中小学校园欺凌社会化预防治理体系构建

　　摘    要：　当前校园欺凌缺乏专业化防治体系,治理效果不甚显着。未成年人检察工作独特的运行机制使检察机关在防治中小学校园欺凌方面具有先天优势。通过发挥检察机关优势,探索社会化防治体系的构建,具体包括:强化沟通,构建社会化预防体系;依规依法,构建专业化处置体系;完善合作机制,构建协同化领导体系。探索建立切实可行的长效工作机制,使防治工作真正落到实处,保障中小学生的健康成长。

　　关键词：　检察机关; 校园欺凌; 社会化防治体系;

　　近年来，校园欺凌愈演愈烈，已成为无法回避的社会性问题。据最高人民检察院提供的数据显示，2017年前11个月，全国检察机关共批准逮捕的校园涉嫌欺凌和暴力犯罪案件2 486件3 788人，提起公诉3 494件5 468人，比2016年同期增长50%[1]。校园欺凌事件呈现出高发、性质恶劣的态势。

　　为有效治理校园欺凌，政府部门于2016～2017年间出台3个文件，先后提出进行学校范围内的专项治理、实施预防—处置—工作合力一体化办法和建立长效工作机制，不断加强治理力度。同时，2018年4月，国务院教育督导委员会办公室印发《关于开展中小学生欺凌防治落实年行动的通知》，要求通过建立国、省、市、县、校五级工作体系，开展各项防治工作。同年6月，国务院教育督导委员会办公室对各省校园欺凌防治进展情况进行通报，督促各省市加快治理方案的出台和有效落实。中央和地方政府统筹规划校园欺凌防治进程和工作机制，但具体工作的开展仅限于教育部门内部。在落实年行动期间，相关部门对校园欺凌会极为重视，集中优势力量部署工作，这在一定程度上会有效遏制校园欺凌的发生。但落实年行动结束后，尚未成熟的工作制度很有可能会因为人员和督导力量的制约而不能有效发挥作用，甚至出现漏洞，最终导致校园欺凌的再次抬头。这些均从侧面反映当前防治校园欺凌的机制不甚健全。因此，必须深入分析治理过程中面临的现实问题，探索建立切实可行的长效工作机制，使防治工作真正落到实处，保障中小学生的健康成长。

　　一、校园欺凌治理不力的现实表征

　　在校园欺凌事件中，中小学生因自己的违法违规言行受到惩治。但中小学生多为未成年人，属于需要保护的特殊群体。如何在保障未成年人正当权益的同时，依法依规追责？又如何在依法依规追责的同时，把控好未成年人的司法保护力度？这两个问题正是我国校园欺凌治理的难点所在，更是专业化治理体系缺失的现实表征。

　　1．相关主体未形成工作合力

　　中小学校园欺凌成因复杂，是在学生自身、家庭、学校和社会的影响下产生的，其治理必然需要这些主体的共同努力。但从现实情况来看，学生主体尤其是欺凌者和被欺凌者，往往思想不成熟、行事易冲动。仅期望学生个人主观努力防范欺凌行为远远不够，也不现实。学校、学生家庭间的配合不甚密切，二者均存在警惕性低、对学生宣传教育不足等问题。社会力量，尤其是公检司法部门的专业力量比较分散，各部门倾向于在各自管辖范围内处理未成年人民事案件或刑事案件，涉及共同职权时才会协同办案，没有形成良性互动的合作局面。综合来看，各主体工作力量不集中，配合不力，大大影响了校园欺凌防治工作及宣传教育效果，降低了治理效率。

　　2．专门机构设置分散

　　校园欺凌对当事人影响深远，同时牵涉到家庭、学校、教育部门、公检司法等部门，设置专门机构治理校园欺凌势在必行。随着社会各界对校园欺凌关注的升温，教育部门出台一系列文件推动各相关部门协同应对校园欺凌。有关单位、群团组织会抽调部分人员开展未成年人工作，但没有单独设立专门组织，工作的针对性和有效性不足。部分部门设置了未成年人工作机构，如最高人民检察院内设未成年人检察工作办公室，各省、市、区、县分设未成年人刑事检察科等机构，法院设置少年法庭和少年刑事审判庭。但未成年人“捕、诉、监、防”检察业务与公安、法院未成年人业务未整合到一个工作体系中去，不能全面统筹未成年人工作，分散的机构设置是校园欺凌治理不力的重要原因。
 

