，在城市将儿童纳入城镇居民医疗保险制度，在农村纳入新型合作医疗保险制度，实现了全覆盖。

　　政府致力于贫困地区儿童营养改善。2011年，国务院实施《农村义务教育学生营养改善计划》，投入160亿元用于改进贫困地区儿童营养。

　　2011年，500多名记者和国内数十家媒体联合中国社会福利教育基金会发起的公益项目”免费午餐“,利用微博新媒体，广泛动员社会力量。中国关心下一代工作委员会、中国青少年发展基金会等分别联合部分企业发起了”春苗营养计划“”希望厨房“”儿童营养健康工程“等公益项目。另外，为改善贫困地区婴幼儿营养和健康状况，从2012年10月始，国家卫计委和全国妇联选择8个贫困片区10个省的100个县作为试点，开始组织实施”贫困地区儿童营养改善项目“,由中央财政提供项目经费1亿元。项目主要内容是为6~24月龄的婴幼儿每天提供1包富含蛋白质、维生素和矿物质的营养包，同时开展儿童营养知识的宣传和健康教育，努力改善贫困地区儿童营养健康状况。2013年项目范围已经扩大到21个省的300个县,中央财政专项补助经费也增加到3亿元。截至2013年12月底，受益儿童数量已经达到40万。上述这些措施也改善了女童的生存和营养健康状况。

　　针对残疾儿童，《中华人民共和国残疾人保障法》（2008年修订）规定：”政府、社会、学校应当采取有效措施，解决残疾儿童、少年就学存在的实际困难，帮助其完成义务教育“,同时”优先开展残疾儿童抢救性治疗和康复“.此外，国际组织和非政府组织也开始关注自然灾害中的女童，把女童的问题和需要纳入到防灾规划和减灾管理中。

　　（五）儿童工作机制继续创新，儿童保护和福利体系正逐步探索构建

　　在儿童工作机制中，作为国务院负责妇女儿童工作的协调议事机构，国务院妇女儿童工作委员会（以下简称”国妇工委“）的职能非常关键。”国妇工委“负责协调和推动政府有关部门执行妇女儿童的各项法律法规和政策措施，协助国务院制定和颁布”儿童发展纲要“,协调推动政府有关部门制定措施实施儿童纲要，认真履行联合国《儿童权利公约》等国际公约。

　　近年来，政府与非政府组织合作机制也逐步形成。妇联与社会组织形成合力共同推动反家庭暴力立法，全国妇联多次向全国人大、国务院法制办提出立法建议，中国法学会提交立法草案，推动反家庭暴力法律出台。全国妇联及公益组织在媒体中开展了有关倡导性别平等、促进女童发展报道培训和指南活动。大量媒体从业者加入到女童发展、保护女童行动中。随着反对针对儿童暴力、”关爱女孩“、反对拐卖妇女儿童等行动，全国妇联及民间组织在媒体中进行了有关倡导性别平等、促进女童报道的多种培训，并在记者中继续开展促进性别平等的报道指南活动。

　　国际合作机制取得进展，以反拐为例，2014年，联合国反对拐卖人口合作行动项目中国项目启动，为期5年（2014~2018），是一个区域性合作项目，是在联合国反对拐卖人口机构间（UNIAP:2000~2013）项目的基础上实施的新项目，旨在支持湄公河次区域各国政府（中国、柬埔寨、老挝、缅甸、泰国和越南）及有关机构制定有效策略，高效打击妇女儿童在内的人口贩运。

　　整合资源逐步创建福利制度体系。以往我国儿童福利政策的对象主要是无法定抚养人、无固定生活来源等的未成年人，特别是福利机构中的孤儿、弃婴和农村纳入”五保“的孤儿，更多边缘儿童与普通儿童的福利状况未纳入政策视野。2011年”新儿纲“明确提出”扩大儿童福利范围，建立和完善适度普惠的儿童福利体系“的目标，实现了儿童福利理念在我国儿童政策中的重大转变。为落实”新儿纲“的福利体系构建目标，2010年民政部携手联合国儿童基金会、北京师范大学及多所大学，在河南等5省（区、市）的12个县120个村启动了”中国儿童福利示范项目（2010~2015）“,探索并示范适度普惠型儿童福利制度建设，覆盖项目点中的8万余名儿童.