　　3．现行法律法规惩治乏力

　　从司法角度来看，未成年人因理性思维未发育成熟，易受到外界的不良影响而犯下罪错，对未成年人的处置应专注于治疗、保护而非惩罚[2]。在这种司法认知影响下，我国对涉罪未成年人的处置安排比较谨慎，相关法律法规蕴含对涉罪未成年人以保护关怀为主的思想，重视教育感化，帮助其回归正常的学习生活。例如，《义务教育法》第21条规定：对未完成义务教育的未成年犯和被采取强制性教育措施的未成年人应当进行义务教育。《未成年人保护法》第25条规定：对于在学校接受教育的有严重不良行为的未成年学生，学校和父母或者其他监护人应当互相配合加以管教。《预防未成年人犯罪法》第35条和第38条规定：对未成年人的严重不良行为可依据情节严重程度移送工读学校、政府收容教养。具体到中小学校园欺凌，只适用于一些规范性文件和地方性条例。法律惩治存在的问题主要体现在如下几个方面：其一，现行法律对涉罪未成年人的惩罚力度有限、对未成年被害人保护不足。其二，专项法律法规立法层次较低，对校园欺凌的法律应对均是间接规制，相关案件的裁定大多是在其他法律条文下做出的。其三，地方性法规层面，校园欺凌预防、处置和领导治理规范性、全面性和实际可操作性有待实践检验[3]。

　　专业化治理体系的缺失，人员、机构和制度的制约，严重影响了校园欺凌防治工作的进展。结合具体案例，当前反校园欺凌存在预防不全面、发现不及时、衡量难把握、处理依据模糊、帮教不连续、各部门工作衔接不密切等问题。学校角色、主体责任落实、社会参与形成工作合力、制度保障等方面有待加强，因此，当务之急是推动建立健全一套行之有效的预防和应对机制。

　　二、检察机关推动专业化防治体系建设的可行性

　　未成年人案件不同于成年人案件，有其特殊规律。因此，不能简单地将这两类案件放在同一个工作系统中处理。在现代社会，独立办理未成年人案件是成熟的未成年人司法体系的体现。检察机关内部正逐步推进未成年人检察工作一体化进程，致力于未成年人检察工作独立化、规范化发展，在推动构建校园欺凌社会化防治体系过程中具有先天优势。

　　1．独有的未成年人检察监督职能

　　检察机关是国家的法律监督机关，最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院依法履行法律监督职能。未成年人检察监督是检察机关的五大监督职能之一，涵盖刑事、民事、行政等检察业务，是一项综合性检察监督工作。检察机关行使这一职能可以监督权力机关的职权行使，旨在对未成年人这一特殊群体进行司法保护[4]。这一职能赋予检察机关高度的工作便利，使其在诉讼的各环节监督未成年人案件的审理，有利于推动司法办案和预防涉罪未成年人再犯。

　　2．专门的未成年人检察机构

　　自1986年上海长宁区检察院建立全国第一个“少年起诉组”到2015年底最高人民检察院内设未成年人检察工作办公室，我国未成年人检察工作经过近30年的发展，已基本建构起四级检察机关未成年人检察工作机构组织体系[5]。截至目前，全国共设立有编制的未成年人检察专门机构1 027个，在公诉部门下设未成年人检察工作办公室、专业办案组1 400多个；7 000多名检察人员从事未成年人检察工作[6]。同时，检察机关不断探索工作新模式，从2018年1月起，全国13省区市启动为期一年的未成年人刑事执行检察、民事行政检察业务统一集中办理试点工作。专门的未成年人检察机构与专业的检察团队大大提高了案件办理效率，为防治校园欺凌提供了专业保障。

　　3．广泛、充足的案例来源

　　据最高人民检察院统计，2017年1月至2018年4月，全国检察机关共批捕侵害未成年人犯罪案件4.42万人、起诉6.03万人；批准逮捕发生在中小学校园的侵犯未成年人犯罪案件3 081人、起诉3 923人；各级检察机关共批捕涉嫌犯罪的监护人588人、起诉587人，建议、支持有关部门和个人向法院申请撤销监护权案件121件。检察机关在未成年人检察工作方面成效显着，丰富的案例对未成年人检察工作的进一步开展具有重要的参考价值，也提升了未成年人检察工作人员的实践和理论水平。

　　未成年人检察工作的目的是保护未成年人权益、预防涉罪未成年人再犯。因此，检察机关除履行检察监督职能外，凭借机构优势对未成年人进行帮扶教育。检察机关与教育部联合部署“法治进校园”全国巡讲活动，检察官团队走进中小学开展法治教育。在2018年9～12月，检察机关在全国中小学进行法治巡讲共7 739次，校园欺凌是巡讲活动的重要话题。在巡讲过程中，检察人员选取典型案例，以案释法，大大增强了中小学生对校园欺凌的切实体会和法治意识。

　　三、中小学校园欺凌社会化防治体系构建的设想

　　鉴于检察机关在校园欺凌防治过程中的诸多优势，探讨检察机关立足自身职能，协同家庭、学校等力量，在预防、处置和协同化领导三方面发挥积极作用，参与构建社会化防治体系。成熟完善的防治体系对于治理校园欺凌有着积极的现实意义。

　　1．强化沟通，构建社会化预防体系

　　校园欺凌牵涉主体较多，学生、家长、学校、公安机关、司法机关等在校园欺凌的防治过程中均起重要作用。只有加强相关主体的沟通和配合，才能为有效预防校园欺凌夯实基础。

　　(1）密切家校沟通，增强家长监护意识。家庭作为道德社会化的最早场所，对未成年人良好性格的养成至关重要。当前，父母失位带来的家庭结构变迁影响儿童的道德内化效果甚至导致反道德倾向，这成为学生欺凌和暴力日渐严重的重要原因[7]。预防校园欺凌，提高家长的监护意识和能力，发挥家庭的积极影响必不可少。英国《1996年教育法》（Education Act 1996）规定，家长有义务对学生的在校表现负责，也有权利参与到校园欺凌的防治过程中[8]。检察机关在实践中要充分发挥自身优势，提高学校和学生家长沟通联系的有效性。检察机关选派经验丰富的工作人员深入学校，通过家访、家长会、家长学校、家长委员会等交流形式开展常规教育，帮助家长增长防治欺凌知识，增强监护责任意识；同时结合各学校特点，帮助学校制定出校园欺凌的应对方案并将具体措施和联系方式准确告知家长，保证沟通交流的顺利进行。此外，检察机关和学校合作，应用互联网技术，创新普法载体，灵活运用网络平台，如微信公众号、微博专门账号等定期向家长推送最新政策、法规、校规和具体案例的处置措施，增强宣传效果。

　　(2）公检校联动，布局监控预警网络。《加强中小学生欺凌综合治理方案》明确指出学校是欺凌行为的“主要案发现场”。加强此区域的安全管理，实现网络监控全覆盖，通过查看监控确定潜伏期和潜在欺凌者，提前采取应对措施，能将校园欺凌扼杀在摇篮里，有效降低校园欺凌事件的发生几率。监控预警网络的布局需要公安、检察机关和学校的协同配合：公安机关应在职能权限范围内，深入校园，重点监控学校周边、学生上下学重要时段、上学途经重点路段及重点青少年群体，不留死角，不留空白，在第一时间发现校园欺凌；检察机关需正确履行监督职能，监督管理公安机关的监控行为，同时探索建立未成年人犯罪预防机制，依托检校共建平台，加强警示教育和法制教育，切实掌握涉案未成年人的真实情况，划定临界预防重点人群和学校，加强监管；学校要积极配合公安机关和检察机关的工作，加快布局监控预警网络。三者之间信息共享、互动合作，以实现对未成年人违法犯罪活动的预测预警、实时监控、轨迹追踪及动态管控，做到早预防、早发现、早控制。

　　(3）强化源头整治，打造安全校园。首先，严格学校日常安全管理，针对案发学校安全管理存在的问题，及时向当地教育部门提出检察建议，填补校纪校规管理漏洞。其次，通过建立联席会议、定期走访等协作机制，准确把握中小学校园欺凌出现的新情况、新问题，制定动态的主动先发预案，提前介入，提早干预。最后是将学校作为预防校园欺凌的“主阵地”。贯彻“一校一法官”制度，将法官送进校园工作制度化；深入开展“法治进校园”活动，通过法制报告、法治教育、法制宣讲、法律咨询等多种形式教育学生；通过选举校园检察官助理增强学生参与积极性，发挥同伴影响；利用防欺凌课、班会、晨会等时间段对学生进行自我保护教育，打造平安校园。