　　该项目通过中央政府、地方政府、政府间组织、非政府组织及专家多渠道建立基层儿童福利服务网络，开创建立儿童之家、聘用村级儿童福利主任提供儿童身边服务等新模式。该项目还邀请关注不同儿童群体的福利组织加入，形成综合型儿童支持。2014年，民政部等部门共同发布《中国儿童福利政策报告2014》，指出目前我国全面建设儿童福利的条件和时机已经成熟，建议建立面向全体困境儿童的分层分类津贴保障制度；多方位加强儿童医疗制度建设，从源头解决弃婴问题；建立国家托底的儿童监护制度和全社会参与的儿童保护机制；加大财政投入推动早教特教的快速发展；构建儿童福利服务递送体系，推进普惠型儿童福利制度建设。

　　二、问题与挑战

　　（一）立法决策、学校教育及大众传媒仍缺乏对儿童问题的社会性别敏感性

　　国家部分法律仍然存在性别盲点；政府部门在一些决策中未能充分考虑和论证政策法规对女童、男童将产生的不同影响；政府和社会的不少儿童项目缺少社会性别敏感；分性别、年龄的儿童相关数据依然缺乏；大众媒介存在性别不平等和刻板印象，以有关高出生性别比的媒体报道为例，大多数报道从男性的利益出发来提出问题，而忽略了女童的人权，即高出生性别比的问题未被看作是女童的出生权利问题，而被看作是男人缺少新娘的问题。这些报道强化了社会对性别的刻板印象，也是一种对女孩的歧视。不少课程和教材仍带有较大性别偏见，甚至强化了传统性别角色。

　　（二）女童成长依然面临着各种形式暴力的威胁

　　出生性别比仍居高不下。有利于女孩及其家庭的利益导向和社会保障机制有待进一步健全，并有待依法严厉打击”两非“行为、加强宣传教育、进一步完善人口统计数据工作。针对女童的暴力依然存在，包括教师、家庭成员在内的成年人或同伴暴力、性骚扰、性侵害、校园恶性安全事件都是威胁女童安全和健康的影响因素。国内及跨境儿童拐卖仍是危害儿童人权的严重问题，网络贩婴作为新犯罪方式出现。受人口流动影响女童也较易受到各种暴力威胁。

　　（三）女童的生存发展仍受到各种形式的限制

　　女童仍不同程度遭受到来自社会文化的各种显性和隐性歧视。农村和西部及特殊群体的发展受到局限，贫困地区儿童营养、医疗卫生条件、受教育条件较差；全国特别是农村地区学前教育普及率偏低；孤儿、弃婴、残疾和流浪儿童救助迫切需要制度保障；人口流动带来的留守、流动儿童问题尚未得到有效解决;女童的主体性、参与权没有得到充分重视。

　　（四）儿童工作机制需要继续健全完善政府部门之间、政府与非政府组织、中国与国际组织的合作机制需进一步健全完善。在反对家庭暴力、反对性侵、反对拐卖女童、降低出生人口性别比，以及儿童保护和儿童福利体系建设等方面，合作空间范围有待扩大，资源的统筹、整合有待加强。

　　三、对策建议

　　（一）立法决策、教育及大众传媒领域增强社会性别敏感和儿童优先意识

　　国家法律法规和纲要普遍纳入了儿童优先、性别平等视角，多数法律政策中女童权利得到了相对充分的形式保障，但部分法律依然存在不利于女童保护的规定，亟待修订。需在法律法规政策纲要中加强性别平等、儿童优先、儿童保护意识审查，系统梳理法律法规中不利于性别平等和女童发展的条款，搜集立法、司法优秀案例，补充、改正不利于女童发展的法律政策规定。学校教育包括教师、教材编写、教学过程都应提高社会性别敏感度，还要加大对儿童及其家长的性别平等教育。媒体也要加大对全社会性别平等理念宣传。此外，在决策、教育及大众传媒领域均应提高儿童主体的参与性，并关注儿童主体的社会性别需求差异。

　　（二）加大力量，反对针对儿童的各种形式的暴力特别是性暴力

　　政府和媒体应提高对儿童保护问题的宣传倡导；全国人大应尽早废除”嫖宿幼女罪“,应尽快制定通过反家庭暴立法；司法公安部门应继续加大对女童性侵案件的侦破和处罚力度；应进一步采取多部门联合方式尽快遏制出生性别比偏高、继续加大反对拐卖妇女儿童行动；还应关注农村留守女童群体保护的特殊需求。

　　（三）继续加强跨部门合作及协调机制建设

　　多年来，政府与非政府组织、国际组织在儿童工作很多领域开展了深入持久和富有成效的工作。今后需进一步在反家庭暴力、反性侵、反拐卖、降低出生人口性别比、儿童保护和福利体系建设方面，加大合作空间，并注重资源统筹整合及长效机制建设。

　　（四）注重不同女童群体的生存发展问题

　　要继续加大对贫困地区儿童营养、医疗卫生条件、受教育环境条件改善行动；注重提高农村学前教育普及率；注重贫困儿童、孤儿、弃婴、残疾和流浪儿童救助及其制度保障；注重留守儿童、流动人口问题解决；注重发挥女童的主体性和参与权。

　　（五）加强女童研究特别是特殊群体女童研究

　　女童研究尽管积累了不少成果，其政策转化程度也不断提高，但研究整体层次较低，学科建设面临问题。政府和非政府组织需搭建女童研究网络平台，吸引更多研究者。此外，政府需继续加强儿童数据的分性别、分年龄、分城乡、分特殊群体的统计，为女童研究提供更好的数据支持。