　　2．依规依法，构建专业化处置体系

　　治理校园欺凌，检察机关主要职能集中表现为审查批捕和诉讼职能。值得注意的是，检察机关在行使职能时需保持中立、超然的第三方立场。未成年人校园欺凌和暴力案件不同于成年人案件，对此类案件的审查和起诉应依照法律要求，遵从其规律。

　　(1）贯彻处置专门化原则，依法履行职能。在把握未成年人特点和行为规律的基础上，针对未成年人案件贯彻处置专门化原则，专项专治，坚持预防、教育、保护理念。检察机关在参与校园欺凌案件处置过程中，一方面要贯彻未成年人利益最大化原则，强化未成年人刑事司法保护，根据具体事实和证据进行审查，做出批准逮捕和不批准逮捕的决定，依法履行诉讼职能，严格把控未成年人在校学生的羁押必要性审查，依据案件情况及时变更强制措施，适当处置，实行犯罪记录封存制度。另一方面要坚持对涉罪未成年人实行教育、感化、挽救的方针，释法说理，将法治教育贯穿于当事人和解、亲情会见等过程，用友情、亲情感化当事人，促使其及时反省并改过。检察人员可与涉罪未成年人进行谈话，进行社会调查和公开审查并向办案机关提出建议，切实挽救涉罪未成年人。更重要的是，依照法律程序惩治追责。通过听取相关部门意见，送至少年法庭审判，实施暂停上学、转学、退学、移送工读学校等办法，向全社会表达对校园欺凌“零容忍”立场。

　　(2）吸纳专业人才，组建帮教队伍。案后帮教是涉罪未成年人治疗和保护的关键一环，需要专门的组织和人才队伍予以保障。检察机关首先要发挥带头作用，加强与司法机关的联系与合作，抽调政法干警专家，组建专业队伍，成立帮教基地，保持队伍的稳定运转；并吸纳包括心理学、社工、教育专业的专门性人才形成合力，从事未成年人检察工作。其次，未成年人犯罪的原因不尽相同，开展对未成年人的帮教工作要明确其犯罪原因，通过社会调查掌握未成年欺凌者的行为动机和事后状态。因此，帮教队伍要调查了解涉罪未成年人的欺凌动机，制定一对一的帮教方案，及时介入，进行帮教[9]。最后，帮教工作中要坚持对未成年人的“双向保护”原则。建立帮教协议并进行法律援助，与学校、居委会和家庭合作，实时沟通，对涉罪未成年人进行心理干预和帮扶救助，通过心理辅导促使其悔过并转变行为；对被害未成年人开展救助与心理疏导，从而一方面挽救、教育实施暴力犯罪的未成年人，另一方面帮助未成年被害人摆脱心理阴影，回归社会，进行正常的社交活动。

　　(3）强化后续跟踪监管，延伸帮教辐射范围。检察机关根据案件情形和未成年人表现，做出附条件不起诉决定是对未成年人教育关怀的表现。但是，如果没有后续的跟踪监管，通过考察期的未成年人可能比接受少年法庭审判的孩子的际遇还差，若有“复发”，还会造成放纵犯罪的不良社会影响[10]。怎样使涉罪未成年人在考验期内转化好并不复犯是检察机关实践工作的重要内容。检察机关需要完善未成年人检察工作评价机制，牢牢把握后续跟踪监管环节。具体措施是联合综治、团委、妇联、教育、民政、学校、社区、企业等组织，全方位多维度了解涉罪未成年人的日常表现，建立跟踪帮教档案，注意保护涉罪未成年人，不外泄其个人信息。整合社会力量，在附条件不起诉考验期和之后，跟踪考察回访涉罪未成年人，把握其后续动向，综合各项数据，评估涉罪未成年人的教改程度，以便开展下一步的帮教工作。

　　3．完善合作机制，构建协同化领导体系

　　治理中小学校园欺凌和暴力事件，在事前预防和专业化处置之外，需要完善的合作机制来集中各部门和组织的优势力量，防范和处置本身也需要合作机制和领导体系的保障。虽然最高人民检察院下属有未成年人检察工作办公室、地方有未成年人犯罪检查科和未成年人管教所等，但“捕诉监防”一体化工作机制尚未成熟，与其他社会组织的协同运作体系尚未建立，严重影响了未成年人案件尤其是校园欺凌案件的办理效率。研究构建政府主导、检察机关参与、各部门协同合作的领导体系有利于协同专业力量，整合社会优势资源，填补制度漏洞，专项专治中小学校园欺凌。

　　(1）成立防治工作领导小组，协同化领导。检察部门积极联系其他部门，牵头成立防治工作领导小组，全面指导校园欺凌防治工作。领导小组吸纳公检司法等专业力量，明确任务分工：公安机关侦查涉罪未成年人刑事案件，在监管、立案、调查、处理和执行环节依法采取适度措施，可以主动请检察机关介入；检察机关在法律监督、审查批捕和起诉等环节切实履行职能，及时介入公安机关的案件侦查，提出侦查取证建议，辅助案件办理[11]；少年法庭专门审理未成年人案件，做出专业化处置。同时，领导小组协调各部门，加强工作联系，指导公安、检察院、法院做好对接工作，实现一体化无缝链接，强化工作职责，完善防治办法，加强考核检查，健全工作机制，明确社会、学校、家庭等在治理校园欺凌方面的具体职责，各部门共同履责。总之，检察机关要统筹社会力量，协同学校、家庭、司法社工等推动中小学欺凌防治社会支持系统协同化发展，建立两条龙工作体系：一方面加强与司法行政等机关沟通协调，达成共识，建立“司政法一条龙”工作联动机制，在日常工作中形成合力，共同防治中小学欺凌；另一方面，加强与共青团、妇联、残联、教育行政主管部门及其他社会团体和组织的工作联系，健全“社会一条龙”工作机制，形成良好的社会氛围，给中小学生积极向上的社会氛围熏陶[12]。

　　(2）建立青少年数据平台，实现信息共享。我国未成年人检察工作存在的突出问题之一就是没有统一的青少年数据支撑平台。各地区、各部门数据收集来源不清晰，口径不统一，内在关联不明，仅靠现有数据支撑统计分析，应用推广效果不明显[10]。《中国青少年互联网使用及网络安全情况调研报告》显示，遇到过网络欺凌的青少年比例高达35.76%，借助网络平台欺凌他人的现象也愈演愈烈。网络欺凌的治理刻不容缓。因此，检察机关可结合互联网技术、人工智能和大数据技术，推动建立青少年数据平台，整合自身数据资源，收集青少年数据信息，建立检察、警务、审判、帮扶青少年信息综合档案。同时定期发布未成年人校园欺凌统计分析调查报告。通过数据分析和调查报告，可以了解青少年的整体发展情况，全面掌握涉罪未成年人的行为动向。在此基础上，出台的举措不会是“无源之水”，而是更具针对性和可行性。

　　(3）加快立法工作，明确各方权责。惩治乏力的法律法规呼唤立法工作的进一步开展。对校园欺凌进行专项立法，填补法律层面空白，能够为社会化防治工作提供制度依据。首先是做好前期调研，检察机关带头组织人员，重视专业组织和人员的调查和研究，及时掌握校园欺凌的最新动态，为立法、修改法律法规提供现实依据。其次，根据宪法的法律保留原则和《立法法》第8条规定，由全国人大及其常委会制定《反校园欺凌法》，将校园欺凌法制化[3]。具体从法律层面明确界定校园欺凌概念，对表现形式、伤害程度、衡量标准等加以确定并予以规范，指导地方校园欺凌的法规、条例，为相关主体和责任人辨别、确定和处理校园欺凌事件提供法律依据。再次，明确各方法定责任，使地方公检司法、教育部门、学校、家长清晰了解自身在校园欺凌的预防、治理和协同领导方面的权责，避免各方不知何为、不知所为、胡乱作为的无序状态。最后，完善惩罚、保护制度，不因未成年人身份“法外留情”，引入恶意年龄补足制度，发展家庭教育制度，探索分级处遇制度等，从各方面完善对涉罪未成年人的综合处置，保护受害未成年人。

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